从农地使用权到土地所有权

  历史

  所有权问题一直是中国思想界的禁忌,似乎一提到所有权(抑或物权),其潜台词便是私有化。而论及土地问题更犯了“天下之大不韪”。中共在1949年以后通过“三步走”的方针[1],将全国山河染成一片红彩,“三面红旗”迎风高展,近一千万平方公里土地上竟容不下一个“私有制”,尤其是在广袤的农村,从河南新乡缘起,在这片中共藉以生息、发展、壮大的土地上一夜间矗立起无数个“一大二公,一穷二白”的人民公社,难怪西人感叹:为什么“小私有”的中国农民会比俄国的村社农民更易于被集体化[2]?然而历史最终告诉我们,这是毛泽东一生中仅有的几个错误中的一个,挺过了大跃进,三年灾害和十年动乱的中国农村和中国农民,已经是千疮百孔,百废待兴,他们没有精力再去亲历一场浩劫。“饿死不如犯法”!1978年,安徽凤阳小岗村18个农民的血手印似乎在预告着一个新的开始。我们确实应缅怀这些先驱和勇士,还有那些卓有见识的领路人,如果不是他们的创举,也许我们现在还身处票证时代。当改革在广阔的绿野上翻腾时,海风也吹来了,整个华夏大地开始跳跃起新的音符。

  变革

  中国农村家庭联产承包经营权(或称农地使用权)的确立经历了一个过程。在中国讲稳定土地的使用权,不同于在别的国家,不是稳定私有制分离出来的土地使用权,而是稳定土地公有制下的家庭经营的使用权。而今天的家庭经营,还是小农经济。传统观念认为它与社会主义不相容。改革以前,中国各级领导机构一直在反对包产到户,就是出于这种估计。中共十一届三中全会在关于农业问题的决议中还写明“不要包产到户”。原草稿是“不许”,定稿时改为“不要”,只争得一字之差的松动。在当时环境下,用包产到户取代人民公社,已经是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称家庭联产承包责任制,曾考虑土地用于农耕,最忌掠夺性短期行为,因此想比照历史上有过的经验——“永佃制”(即无限期租赁)设计承包制。但权衡利弊,赞同者少,怀疑者多,认为不符合责任制概念,怕节外生枝,引起新的争论,影响以家庭联产承包制取代人民公社这个主题,因此暂时搁置了。1982年颁布实施的《中华人民共和国宪法》第八条规定:“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”可见,当时还没有明确提出家庭联产承办,而仍旧坚持人民公社的提法。到1984年,中央决定先定承包期为15年,看看各方反应,以随机作出决策,再递增延长期。这样做,今天看来算不上最好的选择,但在当时却是不可避免的[3]。

  小平同志的南方讲话是对中国思想理论界的又一次大解放。一年后,也就是1993年,在八届全国人大第一次会议上通过了《中华人民共和国宪法修正案》,其中的第六条规定:“宪法第八条第一款:‘农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。’修改为:‘农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。[4]’”这一宪法修正案的显著特点是彻底放弃了人民公社的提法,明确了家庭联产承包是“社会主义劳动群众集体所有制经济”,为了将法律政策化,中央政府从1993年开始推行土地承包30年不变的政策, 并多次发布重要文件予以强调,表明了坚决维护农民土地承包权的政治态度[5]。

  江泽明同志在十五大报告中指出:要……长期稳定以家庭联产承包为主的责任制,完善统分结合的双层经营体制,逐步壮大集体经济实力[6]。随后,中共中央委员会将关于修改宪法部分内容建议全国人民代表大会常务委员会,其中指出:“宪法第八条第一款:‘农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。’修改为:‘农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜[7]。’”两个月后,九届全国人大第二次会议通过了这一建议,并将它写入宪法。由此,中国农村土地权问题在“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”下得到了规范。

  现状

  政策和策略必须符合时代和社会。那么我国当前的农村土地政策是否“与时俱进”呢?要对这一问题作出回答,恐怕是“不容易”的,让我们首先来观察一下现状。中央政府早就出台了一系列政策,强调农村土地承包关系必须长期稳定,但这一政策具体落实不尽人意[8]。近年农民信访中,约半数涉及土地承包权被侵犯问题。农民的土地承包权不能很好落实,重要原因是我们还没有在法律理念上把土地承包权当作农民神圣不可侵犯的财产权利,归根结底还要落实到法律在农村土地权问题上的规定。自罗马法以来的大陆民法体系中,财产权被划分为物权和债权。“物权,为直接支配特定物并排他性的享受其利益的权利[9]”,“债权是债权人请求债务人为一定行为的可能性[10]”。前述的土地所有权和农地使用权均属于物权的范畴。近现代民法理论认为,根据物权人所享有权能的完整性,物权可分为所有权和定限物权[11],农地使用权便属于定限物权中的用益物权。土地,作为“一切生产和一切存在的源泉[12]”,在财产法上是公认的一类最重要的财产。因此,有关土地的法律制度,历来为立法者所重视,并成为任何社会形态的法律制度中最重要的内容。问题是我国当代所称之“农地使用权”,实为“农地租用权”,也就是说,农民所拥有的农地承包经营权,不过是向他所在村、所在乡的一个土地借用关系而已,乡政府、村民委员会作为集体经济的意思机关[13]和权利主体的代表,是这一借用关系的发包方(或称债权人),而另一方借用土地的农民则是债务人。这一“自己向自己借钱”的法律关系不仅在法理上不能自圆其说[14],在现实生活中也是贻害无穷的[15]。有些地方的乡村干部有一种错误的看法,认为农村土地实行集体所有制,而自己是集体的代表,只要是为集体办好事,自己就可以调整土地承包,而丝毫不顾及法律,法规和农民兄弟的感受,使土地承包权无法稳定[16]。这种现象,固然与“不仅生没有尊严,死也没有尊严,健康也没有尊严[17]”的千年封建毒害不无关系,另一方面,而且是更为重要的一点,便是当前的法律没有将这一问题明确化抑或正确化,也就是说,法律应将农村地权物权化。

  反思

  用益物权系对他人所有物享有以使用收益为内容的他物权。用益物权的产生表明和记载了经济关系的要求,即初创的动因,是商品社会中经济的迅速发展。因为,在物权中,首先被考虑产生的所有权制度,随着商品经济日益发展,已不能充分适应社会各种财产利益的需求。一方面,社会总体财富有限,满足普遍所有十分困难;另一方面,出现了拥有某项财产的人们并不直接对其财产加之使用,而另一些非财产所有人在没有能力或不必要购买财产时,急需公然稳定且合法地占有使用某项财产的情事,于是,巨大的经济力量促使所有权权能质的分离,以使用收益为目的的用益物权应运而生,它以物权特有的方式提供了非所有人通过法律行为利用他人财产为自己创造财富的可能性,满足了非所有人的特殊需要。当然,人们还可以在他人所有物上设定债权对财产进行使用收益,例如租赁制度、借贷制度均可达此目的,但债权与物权毕竟分属不同范畴,有着各自不同的地位与功用,不可相互替代。由此,用益物权存续的必然性与必要性显而显见。

  历史进入近代以后,随着资本主义逐渐扩展到世界各个角落,交易和流通遂成为时代的主题。财产法律上,也由过去的注重产权归属转到以物之利用为主,这也是近现代物权法发展的趋势之一。因此我们有理由相信,作为用益物权的农地使用权制度在中国确立必是为时不远。近来,一些主流的土地专家纷纷呼吁“土地使用权的长期化,地制度法律化,明晰产权,保护人民应享有财产权利[18]”,“赋予农民长期而有保障的土地使用权[19]”。长期化,也就是用益化,事实上,这一政策对任何一个国家都是十分必要的,它应和了国家政治体制的完善与改革,建立基层民主制度相辅而行地推进。土地使用权长期化这一条定下来,不会有什么负作用。因为家庭联产承包体制已经受实践检验,并受到欢迎。使用权长期化和土地的市场流动只是对这个体制的一项完善和必要的补充,同时这一制度的确立也只是个时间问题。随着市场环境进一步改善,用益权必将呈现对农民的巨大激励作用。

  真正的问题在于农村土地权的所有权化。人类最早的土地制度是原始社会的氏族公社所有制。其基本特征是:氏族的土地归其全体成员共有,共同使用并享用其产品。有人将这一时期称为“土地总有时期[20]”。在中世纪法制史上,土地所有权有罗马法土地所有权与日耳曼土地所有权之对立。依罗马法,土地所有权为一种排他的使用、收益及处分土地的权利,有着强烈的个人主义色彩;而日耳曼法,土地所有权为一种管领土地的物的权利,而有着浓厚的团体主义色彩[21]。到了封建时代,则是除了国有土地所有权(实质是皇帝所有)外,就是对民间土地所有权实行“抑兼并”或“不抑兼并”的争论[22]。根据秦晖老师的观点,所谓“抑兼并”指的是放弃自三代井田、秦汉名田、曹魏屯田、西晋占田乃至北朝隋唐均田以来的国家土地管制传统,允许私人“公然号为田主也”。所谓“不抑兼并”则意味着国家对经济中的民间竞争与“两极分化”现象采取类似的自由放任的不干预态度[23]。但“抑”与“不抑”表面上是个经济问题,实质是一个政治问题。政治专制不变,经济怪圈就跳不出去[24],封建的悲剧由此而成为了千年不变的结局。

  历史总是有传承性的。在社会主义,改革开放的今日中国,还存有“抑”与“不抑”之争。我们认为,这一问题的争论首先应该从政治领域转向经济领域,这是一切有可能的合理结果的前提;其次,既然在中国目前的生产力水平下没有可能造就一个“福利国家”,我们不如把希望寄托于民间——“不抑兼并”。有学者认为,我们应本着“耕者有其田”的精神,通过新的立法明晰集体产权的具体涵义。但事实上,集体拥有农村土地的所有权,在法理上也是多有不妥的。农村土地所有权制度不完善,表现为主体缺位、产权不清。集体所有究竟是“共同共有”还是“按份共有”?如果是共同共有,事实上国家垄断着农村土地的最终处分权;如果是按份共有,集体成员迁移时土地不能分割,所谓成员权只能放弃。这说明,目前的法律既未赋予农民完整的“共同共有”的权利,也未赋予农民完整的“按份共有”的权利。集体土地成为由政府代管的无主财产。所以,我们真正应该做的,是本着“耕者有其田”的精神,让“耕者确有其田”。

  另外,从经济意义上说,把土地承包权视为农民的财产权,并予以严格的法律保护,将稳定农民对土地收益的预期,促使农民增加对土地的长期投入,有利于农村经济的长期健康发展。将土地承包权通过法律硬化为一种财产权,还将有利于土地承包权的商品化,促进土地流转市场的形成,实现土地资源的优化配置。

  从社会意义上说,承认农民的土地财产权,将提高农民的社会归属感,并有利于乡村社会的稳定。中国大部分农民很穷,如果连一小块土地的财产权也得不到尊重,农民对这个社会还会有什么留恋?没有了土地财产权,农民就不会再有什么不能失去,这个社会还能稳定么?有产阶级的广泛存在,是一个社会稳定的基础,这已经是政治学的共识。农民的土地财产权越是得到尊重,就越有利于农村社会的稳定。

  当然,正如我们所知,由于土地不同于一般财产,它具有明显的区位性,所以明确农民的土地所有权,也不能一概而论。在操作中,我们要区分不同的情况,对耕地的用途要坚决地把握,严厉禁止抛荒;对某些地域的土地所有权也要牢牢控制,容不得半点松懈,而在真正需要放开的地方,我们尽可以大胆些。“一切从实际出发”终究是马克思主义的精髓。

  出路

  由于有关土地承包经营的法律规定不健全,且一家一户的农村承包经营户在实际上处于弱势地位,损害农户的土地承包经营权益的事例很普遍,农村中的纠纷也多源于此。如查承包经营户的合法权益得不到保护,对农村经济的发展,农村秩序的稳定是很不利的。如何保护农户的土地承包经营权益,本文拟提出了以下几点:(一)完善立法。在立法中明确规定土地承包经营权的物权性质(有条件的地方,甚至可以直接规定为所有权)。规定好其具体的权能和权能的界限,有的主张制定专门的保护农村承包经营户合法权益的条例。总之,首先要在法律法规中明确土地承包经营户的各样的合法权利,并规不定期侵害其权益应负的责任,明确规定侵害土地承包经营户权益者所应负的民事责任,行政责任甚至是刑事责任。(二)加大对土地承包合同的管理力度,杜绝土地承包合同发生和发展过程中的违法现象。“契约必须被遵守”,这是自罗马法起就已确立的古老法则,在当代,仍有其意义。土地承包合同的实质是一个物权契约,合同一旦生效,契约一方的承包经营人便取得了土地的部分物权权能,或者是所有权。由于物权的位阶极高,效力极强,权利人具有追及力,请求力,排他力和优先力,这都将是权利受侵害时权利人可以依据的法律理由。(三)完善农村土地的诉讼、调解、和仲裁制度。不少学者主张应建立农村土地纠纷仲裁制度,对有关土地承包经营权的问题进行专门仲裁。还有的学者指出,应完善农村的纠纷调解制度,以解决农村中的纠纷问题。

  综上所述,笔者认为,中国的农村土地权问题应该被提上议事日程了,时代变了,政策应该改了,这个社会一日千里,已经容不得我们等了,十六大是一个契机,关键是看我们能否抓住这个契机,在这个思想开化的年代里,我们是否应该看得远一些呢?

  代尾记

  在过去改革开放的十多年来,我国农村经济有了很大发展,社会主义市场经济制度逐步确立,我国的农村土地使用制度也需要进一步的改革。如何进何改革:学者们对视在的以土地承包经营为核心的家庭联产承包责任制从诸多角度进行了研究。希望大学者对土地承包经营权的研究成果,对我国的农村土地制度改革产生应有的作用,促进有关方面的立法工作,尽快使我国农村土地制度得到完善,促进我国农业生产力的提高和国民经济的发展。

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[1]所谓“三步走”,固不同于改革开放之后小平同志提出的战略,在这里特指“没收官僚、帝国主义资本”,“城乡资本主义工商业及小手工业社会主义改造”和“农村人民公社运动”三个国有、集体化政策。

[2]许多人曾指出俄国农村公社传统对苏联农业集体化的影响。斯大林就曾把俄国农民的米尔公社土地公有、劳动组合传统视为集体化之可行的最重要依据。他宣称恩格斯在改造农民问题上过于谨慎,是由于西欧农民有小土地私有制;而俄国没有这种东西,因此集体化能够“比较容易和比较迅速地发展”。苏联学者也认为,苏联的集体化体现了“社会主义对传统公社的利用”。而中国似乎并无这种“传统公社”可利用,并且农民有比西欧更为悠久的“小私有”传统。因此,当年中国推行集体化时,许多苏联人对其可行性是极为怀疑的。(摘自:秦晖,《公社之谜——农业集体化的再认识》,中国学术城)

[3]杜润生,《土地与农民的期待》,《华声月报》九月号

[4]在其他部门法和单行法中也有对“家庭联产承包为主的责任制”的具体规定。如《民法通则》第80第2款规定:“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权,受法律保护。承包双方的权利和义务,依照法律由承包合同规定”。《土地管理法》第12条规定“集体所有的土地,全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地,可以由集体或者个人承包经营,从事农林牧副渔生产,承包经营土地的集体或者个人,有保护和按照合同规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律的保护”。其它法律如《农业法》《担保法》中的相关规及其它一些行政法规、规章司法解释和政策中也多使用土地承包经营权的概念,并作了类似于上述含义的规定。

[5]党国英,《确立农民的土地财产权》,摘自http://www.china-village.org/

[6]江泽民,《高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》,人民出版社

[7]中国共产党中央委员,《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》,《人民日报》,1999年1月31日第1版

[8]中央要求第一轮土地承包15年不变,但据抽样调查,农村土地承包已平均调整了3.1次。

[9]陈华彬,《物权法原理》,第3页,国家行政学院出版社

[10]马俊驹,《民法原论》,第33页,法律出版社

[11]定限物权又细分为用益物权和担保物权。用益物权以物之使用价值为权利客体,担保物权以物之交换价值为权利客体。

[12]马克思、恩格斯,《马克思恩格斯选集》第2卷,第109页,人民出版社1972年版

[13]当然,关于村民委员会是否为集体经济的意思机构,学界颇有争论,有学者认为村民委员会不过是一个民间自治组织,毫无公法上的权力性可言,因而决不是集体经济的主体。本文对这一问题不作深究,为方便起见,暂且认为村民委员会可以代表集体经济。

[14]一方面,集体经济是归一部分劳动者所有的经济形式,农民当然得成为当地集体经济的权利人(所有人)之一;另一方面,农民在承包合同中又要成为集体经济组织的债务人,这一对立的判断显然是难以令人信服的。

[15]近日,在浙江省龙泉市龙渊镇发生的9名妇女因婚姻状况发生变化,土地承包权被村干部剥夺,9名妇女四次起诉至龙泉市法院,法院搬出法律条文“依法”不予受理的事件便是实例。更令人惊异的是,有的地方竟然根据“村规民约”或“村民代表大会”的决议剥夺某些农民的土地承包权,对抗中央政府“增人不增地,减人不减地”的政策(据《中国妇女报》2002年2月的系列报道)

[16]党国英,《确立农民的土地财产权》,摘自http://www.china-village.org/

[17]柏杨,《什么是“中国特色之人权”?》,《蓝鬼快讯》特刊(总第二十三期),台湾万圣书园编辑

[18]杜润生,《土地与农民的期待》,《华声月报》九月号

[19]迟福林等,《赋予农民长期而有保障的土地使用权》,《人民日报》,1999年1月5日第9版

[20]萧铮,《中国人地关系史·自序》,台湾商务印书馆1987年版

[21]陈华彬,《物权法原理》,第259页,国家行政学院出版社

[22]秦晖,《阅读千年:走出传统文化的怪圈》,《清华管理评论》2000年6月,第19页以下,《中外企业文化》杂志社

[23]以北宋王朝为例,当时在几乎同一时代出现了主张“抑兼并”和“不抑兼并”的两位政治家,王安石与司马光。他们分别代表法儒和道儒,由于传统中国就主流而言是一个“大共同体本位”的文明,国家对“兼并”一直无所作为的情况是少见的。更常见的是:“不抑兼并”导致权贵私家势力恶性扩张,而“抑兼并”又导致朝廷“汲取能力”恶性膨胀,于是朝廷轮番用药,在“不抑兼并”与“抑兼并”的交替循环中陷入“管死放乱”的怪圈,直至危机日重而终于崩溃。

[24]秦晖,《阅读千年:走出传统文化的怪圈》,《清华管理评论》2000年6月,第22页以下,《中外企业文化》杂志社

(胡颖廉 清华大学法学院 )

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内容摘要:今年以来,美国经济迅速减慢、股市急挫、利率下调,经常项目依然出现赤字,相对而言,欧元区经济表现良好,但欧元兑美元汇率依然不断下滑,成为一个难解之谜。对此,美国著名经济学家保罗·格鲁克曼和德国伊福经济研究所所长汗·瓦纳·森认为,欧元不断下跌在于欧元没有流通,导致一些从事非法地下经济活动的不法分子和欧元区以外持有欧元区成员国货币的人们,把欧元换成美元。因此,欧元疲软是暂时的,这也说明欧元区对欧元启动设置3年过渡期是一个错误的政策。   一、欧元在欧强美弱中不断走低   自2000年下半年起,美国经济开始……去看看

毛主义和“文革”与新加坡左翼运动间的关系

原载《当代中国研究》[2008年][第1期(总第100期)]  引言:“新加坡故事”与“文革”  “天大地大不如党的恩情大,爹亲娘亲不如毛主席亲,千好万好不如社会主义好,河深海深不如阶级友爱深。”  这是“文革”时期一首人人会唱的歌,整个人类历史上还没有哪个政权在自我赞美方面能够达到这一高度。但是本文要介绍的并不是这首歌在中国大陆的传唱,而是它在新加坡的流行。  20世纪60年代,就在中国大陆人人高唱这首歌的时候,在新加坡的一些幼儿园,五、六岁的儿童也在台上高唱“爹亲娘亲不如毛主席亲”。唱完之后他们还跳“忠字舞”……去看看

商人流亡者日记

谨将此文献给我的爷爷;当我继续在南方自我流放的时候,突然得知他于一周前不幸去世的消息。  ——2000年6月29日中午   * 此文最早被删节后发于《南方周末》1998年2 月?日(“我下辈子还想当商人吗?”),后《读者》杂志1998年第四期转载(“下海文人日记”)。此处刊发原文。有增删。   在上帝考验我的一个夜晚,我不幸成了流亡者。   这是一个懦弱而卑怯的灵魂,一个贪婪而充满可怜的情欲的肉体。但他已经意识到了自己的有限性——他因深感有罪而夜不能寐。愿主看顾他。   又是一个有野花开放的夜晚,谁在敲我的门,是主耶稣吗?还……去看看