村民委员会全民直选是中国农村基层民主政治建设的重大改革,迄今已有17个年头了,期间,先后经历了“输送民主(教农民如何民主)一示范民主(以点带面大家字)—我要民主(农民自发地争民主)”三个发展阶段,每个阶段都伴随着一次刻骨铭心的民主飞跃,农民一次次感悟民主,一次次尝试民主,似乎明白了什么,又认知了什么,总之,他们有说不出的爽快与自信。笔者从事基层政权建设工作多年,亲眼所见农民参与民主的思想变化过程。

80年代,农民对村民委员会选举都持观望态度,多数人没见过什么是民主,更谈不上直选有什么作用。90年代,农民开始出现蒙胧的民主意识,担心自己的参与意识表达不出来或不被采纳,导致出现没有选举盼选举,选举过了“骂”选举(选的不是该选的人)的倾向。21世纪,农民的民主意识有空前提高,大都持积极参与的态度,生怕有哪一个细节瞒了他,而剥夺了他的“知情权”,透明、公正、公平的程度要求越来越高,特别是农民自己要选举资料学习,依法自觉监督选举全过程劲头十足,这就要求村民委员会选举的组织者,不能有丝毫的马虎。在基层,在农村村民委员会选举已成为农村工作的重头戏,各级党委政府也将村级选举纳入重要议程,每到村级换届,党政机关全力以赴,党政干部倾其全力,力求选举达到以最佳效果。

但是,由于中国农村范围广、人口比重大、农民文化素质不高的特殊性,决定了中国农村村级组织选举模式,不能照抄外国式民主版本。当前,要特别注意研究分析在农村深化改革过程中发现的新情况、新问题:

一、现状与问题

(一)少数基层干部存有三怕思想:一怕民主程度越高,农民思想越活跃,管理难度越大;二怕工作程序越透明农民知道的事越多,自己的威严就越少,出了乱子不好捂;三怕与农户的关系搞僵,各项考核指标难以实现,影响政绩和升迁。

(二)部分村组干部存有三看思想:一看上级怎么说自己就怎么做,缺乏工作主动性,无创新意识,坚信“上面有靠山,连任不困难”,工作多搞不如少搞,搞砸还不如不搞;二看群众怎么说自己就怎么做,农民手里操有村组干部的“生杀”大权,工作过于认真难免得罪人,保持中流羸得信任,选举有望;三看各项待遇怎么落实,镇与镇,村与村、组与组的待遇差别较大,拿多少钱干多少事,于理不亏,于情可通,上级能理解,村民过得去。

(三)多数群众存有三盼思想:一盼村组干部职数总量减少,各种税费索取正当,明目清楚,开支得当,自己的负担能切实减轻,不玩数字游戏;二盼村务瓮工不留死角,该农民知道的不隐不瞒,农民想知道的不含不糊,村组财物收支帐目实实在在,真真切切,明明白白,让农民心服,让干部舒服,让上级佩服;三盼党的政策能在农村贯彻落实不走样,农民最关心的是政策稳定,生活安定;农民最担心的是上有政策,下有对策;农民最反感的是贯彻上级精神时,掐头去尾信嘴讲,变相执行走了样,你说你不听说的有点象,你说你全听上下不一样,导致农民情绪激动,抵触因素增多。

(四)外出务工农民增多,给选举带来难度。特别是跨省市的民工流动,大大降低了村级选举的直投率,这部分选民,一是不易联系,二是不能如期回村参加选举,三是对要选的人缺乏足够的了解,四是不愿委托他人投票,五是与己无关的思想较重。

(五)农户搬迁移居频繁,给选民登记带来难题。山区与丘陵,丘陵与平原,农村与集镇之间的自发性农户移居,造成了人与户口分离的现象十分普遍和突出,有些农户迁居他乡达数十年之久不迁户口,由于多为投亲靠友式移居,他们并未感到没有户口的不便,相反,还改变了生产生活状况。

(六)不正当竞争给村级选举投下阴影。村官虽小但一言九鼎,乡亲友好免不了有事所求,有的地方有时候甚至还很实惠,可以称得上是威风八面。因此,在公开、公正、公平的前提下就免不了有一番明争暗斗,可谓“八仙过海,各显其能”,其间,有请吃的,有许愿的,有送礼的……等等。

(七)基层党组织没能完全放开手脚。农村、农业、农民“三农”问题,是我国思想阵地的主战场,各级党委政府最看重的是农村的稳定,稳定压倒一切,基层干部不愿看到由“全完放手民主”而引发的混乱,总担心放一寸松一丈的局面会发生。所以,少数地方仍然采取“高压促稳定”的统管模式,没有真正地把农民的民主意识和参与民主的积极性调动起来,说民主讲民主多,一般性号召多,没有具体的行动和措施。当农民真正要民主时,他们显得很不耐烦。有些基层领导一句话就撤掉民选村干部的违法现象仍时有发生。

(八)村支部、村委会“两委”班子职责不分明。村“两委”的职能严格意义上讲是各司其职,相互协调,积极推行依法治村,开展村民自治、带头和带领群众致富奔小康。但一些村习惯于相互推诿,相互扯皮,互不卖帐,搞内耗,争权夺利,不搞实事,严重伤害了农民朋友的思想感情。有些村选举后不能正常工作,多年面貌依旧,不兑现参选诺言,村民很失望。

(九)村干部缺乏系统培训,素质普遍偏低。基层干部衡量村干部的标准是:听话、好用、会来事、能啃硬骨头。但与村民要求的“大公、无私、公道、正派,能贴近百姓、为民办实事”的选举标准有一定距离,所以,往往在选举时成为群众与基层组织争论焦点,双方相持的结果总是会印证在选举的结果上,要么双方不满意,要么一方冷一方热,从而导致部分村干工作无起色,事事不负责,勉强混一届,谁也不得罪。

(十)宗族房头势力有抬头之势。在农村大姓群居现象十分突出,所以,临近选举时总会出现一些攀亲拜族的举动,他们撇开一切原则和条件,把底牌压在宗族情感上,给公平选举带来一定压力,个别村往往出现选举一边倒的结局,一些杂居的小姓沾不上、轮不到,基层组织束手无策。

二、建议与对策

(一)把村级选举当着农村工作的一件大事,纳入各级党、政府的重要议事日程。特别是把村级公开选举作为推进基层民主政治建设,保持农村长期稳定,促进农村经济持续发展的大事来抓,尤其在县一级要始终坚持县委统一领导,人大跟踪监督,政府组织实施的领导体制,确保万无一失。

1、精心部署,高度重视。村级选举工作是推进农村基层民主政治建设的需要,是维护社会稳定和巩固党在农村执政基础的需要,是加强和改善党对农村工作领导的需要,是农民群众政治生活中的一件大事。为此,县委、县政府必须专题研究,部署村级选举工作的具体事宜,减少杂音,集中时间,集中人力,集中精力。其间,通过常委扩大会、“四大家”领导联席会、书记办公会和部门督办会的形式营造气氛,制定主要领导负总责,分管领导负全负,部门领导负专责的首长负责制,从领导层面上讲,要把村级选举放在心上,拿在手上,逢会必讲,下村必谈,与群众交心,向群众讲清,让群众明白怎样才能把自己信得过的人选出来。

2、调查研究,制定方案。组织、民政是村级选举的主体部门,必须密切配合,抽派专人,联合办公,深入实际,调查研究,在广泛征求基层组织和群众意见的基础上,依据《村委会组织法》和省市自治区制定的《选举办法》制定出县域村级选举方案,对时间安排、组织领导、基本要求、方法步骤和具体程序都要作出明确规定,以便同步实施,统一模式,统筹兼顾,不走弯路,减少浪费。并以县委、县政府的名义联合出台《实施方案》,使之政令一臻,增强可操作性。

3、建立专班,各司其责。为确保村级选举的成功率,县、乡镇、村都要成立相应专政:

一是成立领导专政。形成主要领导亲自抓,分管领导具体抓,部门领导驻点抓的专班机制。并明确责任,各负其责。

二是成立工作专班。各级领导小组要下设办公室,要从组织、民政等相关部门抽派专人,集中办公,负责选举的日常工作,实行昼夜值班,主要是为选举一线和领导决策服务,具体履行法律咨询、巡视监察、信息传递和文稿制发等“四大”职能。

三是组建巡视督导专班。从县直相关部门领导班子中抽派懂农村、懂农业、懂农民的同志担任督导组长,每个乡镇要选派一组,驻点督导,督导组的主要职责是为依法选举疏通渠道,消除障碍,排除干扰,为选民提供法律咨询和法律援助,为候选人提供法律支持和法律保障。

四是组建驻村工作队。工作队组成人员要从县和乡镇两级抽派,必须保证每个村有1—2名工作队员驻村指导选举工作,由科局长、乡镇党班一把手担任正副队长,明确职责,实行包保,严格纪律,那个环节出了问题由具体责任人负责,那个村出了问题由驻村干部负责,不达标准、不通过验收,工作队员不准离村,那个乡镇出了问题由该乡镇党政一把手和县派工作队长共同负责。增加责任意识。

(二)把宣传发动贯穿于村级选举工作的全过程,以提高广大村民的参与意识、民主意识和法律意识。把宣传法律作为村级选举的突破口,特别是要把宣传组织法和选举办法,看成是搞好选举的唯一途径,采取多种措施,把法律内容宣传到村组,法律条文讲解到村民。

一是运用现代宣传工具大造选举声势,可在电视台、广播电台、报刊杂志等新闻媒体开辟宣传专栏、登专版,要在黄金时段和重要版面宣传“两法”,也可发布专栏信息或印发指导性简报等。

二是科学认真地编印选举宣传资料,把组织法和选举办法浓缩成一套规范、系统的操作程序,突出易懂、易记和便于操作等特点,分发到每个村组,确保每个工作队员或参与选举组织工作人员人手一册,减少选举时因理解可能出现的误差,使村级选举大范围整体推进,依法有序,目的就是让村民知道怎样选人,选什么样的人。

三是有的放矢的开展正面引导,紧密联系实际,引导选民正确行使民主权利,针对部分村民存在的怕假选和少数干部存在的怕乱选的顾虑,重点从疏导教育入手,向广大干部讲清形势,讲清特点,讲清选人的条件,讲清要站在什么角度去评价和考察村干部,怎样区分个别腐败现象与绝大多数村干部勤恳敬业的不同点,发现干部之间的共同点,转变基层干部存在的保守心态、依赖心态和观望心态,消除部分选民存有的报复心理、无关心理和投机心理。确保基层干部与广大选民放下包袱,轻装上阵,以健康心情参与民主选举,真正体现村级选举的公开、公平和公正性,激发选民和参选对象的平等竞争意识。

(三)把精明强干的明白人放在村级选举的第一线,培训一支熟知选举的骨干队伍。指导选举既是发扬民主又是监督民主,法律精神和法律程序掌握的熟练程度,直接关系到能够依法指导选举的成败,因此,有必要把精明强干的明白人放在指导选举的第一线,这主要是在选派驻村工作队和驻乡镇督导组的人员结构上,要体现以素质选人,选素质好的人。在选派工作队长时要侧重于了解农村,理解农民,熟知法律,精通程序,善于组织;在选派工作队员时要侧重于能协调,能宣讲,能总结等,要采取集中培训或以会代训方式,市里培训到县,县里培训到乡镇,乡镇培训到村组,培训的主要内容就是法律条文和选举程序,具体讲,就是从组织法和选举办法中精选出的“八个明白”:

一是明白村委会选举的8项基本原则,即:直接选举、普遍选举,一次性海选确定正式候选人,无记名投票选举,差额选举,秘密写票,公平、公正、公开和平等竞争等。

二是明白村委会选举的8个法定时间,即:选举日前20天张榜公布选民名单;选民公布5天内推选村民代表;选举日前10天张榜公布村委会正式候选人名单;因故造成村委会当选人数不足3人,在选举日后15天内进行补选至3人为止;因故赞成选举无效,应在选举日后3个月内重新选举;新一届村委会产生后,要在10天内召开第一次会议;上届村委会要在选举结果公布后10天内办理公章、财务、办公、档案及经营资产的移交手续;新一届村委会产生后15天内推选村民小组长等。

三是明白6个法定人数,即:村委会组成人员3—7人;选举村委会,有选举权村民过半数投票有效,候选人获得投票过半数始得当选;村民选举委员会一般由5—9人组成;村民代表按5—15户1人的比例推选;全村1/5以上有选举权的村民联名,可要求起动程序罢免村委会成员;召开村民会议应当有本村18周岁以上村民或2/3以上的户的代表参加,到会人员过半数所作出的决定方才有效等。

四是明白选举过程中的9个必须,即:必须严把选民登记程序;必须通过海选确定正式候选人;必须召开选举大会;必须凭选民证领取选票;必须依法办理委托投票手续;必须设立选举中心会场(尽量不设分会场和流动票箱);必须设立秘密写票处;必须让主任正式候选人发表竞职演说(另一人要回避);必须当场宣布选举结果当众颁发当选证书等。

五是明白确定村选举委员会的两种方法:即:一种是召开村民会议推选产生;另一种分村民小组推选。要尽量保证每个组有人参加。

六是明白村民代表的两种推选方式,即:一种是由村民填写推荐表推选;另一种是召开村民会议投票推选。要尽量保证每个自然村有人参加。

七是明白选举时必发的7期公告,即;推选产生村民选举委员会后,必发第1号公告;选民登记工作开始,发第2号公告;选民登记结束后,发第3号公告;推选出村民代表后,发第4号公告;正式候选人确定后,发第5号公告;选举大会结束后,发第6号公告;推选出村民小组长后,第7号公告。除必发的7期公告外,因故出现村委会选举不足3人或造成选举失败的还将发布第8、9号公告等。

八是明白工作队的工作范围和具体职责,即:监督执法,向群众提供法律咨询,向基层送法,向村民讲法,组织村民学法等。这八个明白不仅下派工作队员要个个熟知,还要让农民群众特别是每个选民人人知晓。

与此同时,还可以通过制定统一的评判标准判定选举是否有效。

一是到会直投的选民必须超过全村选民的一半以上;
二是海选确定正式候选人;
三是主任、副主任、委员都实行差额;
四是以无记名投票方式选举并设立秘密写票处;
五是监票、唱票、计票人员从选民中推选产生,不得指定或由驻村干部和正式候选人担任;
六是公布的当选人得票数必须超过收回总选票的过半数,并按每一职务应选职数的绝对得票多者当选;
七是收回的选票数必须少于或等于发出的选票数;
八是投票完毕,必须当众开箱,公开计票、当场宣布逐人得票情况和当选结果,并当众颁发《当选证书》;
九是无伪造、虚报选票等弄虚作假行为;
十是参加投票的人员必须具备选民资格。
符合十条标准的选举有效,缺一条可视为选举无效。同时要求,不能熟练运用和不能熟知十条标准的指导组成员、工作队员不准进村指导选举,确保村委会选举的直投率和成功率。

(四)把德才兼备的优秀人才选进村级班子,提高村级组织战斗力。推进村民自治,带领村民实现全面建设小康社会的目标,选配好一个精干的村级班子显得尤为重要。要充分保障村民的民主权利,侧重要做好三个关键环节的工作:

一是把“五关”保“五权”,即:把好村民选举委员会成员推选关,保证村民的推选权;把好选民登记关,保证村民的选举权;把好候选人提名产生关,保证村民的直接提名权;把好投票选举关,保证村民的独立投票权;完善罢免程序,保证村民罢免权。

二是坚持“六选”、“六不选”标准,牢牢把握村委会选举的正确方向。即:选懂经营、善管理的能人,不选开空头支票的“狡猾人”;选坚持原则、敢于碰硬的直正人,不选怕得罪人的“老好人”;选脚踏实地、真抓实干的务实人,不选作风飘浮的“懒散人”;选廉洁、作风正派的规矩人,不选横行乡里的“恶人”;选与时俱进、勇于创新的开拓人,不选无所作为的“庸人”;选联系群众、服务百姓的贴心人,不选道德败坏的所谓“能人”。

三是采取分职务设置选票和分次选举投票的办法,确保把德才兼备的优秀人才选举标进村级班子,为优秀人才好中选优增设保险网。

(五)把是否依法办事作为保障村民民主权利的一把尺子,适时纠正选举中的偏差,规范选举,减少随意性。把依法选举作为衡量村级选举的合法标准,把心所向看成是保障村民民主权利的尺子。选举期间,选举办要设专线电话,向社会公布,让选民自由拨打,随时提问随时解答,发现问题及时纠正,及时答复,定期反馈。

一要及时纠正选民登记中可能出现的偏差。选民登记是认定选民资格的重要关口,把住了选民登记关就等于摸清了选民底子,掌握了选举的主动权,对衡量选举合法、依法监督选举至关重要。对此,要采取选民统一认定模式,具备易操作,便监督,让村民自己就能判定谁该登该不该登,本村本组有多少选民,候选人得了多少票,一看便知,能及时查漏补缺。

二要及时纠正确定正式候选人时可能出现的偏差。海选一次性确定正式候选人是村级选举的核心内容,也是选民最关心最敏感的一道关口,为让输者心服,让赢者心安,每一个环节都必须充分体现公开、公平、公正和依法的原则,否则,落选者和选民不会信服。为消除不必要的误解,必须将亿选人的认定公开化,即分职务提名候选人,按层次统计得票数,按得票多少的顺序公布候选人名单,提名票与选票一样一并存档乡镇留查。

三要及时纠正计算选票时可能出现的偏差。选票是认定正式候选人是否依法当选的法律凭证,在农村由于选民素质有别,特别是个别唯恐选举不乱的“游民”大有人在,他们往往将选票一领便扬长而去,这部分被游走的“游票”是工作人员和大多数选民最头病和最脑恨的,一不留神,轻者延长选举时间,重者赞成选举失败。为有效根除这类坏习气,要发动选民自己相互监督,公开揭露,对屡教不改的采取按自动放弃民主权利对待,对他们游走的选票从总选票中减除,让他们在得意中自我“除名”。

四要及时纠正主持选举不规范可能出现的偏差。选举委员会主持人多为该村德高望重的农民,有些从未在台面上讲过话,难免怯场,会出现出主持词不规范选民听不懂,或选举公告不规范选民看不懂,对此,选举办很有必要将选举大会议程、主持词、公告式样等印发至村,让他们有经可取,有据可依,少走弯路。尤其在公告正式候选人时,一定要按各村规定职数确定正式候选人数,并在候选人得票数后注明要竞选的职务,让选民一目了然。

五要及时制止处理选举中的违法行为。要制定较有约束力的选举大会纪律,向选民公布,让选民明白,一些情绪激动的选民有可能会行为出格,如哄抢选票、抢走票箱,误导选民、高声喧哗等等,一经发现要严肃处理,绝不姑息,及时稳定选民情绪,清除影响,平息风波。尤其是对“老大难”、“老上访”村级“钉子户”等要提前设访,以避后患。

六要面对面为选民解疑难,为工作人员教方法,为落选对象解疙瘩,不回避矛盾,开展家访,送法上门,消除隔阂。让选举选出新生、送出友谊、选出活力、选出战斗力。

黄德忠 湖北省南漳县民政局