这是Wallace E. Oates(奥茨)对《公共财政和公共选择与:两种对立的国家观》(PUBLIC FINANCE AND PUBLIC CHOICE: Two Contrasting Visions of the State MIT Press 1999)一书的述评。原文发表在《Regulation》Volume 23, No. 4。我试着翻译过来,请求大家指正。这本书中国财经出版社出过中译本。可惜的是,这篇述评我翻译完了以后,稀里糊涂地不知道把原文丢到哪儿去了,等我找到后也把原文一并贴出来。
  在翻译这篇述评时,我把其引用的原文中的内容都给出了中文本中的具体页码,可惜由于格式问题不能这里显示出来。

  引 言

  马斯格雷夫于1959年出版了《公共财政理论》(The Theory of Public Finance),该书几乎成为60年代公共财政领域研究的“圣经”。该书对公共财政领域的相关问题进行了全面、系统并严谨的论述,对公共部门在经济中的作用持一种积极、正面的观点。马斯格雷夫认为政府的主要作用有三个方面:(1)提供公共物品、提供资源配置过程中“市场失灵”的矫正手段;(2)调节收入分配以在社会成员中求得达成求得公平的社会产出分配;(3)在适当稳定的价格水平下运用凯恩斯政策求得较高水平的就业率。(以上三项作用可以归结为配置功能、分配功能和稳定功能。)

  由此,马斯格雷夫有关国家的作用的观点就显得颇为积极:市场经济不可避免地会在一些基础领域出现严重的缺陷,提供必要的矫正措施以使其走上正轨就成为政府必要的工作。由于这种观点的盛行,20世纪60年代对于那些年轻的财政学家们来说是令人兴奋的年代,当时的肯尼迪政府几乎事事听命于当时以Walter Heller为首的经济咨询组的政策建议。这样的结果之一就是在尽管存在预算赤字的情况下,仍然通过大幅度减税计划来保持经济增长。60年代的后期,政府启动了几个大型项目致力于解决贫困问题、城市化问题以及环境问题等。

  布坎南和塔洛克的著作《一致同意的计算》也同样令人印象深刻,他们在本书中对公共部门的作用提出了完全不同的、不那么令人乐观的观点。这本著作的主题就是关于经济和社会中多数主义政治可能带来的有害的效应。他们认为,特殊利益集团和联合体等会促使政府制定一些增进其集团利益却要由整个社会和经济来承担其成本的项目计划,结果就形成了公共部门过度扩张的强烈的倾向,伴随着转移支付水平的不断搞高(有时也不太明显),税率也不断提高。因此布坎南和塔洛克建议政府要采取一系列“规则”或者是宪法来有效地限制公共部门的扩张。与积极性政府的观点不同,布坎南和塔洛克的观点是反对政府干预市场的。

  马斯格雷夫和布坎南在随后的几十年间逐渐进入了著名经济学家的行列,马斯格雷夫先后在斯沃斯莫学院(Swarthmore)、密执安大学、约翰.霍普金斯大学、普林斯顿大学、哈佛大学等进行长期而又卓有成效的教学工作。布坎南于1986年因其奠定和发展了公共选择理论而获得了诺贝尔经济学奖,他后来又出版了一系列重要的著作和文章,使公共选择运动得以持续发展。他先后在弗吉尼亚大学、加州大学洛杉矶分校、弗吉尼亚工艺学院等任教,目前任教于乔治.梅森大学。

  正是由于马斯格雷夫和布坎南二人在各自的领域里卓有成效的工作,1998年二人的一次会面就成为了一场盛会,这场在慕尼黑召开的讨论会持续了一个星期,二位大师就其“国家观”展开了一场精彩绝伦的辩论,到会的听众都是经济学界各路顶尖高手。当时马斯格雷夫已经87岁高龄,布坎南也已经78岁,二位大师遵循着一个精心设计的结构形式进行了一系列的演讲。第一天,二位各自讲述了自己引人入胜的学术生涯,介绍了自己思想渊源和关于国家的观点的形成过程。在随后的几天里,一位大师针对某一主题提交一篇文章,另一位大师对此做出回应,然后在与听众们一起进行公开的讨论。

  这一系列辩论,包括一些和与会者的讨论等被汇编成册,出版了一本极富魅力的著作:《公共财政与公共选择:两种对立的国家观》(麻省理工学院出版社,1999年英文版;中国财政经济出版社,2000年中文版,类承曜/译)。我们很少看到这样的二位大师级学者以这样轻松的方式探讨其各自对世界截然不同的理解方式。随着辩论的不断发展,在接近尾声时,读者已经可以逐渐得出一个清晰的轮廓,领会了二人在面对面讨论中展现出来的差异。正如诺贝尔经济学奖获得者罗伯特.索洛在书皮封套上题字所说的:“谁能拒绝聆听他们的思辨的机会呢?虽然很明显地并不是每个人都对现代社会中政府的作用感兴趣”。

  集体行动:是好是坏?

  从知识分子的观点出发,所有的经济学家都持有个人主义与契约主义的哲学框架。没有人把国家本身看作是一个有机的组织单位,正如马斯格雷夫所说的,“我认为国家可被看作是个人参加而结成的合作联盟,形成该联盟就是为了解决社会共存的问题并且按照民主和公平的方式解决问题”。 尽管有这样的共识,经济学家们还是很快地走向了二种截然不同的研究思路。

  对于马斯格雷夫来说,公共部门自有其在市场中存在的合理性。它不应被看作是对私人市场“自然秩序”的“偏离”,而是作为致力于解决一套不同的问题同样有效或“自然的方法”。 按着这种观点,私人部门和公共部门是互为补充的,在促进社会福利的过程中二者协力发挥作用。

  与此不同,对于布坎南来说,公共部门代表一种严重的威胁。布坎南运用简单但是极具启发性的模型阐释了他对多数主义体制下利益集团掠夺税收体系下的“公共池塘”资源以谋取自身利益的内在倾向。在布坎南看来,多数主义政治不可避免地会出现多数人联合体促使政府通过财政政策按照自己的利益来重新分配资源。这会导致公共部门破坏性增长,从而对税基施加压力,为社会和经济带来各种各样的负面效应。

  从这种观点出发,核心的问题就变成了如何建立一套宪政体系来限制政府的过度膨胀和破坏性的趋势。这类限制可能会是放弃简单多数原则,建立一套包容更多数人的多数人规则(就像布坎南在《一致同意的计算》一书中提到的那样)或者是在宪法中规定类似保持预算平衡的条款等形式。为使这规则更具有普遍性,布坎南主张一种“对普遍性的限制”(constraint for generality),他认为这可以有效地限制政治家们,使其在决策时要真正地从“公众”的角度考虑或多或少地公平地提供社会福利。这可以消除在多数主义制度环境中某些指定对象的福利并自然地将其转移。布坎南解释道,“这里我认为最重要的事情和我最主要的动机从规范意义上来说就是防止通过政治程序的人剥削人,这正是我全部研究方法的推动力。” 马斯格雷夫尽管也承认存在一些无效率的和误导的政策,但他认为问题根本不在于限制政府,“规则的作用不仅在于限制,它还具有能动的作用,(使人们的行动成为可能)”。 像市场一样,政府本身也会为社会福利的改善做出他自己的贡献。

  很显然,二者的分歧导致了截然不同的关于政府规模与范围的观点。布坎南注意到,二者的区别仅在于“马斯格雷夫认为集体行动能做的‘好事’相对更加重要,而我却认为不受约束的集体行动可能做的‘坏事’相对更加重要” 。

  除了对政府总规模的观点不同外,这种分歧还在政策手段的取向上产生了重要的差别。根据其普遍性原理,布坎南主张实行辅以“全民性社会津贴”的单一税制(flat tax,这个词的中译有很多,如统一税制、均一税制,甚至有人译成平税制)。在这个倡议下,所有的收入都课以单一的税率,同时以人均相同的方式发放社会津贴。这样每个个人都可以收到一份固定的(社会津贴),同时以固定的税率为其收入纳税。从理论上讲,这种制度可以做到公平地分配人们同意的水平的社会津贴。低收入个人可以收到一大笔超过其所纳税额的津贴,这样他们就可以收到正的政府的净转移。马斯格雷夫强烈地反对这种提议,原因是它可能会给预算体制带来极大的成本。进一步说,它事实上对高收入阶层起不到累进税的效果。马斯格雷夫认为,联邦税制的核心在于要实行累进的个人所得税制,这样才会带来真正的社会公平的结果。

  欧洲的财政联邦制

  因为这场辩论会是在慕尼黑举行的,许多相关的讨论都提到了欧盟的问题。这一点在第四天表现的尤为明显,当天的辩论主题就是“财政联邦制”。在公共财政经济学家们那里,新欧洲的演进过程是很重要的一件事,关键的问题在于各成员国的政府与位于布鲁塞尔的新的“中央政府”分别起的作用。“财政联邦制”一词(是公共财政领域里一个技术术语)指公共部门的纵向结构,它主要研究如何划分不同层级间政府机构的财政责任,划分中央政府、省级(或成员国)政府及地方政府间的税基,以及政府间各种财政关系如设计拨款体制和收入分享等等。在马斯特里赫特条约(Maastricht Treaty)框架下欧盟各国明确地采用了“补贴制原则”,建立按照分权化治理的模式,公共政策的制定及执行要尽量由有能力达成目标的最低层次的政府来完成。然而,这项原则却没有为划分各级政府间事权提供可操作性的划分标准,因此对于欧盟新政府的构建来说,最重要的就是要弄清其基本框架。

  争论的根源在于政府间(这里指欧盟各成员国间)财政竞争的作用。有的经济学家把这种竞争看作是健康有益的,竞争对政府部门施加了一些行为规范,正如竞争对私人部门所起的作用一样。另一些经济学家则视这种政府间的财政竞争为“破坏性的竞争”,认为这会引致政府在制定公共政策时刻意去吸引新的企业投资和就业机会,结合导致过低的税率,政府财政收入不足,不能提供适当的公共服务水平。为了避免这种结果,许多欧洲人都支持“一体化”形式下多样化的合作措施,例如所有成员国都设定最低增值税率等。

  可以想见,布坎南和马斯格雷夫对此问题会各持己见的。布坎南的观点以其政治哲学为基础的,而马斯格雷夫则以一个财政经济学家的视角来处理这个问题。对于布坎南来说,财政分权是一种解除巨型中央政府垄断权力的机制,在一个分权化的公共财政体制下,国家和地方政府必须在居民、企业和税基等方面相互协调配合。马斯格雷夫则持一种更为谨慎的态度:“我并不是为了集权辩护,我只是反对破坏性的竞争,这需要在辖区间进行协调。”

  欧洲的经济学们就此展开的争论是不断变化的。公共财政领域的学术杂志中有关政府间竞争的方方面面的理论文献层出不穷,但是这些文献都没有明确的结论。比方说,人们可以很容易地建立一些模型,模型中政府间竞争极度健康有益,结果会促进社会福利。但是,同时对这类模型的一些切合实际的修正可能会给因这类竞争而形成的公共部门选择带来一些轻度扭曲。

  在这个关键点上目前的发展方向仍不明确。对布坎南来说,他更希望在欧洲看到一个“竞争性的联邦制”。事实上他认为,由于语言和传统的差异,“几乎肯定会导致一种竞争性的联邦制的出现”。

  从更传统的视角来看,我们大多数人都对正在形成中的欧洲公共部门不太适应。一方面,成员国实际上放弃了各自很多的财政权力。在失去了货币和汇率方面的特权后,他们还因对债务融资的限制而严重地削减了各自的财力。因此成员国传统的实现宏观稳定政策的能力也大大削弱。

  另一方面,由于资本流动程度的提高以及不断增加的劳动力的流动性,尤其是熟练劳动力的自由流动,各国政府越来越发现自己实施各种社会项目的能力受到了更大的限制,尤其是那些支持低收入家庭的项目计划。政府的主要职能之一便是追求国内各地区之间,以及本国居民之间的更为公平的收入分配。在竞争性的财政联邦制下,分权化的地方政府会发现,当地方政府在本辖区内实行再分配政策以期实现本地区的居民收入分配更为公平时,常会遇到意想不到的难题。举例来说,地方政府可能会决定征收累进的个人所得税,聚集富人的财富去救济穷人。这一政策的结果却是鼓励了外地的穷人纷纷迁入本地,而那些因此而承担较高税负的本地原有的富人却会大量迁出。这种人口流动的后果显然是不利于当地经济发展的。正是由于穷人可以在国内各地区间不断迁移的这种流动性,使得救济穷人的这类政府很难由地方政府来采行。

  大部分国家都采取了由中央政府来承担以上这两种主要职能的办法来解决这类问题。但是在目前的形成中新欧洲的环境下,中央政府显得有些太“小”了,其计划预算,大概占到GDP的2%左右,远不足支撑那些解决总收入周期性波动的宏观稳定手段。有些成员国家即使发觉到了自身的产出和就业都受到了地方化的冲击,它们也基本上无力做出相应的修正。同样,也没有哪个成员国能感受到中央政府切实地发挥了向贫困人们提供收入转移和社会服务的基本作用。

  人们担心的是正在形成中的欧洲公共部门结构可能会被不恰当地赋予了承担这两项传统的公共财政职能的重任。马斯格雷夫也对此深表忧虑:“目前在欧盟结构中所构想”的单一制和分权特征的这种结合是否能站得住脚还有待观察,对于联邦制这是一次极富吸引力的实验,不仅对欧洲,而且对其他地方都具有十分重要的意义。

  评价20世纪的公共部门

  讨论会的最后一天,二位大师扩展了其讨论的领域,超越了严格限定的经济学话题,针对“道德、政治和制度改革:诊断和处方”这个主题展开了讨论。为将以前的争论集中连贯起来提供了一个极好的机会,从广义上说就是关于社会结构和改革的若干问题。

  布坎南认为,整个20世纪是个“可怕的世纪”,“过度膨胀的福利-转移支付国家”带来了严重的道德问题,“市场经济中的信任似乎已经被无所不在的诉讼的威胁所代替,政治生活中的信任也因无孔不入的腐败而摇摇欲坠。大量的道德败坏现象,究其根源就是相对于整个经济而言,公共部门的规模过度膨胀。“ “我们宝贵的社会资本遭到了严重的贬值,这些宝贵的社会资本体现在这样的态度上,个人独立、遵纪守法、自强自立、勤奋工作、自信、永恒感、信任、互相尊重和宽容等。”

  在描绘了理想状态的社会道德结构后,布坎南提出了一系列改革方案,旨在削减政府规模并通过普遍性原则限制多数主义政治侵夺公共池塘资源的能力。但是他并不乐观,随着现代民族国家结成共同体或达成一致等的能力的下降,看不出有一点点道德伦理复兴的迹象。

  与之相反,马斯格雷夫认为布坎南的“道德堕落”观未免有些过于悲观了。在他看来,“以罗斯福新政为契机,征服不受控制的资本主义以及由政府承担更多的社会责任是向前迈出的可喜的一步”。在过去的世纪中,公共部门的扩张正是反映了在民主社会中不断变化的各种需求与偏好,如为维持经济稳定使其免受上下波动之苦、提供社会保障网络,以及对经济进步的成果更加公平的分配等。

  对20世纪的评价还是一件复杂的事。无论对其做出正面的评价还是反面的评价都可以列出一长串理由。举个例子说,在正面评价中,有财富的大幅增长、人们健康水平大幅度提高,包括人们预期寿命提高、新生儿死亡率下降、共产主义衰落、全球性民主进程取得重大进展、少数派的处境有所改善等等,诸如此类。但是显然还存在一些令人忧虑的事情,这些“坏”的事情不仅包括布坎南所提到的因公共部门扩张而带来的问题,而且还包括不断增加的对地球环境以及自然资源的容纳能力等施加的压力、核扩散的威胁、持续不断的伦理冲突、艾滋病以及其他传染性疾病所造成的恐慌,等等。

  最令人吃惊的是不同人士在解读这种趋势时巨大反差,有些人对20世纪的进步以及持续的发展势头极为看好,另一些人,比方说布坎南,就看到了事情的另一面。那们我们应该如何评价这种现象呢?

  政府退出,市场进驻?

  最近几十年知识的发展进程发生了翻天覆地的变化,上世纪60、70年代是积极的公共部门的时代。广为接受的凯恩斯宏观经济政策、反贫困的斗争以及将大量的资源直接投向中心城市的联邦规划项目等从理论上为这一时代的政策制定定了调子。

  在那个时代,很少有人愿意听取布坎南的理论,但后来事情发生了急剧的变化。我们对政府部门在处理类似宏观经济稳定政策以及铲除贫困等的能力方面的信心产生了动摇。事实上,布坎南和许多其他公共选择理论的学者们已经加入到挑战福利国家基本前提的队伍中了。对“市场失灵”的论断已经越来越少了,甚至最近的一篇有关规制的文章干脆以“市场失灵的终结”为题。该文以近期大量的文献为例证,对人们过分热衷但并不总是有根据的有关公共政策的观点进行了新的思考。

  正像约翰·凯(John Kay)指出的,随着美国罗纳德?里根和英国的玛格丽特?撒切尔的当政,我们进入了“市场信心”时代。公共政策的核心思想转向了诸如放松管制、私有化和致力于对“政府失败”的研究而不再过多地考虑市场的局限性等。的确,当前政策设计的主题就是想办法寻找将市场激励引入到公共项目规划中的途径。如,政府利用补贴的方式解决外部负效应的问题,在存在外部成本的情况下,如企业排污给附近的河流造成污染,政府向企业提供补贴,鼓励其扩大投入,采取减除污染的措施,改进生产工艺,从而减少向河流排污的量。美国1990年的“清洁空气法案”修正案中为减少酸雨而实行的对含硫物排放实行补贴制就是这方面比较有创见而且成功的例子。

  寻求私人部门和公共部门之间的均衡是我们在新世纪面临的挑战。美国自1991年3月的衰退以后,经历了一个较长时期的持续增长的年代,而且失业率与通货膨胀水平均有所下降,更让人高兴的是大部分政府预算项目从多年来持续的赤字逐渐转向了盈余。然而,这还不够。

  尽管持续的扩张带来了总产出和财富的大量增长,但这种增长并未惠及所有家庭。按照标准的测量方法,大家基本上都承认近年来收入分配的不平等程度有扩大的趋势。在美国,自1950年以来,5%的最高收入家庭的收入占总收入的份额一直稳步上升,至今高达到20%左右。与此相对照,5%的最高收入家庭的收入占总收入的份额却降至了50多年来的最低点,贫困率也比上世纪70年代大大提高。

  这显然就是自由市场体制的问题之一:尽管它可以促进经济增长和效率,但同时它也带来了风险和不安全感。我们需要想办法提高底层家庭的收入水平,公各种机会等。这当然并不是要我们从现在对福会福利改革的努力中倒退回去,而要找一种新的办法来提供社会保障网络,如对一些工作的激励或补贴、促进良好的教育发展等。

  还有,我们必须得重新考虑、重新构建支持老龄化社会的规划。这个问题并不难理解,上世纪60年代的美国,大约有超过5位纳税人支持1位社会保障受益人的,而到了1999年这个比例下降到了3.4,到2030年这个比率可能到低到2.1!因此我们所要做的就不仅仅是去“修补”社会保障和医疗体制,而是要构筑一套复杂的一揽子方案,使得个人和公共部门都努力为老年人提供退休收入和医疗保健服务等。这个一揽子方案可能包括鼓励人们增加私人储蓄,也许还要工作更长一点时间等。

  市场机制对经济增长具有巨大的推动力,但是它不是万能的。事实上市场机制在有效配置社会短缺资源方面显然会存在一些失灵的地方。

  举个常见但很重要的例子,市场机制可能会引起过度的空气污染,原因很简单:以个人寻利为宗旨的企业没有任何激励去节约他们对清洁空气的使用,(他们在使用稀缺资源如劳动力和原材料等时,必须为此承担社会成本,而使用清洁空气则不必承担社会成本。)因此,通过公共政策来促进空气环境的清洁以增进社会福利就显得至关重要了。

  我们常常看到有些管制措施要么是不能达成既定目标,要么是代价昂贵。近年来我们花费了大量的精力和代价,试图找到一种灵活有效的程序,制定环境质量标准、设计合理有效的方法从根源上制止污染。

  像环境问题一样,我们所面临的许多经济和社会问题的解决方案都取决我们对市场和政府各自的优势和局限的理解、取决于我们是否有能力设计一种可以使市场和政府协调运转以促进社会福利。

  马斯格雷夫-布坎南的交流为我们思考这类问题提供了一个极有价值的平台,他们的观点,尽管立场炯异,覆盖了从最基本的政府哲学到具体的政策措施这样完整的全过程,这对于读者来说真是一场飨宴。