农地制度、地权稳定性与农地使用权市场发育

——理论与来自苏浙鲁的经验

  田传浩,1975年生,浙江大学管理学院2000秋博士研究生,主要研究方向为土地制度、土地市场。

  贾生华,1962年生,浙江大学管理学院副院长,博士,教授,博导,主要研究方向为不动产投资与管理,公司治理理论。

  一引言

  中国目前的农地制度阻碍了农地使用权市场的发育吗?在一部分学者看来,这个问题的答案是不言而喻的:由于相当比例的村庄都会定期进行土地调整,因此农户所拥有的土地产权残缺而不稳定(迟福林,王景新,唐涛,1999;郑风田,1995;邓大才,1997)。在产权经济学家看来,稳定的土地产权是市场交易的基础。基于这个逻辑,他们认为,由于土地调整导致农户缺乏稳定的地权,因此农地使用权市场的发育受到了阻碍(钱忠好,2002,2003;邓大才,1997)。其次,土地调整与农地使用权市场在提高资源配置效率方面具有替代作用,因此土地调整次数的增加意味着农地使用权市场的萎缩。“特别的,当承包地的行政性调整变成村民所在社区的一种正式制度安排时,它就会完全取代农地的市场流转,使市场流转机制根本不能发挥作用”(钱忠好,2002)。还有学者认为,出租土地会被当作土地太多的标志,从而在下一轮土地调整时导致土地被收回。因此,农户一般不愿意进入土地使用权市场出租土地,从而减少了市场中的土地供给,限制了农地使用权市场的发育。

  然而,并非所有的学者都认为中国的农地制度阻碍了农地使用权市场的发育。特纳等人(M.A.Turner,L.Brandt and S.Rozelle ,1998)认为,虽然土地调整与农地使用权市场之间存在替代关系,但并不意味着土地调整替代了农地使用权市场。相反,可能正是因为当地的农地使用权市场发育不完善,才提高了村民对土地调整的需求。此外,由于村庄的土地调整极少发生在一个作物季节之中,因此,土地使用权的租赁总是安全的,出租者和租赁者可以通过签订季节性合同避免陷入土地调整所引起的纠纷[1].至于出租土地导致农户土地被收回的情况则几乎没有发生(姚洋,2002)。对埃塞尔比亚的研究也发现,没有直接的证据表明土地的定期调整会阻止土地租赁市场的发育,那些愿意出租土地的农户不会因为害怕在下一次调整中失去土地而不愿将土地出租(Fafchamps ,2000)。姚洋认为,由于中国目前“参与土地租赁的农户占总农户的5%左右,个别地方高于10%,与其它发展中国家相当。因此,双层土地所有制并没有妨碍土地租赁市场的发育。”

  虽然争论很激烈,但总体而言,以上的讨论有两个方面的缺陷。第一个缺陷在于,他们将农地使用权市场等同于农户之间自发交易的农地[2]使用权市场,而忽略了集体出租农地这种情况的存在。一般来说,集体出租农地的期限并不会受到土地调整的影响,尤其是果园和养殖水面的出租[3].因此,土地调整并不会影响集体出租农地使用权市场的发育。考虑到集体出租农地的情况,中国的农地制度并不一定限制了农地使用权市场的发育。第二个缺陷,也是更为重要的缺陷在于,无论哪种观点都缺乏经验数据的支持,这使得双方的结论都缺乏足够的可信度。

  本文的研究目的在于,利用第一手的调查数据,对土地调整、地权稳定性与农地使用权市场发育之间的关系进行实证研究。本文结构安排如下:由于中国的农地制度安排的差异直接影响到农地使用权市场的发育,因此有必要先对中国农地制度安排与农地使用权市场之间的关系进行一个简要的说明,这是第二部分的内容;在第三部分,笔者将提出假说以及其中隐含的可检验的意蕴;第四部分是本文的研究方法,包括控制变量的选择、计量模型的形式以及数据来源的说明;第五部分是检验结果以及对结果的讨论;最后一部分是本文的结论和需要进一步研究的内容。

  二中国的农地制度安排与农地使用权市场发育:一个描述

  1978年开始实行的家庭承包责任制(HRS )极大地促进了农户的生产积极性,中国农业生产力得到了较大幅度的提高。1978~1984年中国农业产出增长42.23%,其中家庭承包责任制改革的贡献约占46.89%(林毅夫,1994[1992])。然而从1985年起的连续几年里,粮棉油等主要农副产品产量徘徊不前,农业生产发展速度放慢。农业生产力的徘徊不前被一些学者归因于不健全的土地制度(wen ,1989)。以平均原则为基础的家庭承包责任制导致了土地经营规模狭小、地块细碎化程度高等特征,并且许多村庄存在土地定期调整的情况,这被认为是农业生产力进一步提高的障碍(张红宇,1998,廖洪乐,1998)。由于当时中央禁止农户之间的农地使用权市场交易,因此农地使用权市场对资源配置的优化也几乎没有产生影响。虽然中央在随后的政策调整中取消了对农地使用权市场交易的禁令,然而农户之间的农地使用权市场发育仍然十分缓慢。在这种背景下,中央于1987年决定设定土地制度改革试验区,先后有贵州湄潭、广东南海、江苏苏南地区、山东平度、湖南怀化等地区列入国家农村改革试验区,重点承担土地制度建设方面的改革试验(廖洪乐,1998)。这些试验区的经验示范和推广对其他地区的农地制度改革产生了很大的影响。以“两田制”为例,从1986年山东平度开始,到1992年为止,全国共有170万个村组实行“两田制”,占总村社数的32.3%,比1990年增加了50.8万个(骆友生,张红宇,1995)。

  与此同时,各个地区也在摸索自己的土地制度改革经验。由于中国幅员辽阔,地区之间存在很大差异,中央无法制定统一而具体的农地制度安排,因此在保持家庭承包责任制不变的制度框架下,确定具体制度安排的权利留给了地方政府和村庄。这种种因素综合作用的结果就是,中国农地制度安排千差万别(姚洋,2000)。在这些农地制度安排中,有不少影响了农地使用权市场的发育,比如两田制、反租倒包、土地入股投包等等。村集体将分配到户的耕地重新集中起来,按照市场化的方式重新进行配置。此外,村委会还可能预留机动地,这些机动地的使用常常也是通过协议出让的方式出租给村里的农户。对于果园和养殖水面等其他用途的农用地,由于涉及较长的投资回收期,因此需要较长的承包期(租赁期限),不能与耕地一样经常进行土地调整。果园和养殖水面通常只占村庄农地面积的很小一部分,如果按照平均分配的方式,那么每个农户都只能够分得几株果树或者很小的养殖水面。这种过小的生产规模,使得生产和管理都很不方便,会造成很大的效率损失。因此一般而言,果园和养殖水面都不会参与农地的平均分配,而是通过租赁的方式进行资源配置。

  这表明,集体出租农地也是农地使用权市场中的一个重要供给来源。因此,仅仅分析农户之间的自发交易农地使用权市场是不够的。由于土地调整不意味村庄内所有的农地都会调整,对于拥有不同土地来源的农户而言,对地权稳定性的判断是不一致的。更进一步,考虑到村民个体的差异,我们也无法认为同一个村庄内的农户对地权稳定性具有相同的判断[4].因此,在衡量地权稳定性时,有必要考虑不同的测量指标。

  三假说与推论

  (一)地权稳定性与农户租入农地行为

  假设有两个农户,除了对地权稳定性的预期不同之外,两个农户的其他特征都相同,比如具有相同的土地经营能力、资金和技术等等。其中甲认为农地使用权市场中供给的地权是不稳定的,可能在5年内就会被调整收回;乙则认为地权是稳定的,土地经营期限只有满30年内才可能进行调整。当两个农户都只打算进行短期投资时(投资回收期限不超过5年),两个农户租入农地的可能性是相同的。但是当两个农户希望对土地进行长期投资时,比如种植果树[5],由于果树的投资回收期长于5年小于30年,考虑到两个农户对地权稳定性预期的差异,乙比甲更有可能租入土地。因此从总体上来说,乙农户比甲农户租入农地的可能性更大,租入农地的面积也越大[6].基于以上的逻辑,我们可以得到如下假说:

  假说1:农户对地权稳定性的预期越高,租入农地的可能性越大,租入农地的面积也越大。

  地权稳定性是农地制度的一个重要内容(Carter,Roth and Feder 1995)。它指的是个人对其拥有某块土地权利的感知,包括对土地持有期限的感知和对土地及其产出的排他性权利的感知——不论该人是自己耕种土地还是雇佣他人耕种土地。这个定义包含法律和经济维度上的三个部分:广度、持续时间和确定性(Place ,Roth and Hazell 1994)。从经济的角度来看,地权不稳定来自三个方面。第一,土地权力束不充分,或者缺乏关键性的权利。第二,土地的持有期限较短。第三,地权和土地持有期限不确定。本文从土地持有期限这个维度来衡量农户对地权稳定性的预期。与不相信土地使用权长期稳定的农户相比,认为土地使用权能够长期保持不变的农户具有更高的地权稳定性。基于假说1,我们可以得到推论1:

  推论1:相信土地使用权长期稳定的农户,租入农地的可能性更大,租入农地的面积也更大。

  除此之外,还可以用农户对土地归属感的判断来衡量农户的地权稳定性预期。从法律维度看,地权稳定性是一种名义上的产权,它不考虑产权的实际执行情况。从经济的角度来看,事实产权(de facto)更为重要。因此,虽然我国现在的法律框架中,集体是农村土地名义上的所有者,但是更多的农户会将国家看成土地的最终所有者,与此同时,也有一部分农户认为自己是土地的所有者。很显然,认为土地属于农户所有的这部分农户,拥有更稳定的土地产权预期。因此我们可以认为:

  推论2:认为土地归农户所有的农户,租入农地的可能性更大,租入农地的面积也更大。

  土地管理法的普及情况也可能影响到农户对地权稳定性的预期。由于土地管理法中明确规定了土地承包30年不变,因此知道土地管理法的农户对承包的土地有更稳定的预期,从而会影响到他租入农地的行为。因此,我们还将农户是否听说(或者学习)过土地管理法作为一个衡量农户地权稳定性预期的变量。

  (二)土地调整与农地使用权市场发育

  当一个农户希望从另一个农户租入土地时,会考虑出租土地农户所能提供的地权稳定性。很显然,土地调整制度的存在意味着农户家庭经营土地期限的降低,从而会降低土地承租人对原土地使用者出租土地的地权稳定性预期——承租人的土地租赁期限不可能超过土地调整的期限。从统计意义上来看,在有土地调整的村庄,农户具有较低的地权稳定性。根据假说1,地权稳定性的降低意味着市场中土地需求的下降,阻碍了农户自发交易农地使用权市场的发育。

  土地调整虽然降低了村民的地权稳定性,但是它还具有社会保障的功能(kung,1994;姚洋,2000)。在我国农村目前还不存在以现金为基础的养老和失业保险制度的前提下,土地调整所具有的社会保障功能显得尤为突出。土地调整能够保证社区中的每个劳动力都有一块属于自己的土地,对这些劳动力而言,即使丢掉了城市里的工作,他仍可以选择返乡务农。因此,在那些进行土地调整的村庄,农村劳动力更有可能向城市转移。姚洋(2002)对中国农地制度的经验研究表明,土地调整有利于农村劳动力的流动:在有土地调整的村庄,劳动力外出打工的可能性更大。由于这些外出打工的劳动力更倾向于将土地出租,因此能够促进农户自发交易农地使用权市场以及整个农地使用权市场的发育。综上所述,土地调整对农户自发交易农地使用权市场的发育具有阻碍和促进两个方面的作用。至于哪种作用的影响更大,取决于中国目前农地使用权市场中的供求情况。

  由于大部分土地调整都是小调和微调(龚启胜,周飞舟,2000),可以认为土地调整对农地使用权市场需求的影响比较小。对于只打算进行短期投入的农户,正如姚洋(2002)所指出的,即使有土地调整,对其租入土地的影响也是不显著的。那么对希望进行长期投资的农户的影响又是如何呢?表1是土地小调整所涉及的承包地面积占总承包地的比例。从表1中可以清楚的看到,土地小调整所涉及的土地往往很少,最高也不过50%.这就意味着另外50%的土地不会受到土地调整的影响。农户在租入土地的时候,可以只考虑另外不进行调整的50%土地[7].这部分不进行调整的土地有更长期、更稳定的土地使用权,可以满足那些希望进行长期投资的农户对土地的需求。

  更进一步,在中国目前人多地少,大量劳动力处于隐性失业的情况下,农地使用权市场中的需求远远大于供给。在东部沿海的苏浙鲁地区,人地矛盾尤为突出。很显然,在这些地区,农地供给不足是农地使用权市场发育的主要障碍。因此,增加农地使用权市场中的供给量对促进农地使用权市场发育的作用更大。我们可以得到假说2:

  假说2:在人地矛盾紧张的地区,土地调整能够促进农户自发交易农地使用权市场的发育。与没有进行土地调整的村庄相比,在进行土地调整的村庄,农户从其他农户处租入农地的可能性和租入农地的面积都更大。

  除了农户自发交易的农地使用权市场之外,还有村集体出租农地的情况。相对于农户之间的土地交易,集体出租土地往往能够提供更大面积的土地、更稳定的土地交易契约(田传浩,贾生华,2003)。笔者2000年对苏浙鲁9县的调查发现,集体出租农地的平均租赁期限为6.78年,从农户租入土地和农户出租土地的平均租赁期限分别只有3.12和3.04年。2001年在苏浙鲁三省的补充调查中笔者发现,18个从集体租入土地的农户中,有13个签订了租赁契约,占72.22%;44个从其他农户租入土地的农户中,只有16个签订了租赁契约(主要是土地转包),占36.36%.那些希望进行土地长期投入的农户,完全可以从集体供给的农地使用权市场中得到满足。

  土地调整并不会影响集体出租农地的地权稳定性,因此对村庄农户租入集体土地不会产生影响。笔者在浙江绍兴沙园村的调查中发现,2001年土地二次延包时虽然村庄的耕地都进行了调整,但是1995年出租的果园并不在调整范围之内,这片果园的出租期限是15年。从对村干部和果园经营者的访谈中发现,集体出租果园的租赁期限受到契约的限制,只有在租赁期满之后才能够被收回。在山东牟平要捷村则发现,这种土地租赁在租期届满之后,原土地租赁者有优先租赁权。据笔者在苏浙鲁的田野调查经验,集体出租土地不受村庄土地调整的影响并非个案,而是一种普遍的现象。由于土地调整与村集体土地出租之间的关系并不明确,因此,土地调整对整个农地使用权市场发育的影响也是不确定的。当土地调整与集体土地出租无关或者有正相关关系时,土地调整能够促进整个农地使用权市场的发育。当土地调整与集体出租土地具有负相关性时,它对农地使用权市场发育的影响就难以确定。本文不打算分析土地调整与集体出租农地之间的关系,因此,土地调整对农地使用权市场发育的影响究竟如何,需要经验数据的检验。

  四、五模型与计算略。请下载原文阅读。

  六结论与展望

  (一)结论与政策含义

  本文的结论可以简要概括如下:农户对地权稳定性的预期会显著影响其租入农地的行为,农户对地权稳定性的预期越高,农户租入土地的可能性越大,租入土地的面积也越大。土地调整虽然降低了农户的地权稳定性,但是它也促进了农村劳动力的外出流动,从而增加了农地使用权市场中的供给。在土地供给不足是农地使用权市场发育瓶颈的地区,土地调整还促进了农地使用权市场的发育。此外,考虑到集体出租农地情况的存在,以及土地调整并不会降低集体出租土地的地权稳定性,认为中国农地制度阻碍了农地使用权市场的发育的假说是不正确的,它与经验事实不符。

  本文结论所蕴涵的政策意义在于:如果缺乏配套制度的改革,禁止土地调整的政策并不会促进农地使用权市场的发育。在我们调查的样本村庄,它还会成为阻碍农地使用权市场发育的障碍。虽然在少数村庄,土地调整是村领导寻租的工具,村民的权利受到了侵犯,但是在更多的村庄,情况并非如此。正如姚洋(1999)所指出的,从统计意义上来看,中国的农地制度安排是集体决策的产物,它能够反映大多数村民的利益要求,是村庄集体衡量不同制度安排收益和成本后做出的决策。如果配套制度发生了改变,村庄的制度安排也会随之改变,“生不增、死不减”可能成为村庄集体的选择结果。在缺乏配套制度改革的前提下,强制性的推行“生不增、死不减”的政策,或许能够降低村领导的“肆意妄为”,但是可能也剥夺了更多村民的利益。

  在《土地承包法》已经颁布的情况下,我们有两个问题需要进一步探讨。第一,《土地承包法》能够提高农户对地权稳定性的预期吗?本文的研究结果发现,《土地管理法》对农户提高地权稳定性的预期并无显著影响,因此《土地承包法》在这方面的作用也是值得怀疑的。第二,如果《土地承包法》得到了很好的执行,土地调整受到了严格的禁止,那么农村还需要进行配套制度改革,尤其是农村社会保障制度的建立和完善。在这方面,政府责无旁贷。

  (二)需要进一步研究的内容

  就目前的现状来看,中国的农地使用权市场还有许多需要完善的地方。比如农户之间的自发农地交易大部分没有正式的交易契约、交易期限短且不确定、交易范围狭小等等。由于中介组织的缺乏,农地使用权市场中还存在较高的交易费用。衡量农地使用权市场的发育,可以从“质”(比如土地市场的规范程度、交易效率)和“量”(实际成交量)两个角度。由于数据的问题,本文只选取农户租入农地面积作为土地使用权市场发育的衡量指标,而没有考虑市场的“质”。采取不同的衡量指标,结论是否会有所不同呢?这有待于学者的进一步研究。

  此外,由于数据采集的原因,我们不可能了解到外出打工劳动力对地权稳定性的预期。由于这部分农户往往已经将农地出租,因此本文无法分析地权稳定性对农户出租农地行为的影响。一个有意义的问题是:当农户的地权稳定性上升后,他出租农地的可能性是上升还是下降呢?

  本文指出集体出租农地是农地使用权市场的一个重要来源,但是并没有分析这种制度安排发生的原因:并非所有的村庄都存在集体出租农地的情况,而且集体出租农地的方式和程度也存在较大差异。毫无疑问,如果不能合理的解释集体出租农地的原因,就无法解释中国农地使用权市场发育程度为什么会存在差异。也无法解释农户自发交易农地使用权市场发育程度的差异。一些学者在解释中国农地制度安排的差异方面做出了努力,比如姚洋(2000),李果(G.,Li ,1999)、Rozelle and G.,Li (1998)、张静(2003)等学者,不过他们都将注意力放在土地调整的制度安排上,而极少有学者关注集体出租农地这种制度安排。这有待于进一步研究。

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  [1]笔者在苏浙鲁地区的调查发现,农户之间的农地使用权交易更为常见的情况是,出租者和租赁者并不签订土地租赁契约,约束交易双方的主要是俗成的(indigenous)制度。一般而言,土地交易双方的任何一方决定退出交易都可以导致交易结束,然而,笔者没有发现在一个作物季节之中中止土地交易的案例。

  [2]本文中的农地包括耕地、园地和养殖水面。

  [3]笔者在苏浙鲁地区的实地调查中发现,这些集体出租农地并不会纳入到土地调整的范围。在土地二次延包过程中,除非土地租赁期限已经结束(或者没有约定期限),集体出租的耕地也不会重新进行分配。

  [4]笔者在浙江绍兴沙园村调查时发现,由于存在土地征地导致的纠纷,导致土地二次分配结果无法得到村民的认同,原来的土地分配方案也被推翻,这意味着整个村庄的地权是非常不稳定的。不过,虽然有相当比例的农地因此而撂荒,但是也有接近30%的土地上开始种植作物。这意味着不同村民对地权稳定性的预期是不相同的。

  [5]视果树品种的不同,投资回收期一般在10年到15年之间,这也是果园的租赁期限。

  [6]如果存在良好的土地市场,土地投资的价值能够在土地市场中得到准确的反应,那么两个农户租入农地的可能性是相同的。然而发展中国家的现实情况是,不存在运行良好的土地市场,土地投资的价值无法得到准确的反映。

  [7]考虑到目前中国农村劳动力的非农化速度,还不能设想50%以上的农村土地都通过市场化配置——这意味着至少要转移相应的50%农村劳动力到非农产业中。当然,在某些村庄,土地市场化配置比例超过50%也是有可能的。不过,这些村庄只是特例。在统计意义上,我们无需考虑。

  第三届中国经济学年会入选论文

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多重目标下的政策变迁与国有部门寻租的政治经济学

(复旦大学社会发展与公共政策学院,上海200433)  原载《制度经济学研究》2006年第3期p24-54  摘要:中国粮食部门改革的基本经验是政策决策层的主流观念决定了政策演变与反复的历程,也就是说,政策决策层持有的价值观与思想理论模式的变化引起了政策目标组合偏好序列乃至政策具体安排的变革。1998年粮改结果出人意料地并没有出现人们广泛预期的以及过去经验所显示的那样以效率和市场为导向,而是赋予了国有粮食企业以垄断收购市场的行政性特权。本文将解释这一次粮食政策变迁的目标取向及其意识形态基础,并剖析相互冲突的多元……去看看

1938年毛泽东提出“马克思主义中国化”的背景与动机

正如美国著名的毛泽东研究专家斯图尔特·R·施拉姆教授所说,“毛泽东在20世纪30年代末提出的种种概念中,最直率、最大胆地体现了他关于中国革命的独特性以及中国人需要以他们自己的方式解决他们自己问题的信念的,莫过于『马克思主义的中国化』了。”1同时,要想“精确地说出『中国化』在1938年对毛泽东意味著甚么,是个相当复杂的问题。”2 迄今,海内外有关学者从不同角度对于1938年毛泽东提出这个著名的概念的背景、动机进行了研究。兹将若干有代表性的观点综述如下:一 毛泽东的个人文化背景:毛泽东早年文化经历、文化观与他提……去看看