当前正在安徽省和全国一些县市试点的农村税费改革,希望达到两个目标,一是减轻农民负担,二是规范农村税费征收。国务院在2001年3月24日发出的《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》中重申,农村税费改革是继实行家庭承包经营之后,党中央、国务院为加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定而推行的又一项重大改革。搞好这项改革,对减轻农民负担,制止农村“三乱”(乱集资、乱收费、乱罚款和各种摊派),增强农业基础地位,促进农村社会稳定和国民经济持续快速健康发展具有深远的意义。

我们认为,农村税费改革对于减轻农民负担和规范农村税费征收有一定的作用,但对于解决农民负担过重和促进农村社会稳定这类重大问题,只是治标之策,要从根本上解决困扰农村发展的诸种问题,必须实现农村行政思想的转变。以下分四个部分展开我们的讨论。

一、农民负担的现状与农村税费改革

自从1980年代末出现农民负担过重,中央开始采取措施减轻农民负担以来,中央先后下发20多个文件要求各地减轻农民负担。中央对农民负担的认识高度越想越高,采取的措施越来越具体也越来越严厉。然而,无可否认的是,至1990年代结束进入21世纪,农民负担越减越重,因为农民负担而积累的各种矛盾和深层次问题越来越多,农业的基础地位和农村的社会稳定都成为严重问题。从中央到地方,终于认识到试图在原有农民负担体制内通过一般性治标的办法来解决问题,是没有希望的。税费改革被推上前台。

那么,为什么在原有农民负担体制内无法解决农民负担问题呢?我们来看一看农民负担的机理。

农民负担就是农民实际承担的税费提留及出工出劳负担。农民负担可以分为合理负担和不合理负担,合理负担是指农民应该为国家无偿提供税收,承担与自己有关公共品分摊成本等。不合理负担是指那些超出农民实际承受能力且不符合中央政策的种种强迫农民出钱出物出工的负担。中央减轻农民负担政策并不是说取消农民负担,而是不允许不合理的超出农民实际承受能力的负担。但是,因为两个方面的原因,中央减轻农民负担的政策常常得不到落实。第一,很难区分合理负担与不合理负担。第二,农民是分散的而乡村组织拥有几乎所有方面的优势资源,乡村组织有足够支使分散农民的能力。两方面原因的相互促成,减轻农民负担很容易就被基层组织化于无形。

具体地说,“上有政策,下有对策”,中央要求将农民负担的三提五统款控制在农民上年人均纯收入的5%以内,乡村两级就提高农民人均纯收入的统计数字;中央要求取消一些向农民收取的集资摊派,乡村两级就生成新的向农民摊派项目;中央要求控制税收和三提五统,乡村两级就多收共同生产费。这样,在整个1990年代,农民通过各种渠道特别是新闻媒体知道中央减轻农民负担的各种政策,却始终因为乡村组织多收超收而得不到减轻负担的实际好处。农民因此向上级反映乡村组织的不良行为,认为“中央政策很好,就是乡村组织不执行中央政策”,乡村两级1990年代成为农村矛盾的焦点,乡村干部也就成为农民负担的罪魁祸首。

乡村两级都很委屈。一方面,乡村两级让农民出钱出工大都是自上而下安排下来的达标升级任务,另一方面,自上而下的政绩考评体制,使乡村两级有很强的向农民收钱收物以做出“政绩”的冲动。若乡村两级不是将收上来的钱物贪污掉,而是为农民办了些象样的事情,还真没有什么好说的。

换句话说,乡村两级尤其是乡镇一级,面临着双重选择:第一,严格按中央减轻农民负担政策办事,让农民满意,乡镇因此不会受到农民向上级告状,并因违反减轻农民负担政策而受到处罚的风险;第二,违反中央减轻农民负担的政策(因为农民负担合理与不合理的界限十分模糊,因此可以做得十分巧妙),多让农民出钱出工完成上级安排下来的财政任务、达标升级任务,并在此基础上做出其他乡镇未能做出的“政绩”。在目前“政绩”型考评体制下,这类乡镇领导人无疑是一个有能力的应该得到提升的人。

当农民对负担十分敏感,且农民组织能力较强的时候,加重农民负担的风险很大,乡镇一级在是否加重农民负担上犹豫不定。有机会时,在政策边界不清的地方,试着加重一点负担,看农民的反应。有时候农民反应强烈,便将加重的一点负担减下去。大多数时候农民反应模糊,便将加重的负担固定下来。固定下来的负担越来越多,乡镇财政日子越来越好过,办事能力越来越强,便成为上级(县市)表扬的对象,也就成为其它乡镇不得不效仿和学习的对象。

一些顾忌农民反应的乡镇受到越来越大的加重农民负担的压力,这个压力到一定程度,便顾不得农民的反应,开始是在边界模糊地带加重农民负担,后来发展到明显违反中央政策的负担也试着加重。农民不能容忍明目张胆违反中央减轻农民负担政策的乡镇行为,因此上访告状,上级下来查处乡镇加重农民负担的行为。

被查处的乡镇是那些加重农民负担最多的乡镇。那些也违反农民负担政策但并不是最严重的乡镇很难查处。“法不责众”,这些乡镇的农民上访告状,上级下来查处时,敷衍塞责。农民不满,向更高级政府告状,更高级政府感觉到加重农民负担的情况已不能容忍,而查处那些典型也是最严重的加重农民负担的行为,媒体随之曝光。未被查处的乡镇松了一口气,原来有些乡镇的情况较我们更严重。农民叹了一口气,我们的负担还不算最重的。那些虽然违反了农民负担政策但未被查处乡镇的农民上访告状无果而终,乡镇便受到鼓励,而告状农民的信心受到打击。有些乡镇通过加重农民负担,完成了上级布置下来的达标升级任务,完成了财税上缴任务,发放了教师工资,有的还做出了“政绩”,而那些在加重农民负担中犹豫不决的乡镇不仅未做出“政绩”,而也未完成上级布置下来的各种任务,因此,加重农民负担的乡镇受到表扬和提拔,未加重农民负担的乡镇受到批评,上级对乡镇领导人的印象是“没有魄力”,“缺乏开拓精神”。“能者上庸者下”,这些在加重农民负担上犹豫不决乡镇领导人退出乡镇行政舞台。

刚开始越过政策界限加重农民负担时,乡镇一级只是希望可以完成上级布置下来的各种任务。而一旦加重农民负担可以超过政策界限且大多数乡镇都已越过这一界限时,一些乡镇便希望通过加重农民负担来办些事情。办事情不仅有政绩,而且可以为私人谋取好处,而办这些事情不是向上级要钱而是向农民收钱,上级没有理由不满意。而当所有乡镇都越过政策界限加重农民负担时,中央便无可奈何。中央一方面重申不允许违反中央关于减轻农民负担的政策,一方面着手对那些因为加重农民负担引起恶性事件特别是农民大规模上访闹事或死人事件的地方负责人进行处理。前一方面法不责众,后一方面让一些“点子低”的地方负责人倒了霉。

因此,中央以下各级政府强调,无论如何不能出现农民负担的恶性事件。因为农民负担出现恶性事件的,村、乡镇、县市乃至省级负责人受到处分,从省、县市、乡镇各级向下严令无论如何,不能因为农民负担出现恶性事件。

其结果,是否违反中央减轻农民负担政策的底线:不能出现恶性事件,掩盖了违反农民负担的各种行为,只要不出现恶性事件,违反农民负担政策的行为就不受到查处。

这样一来,中央制定的细致而严厉的减轻农民负担政策,变成了将农民负担推至农民可以承受的底线边上。只要农民还有一点承受负担的能力,乡镇便想办法将其吸尽,这就是当前农民负担越减越重的机理。

在加重农民负担之初,农民合理负担与不合理负担的边界十分重要。正是因为合理负担与不合理负担边界不清,使乡镇敢于违反中央减轻农民负担政策,将一些不合理负担加诸农民身上。但是,一旦农民不合理负担成为普遍现象时,合理负担与不合理负担的边界便没有意义。而假若不合理负担的出现具有必然性的话,则我们就不可能通过划清合理负担与不合理负担的边界来减轻农民负担。如前述农民负担机理分析,恰恰是当前行政体制决定了不合理负担的出现具有必然性,我们就无法通过划清合理负担与不合理负担的办法来减轻农民负担。

举例来说,从一开始,中央就强调农业特产税和屠宰税(以下称“两税”)应据实征收。但实际上,直至今天,大部分农村“两税”仍然是按户或田亩平摊的。按说“税”是很规范的,特别是屠宰税,农民没有杀猪,当然就不应该纳税,杀一头猪,也就应该纳一头猪的税。可是,我们在全国调查,几乎没有农村是据实征收屠宰税的,即使按“猪头”去征税,也远远超过应纳税额。在江西调查,杀一头猪要据实征收40多元屠宰税,远远超过了实际应纳税额(实际应纳8-12元),据实只是你是否杀了猪,而税额是上级分解下来的总额按猪头平摊。在湖北调查,有一个村户平屠宰税90多元,有的农户未杀猪也得摊这么多税,这是按户头平摊的,离据实征收更远。

中央知不知道“两税”平摊?知道的,不然中央文件就不会一再强调“两税”要据实征收了。不仅中央知道,新闻调查和焦点访谈等媒体总是曝光一些地方猪头税变人头税,谁都知道了。谁都知道按人头平摊“两税”不对的事,却偏偏在全国大多数农村平摊了10余年,直到今天仍然如此,为什么?不是因为乡镇“两税”平摊违反中央减轻农民负担的事实不明显,而是“两税”平摊是全国农村的事实,“法不责众”,且“两税”平摊还未达至农民承受负担的底线。或者说“两税”平摊还未引起恶性案件,诸如农民闹事或出现死人的情况。有些“点子低”的乡镇出现了这种恶性事件,其负责人就要倒霉。在农民组织能力较强的地方,“两税”平摊容易引起群体性事件,如我们调查的江西某乡镇就因为屠宰税平摊引发数千农民闹事。但全国有组织的农民太少,发生恶性案件的机会要等到农民不堪重负到极限。

农村费改税的目的是为了将农民合理负担与不合理负担分清楚,乡镇只能征收农业税、农业特产税和两税附加,其它一律不准征收,农民也有权拒交。但是,以前中央也规定农民有权拒交一切不合理负担,并给每家每户发“农民负担卡”,写上可以拒交一切负担卡之外的不合理负担,但事实上全国大多数农民都交了负担卡以外的不合理负担,因为拒交不了。明明白白的屠宰税,按户平摊,不杀猪也得交,且交的税额远远超过杀一头猪所应纳的税,那么,我们有什么理由说费改税之后,乡镇就会不向农民收取税以外的费?有什么理由相信农民有能力拒绝乡镇超过规定的收费?又有什么理由相信费改税后中央就有能力查处乡镇一级大量的加重农民负担事件。

我们的意思是说,如何不改变农民负担加重的机理,税费改革只是治标之策,当然,这是最高层次的治标之策了。

二、为什么要减轻农民负担

农民问题是中国现代化的核心问题,减轻农民负担是解决农民问题的基本前提。不能真正减轻农民负担,中国的现代化就不会有希望。

具体来说,中国有9亿农民,5亿农村劳动力,如此之多的农村人口,相对于总共13亿亩耕地来讲,实在是太庞大了,相对于中国城市和工业的劳动吸纳能力来讲,也太庞大。中国要全面现代化,首先必须改变目前3个农民养一个市民的局面,不然,农民无法从一个市民那里获得足够交换来的价值。而要改变3个农民养一个市民的局面,就必须将大部分农村劳动力和农村人口从农业和农村中转移出来。考虑到农村人口与劳动力数量之庞大,实现农村人口和劳动力向城市的转移,至少需要有50年以上的时间。而在这50年时间中,三个农民养一个市民的格局,必然使农村相对贫困化更趋严重。农村作为一个整体,试图通过农业来致富没有可能性,即使产业结构调整做得再好也如此。因为随着经济的发展,衡量人们消费农产品数量的恩格尔系数是下降的。指望依靠农业出口来实现中国9亿农民的富裕也没有现实性。

在农民作为一个整体不能致富的情况下,农村劳动力向城市(包括沿海工业区)的流动是必然的。越来越多向城市流动的农村劳动力一方面将中国劳动力价格压在极低水平,一方面又为世界市场提供大量廉价产品,加入WTO的中国经济发展对外贸依存度进一步提高。但是,在中国依靠廉价劳动力来生产工业品并以此进入世界市场时,西方发达国家通过成功地将中国经济结构的边缘化[更多中国造的工业品只会相互竞争到这些产品的利润最低点],从而使由农村劳动力流入城市制造的工业品只能为劳动者提供最低生活费,也只能为国家提供最少的税收(各地之减免税政策),从而使城市化落后于工业化,流入城市的农村劳动力很难实现在城市的稳定就业。换句话说,中国生产初级产品的工业化量级决定了城市对农村人口吸纳能力的限度,流入城市的农村劳动力因为收入太少,难以在城市成家立业和养家糊口。

无论如何,流入城市的农村劳动力加工初级产品总可以获得比在农村多一些的收入,有源源不断的农村劳动力流入城市。中国农村劳动力是太庞大了,总可以将任何一个初级工的市场价格降至最低。这些人是没有稳定就业的人,他们保持最为低廉劳动力价格又增大了中国产品在世界上的竞争力,中国经济发展对外贸的依存度更高。

当世界经济形势向上升的时候,中国产品在世界市场上有销路,从农村来的劳动力可以找到一份廉价的工作。这给那些生活在农村的人一个假象,似乎离开农村仍然可以生活。对于具体的农民来说,这个假象有合理性,而对于所有农民来说,中国的城市无论如何吸纳不了农村劳动力的哪怕1/3。

被假象蒙闭的个体农民在农村不仅越来越相对贫困,而且负担沉重无法生存的时候,他们会有到城市闯生活的勇气。农民负担越重,农村相对贫困越明显,脱离农村到城市谋生活的农民就越多。世界经济处上升时期,中国经济的蓬勃发展为越来越多农村劳动力提供了可以谋生的机会,直至来到城市的农民如此之多,而将所有机会占尽[1]。

问题是,经济波动是必然的,有增长就有衰退,一旦世界经济出现衰退,高度依赖外贸的中国经济的衰退是必然的。处于衰退中的中国经济无法提供足够就业机会。不是说农民在城市就业就应该首先被清理出去,而是中国城市的就业机会必然减少,一部分人失去了谋生的机会,无论他们是原来就生活在城市的市民,还是从农村来城市谋生活的农民。这些丧失了谋生机会的人成为城市贫民。大量的城市贫民肯定不是一件好事。

若农村的情况稍好,进城农民还回得去,那么,那些在经济衰退期难以在城市谋生活的农民就会有返回农村的退路。在农村只要有土地,谋取温饱尚容易。在经济衰退期,如果相当数量有土地的农民可以退回农村,留在城市的城市贫民的机会就相对多一点,国家在经济衰退期解决这些无路可退的城市贫民的能力就强一点,等经济衰退期过去的把握就大一点,中国现代化成功的希望就多一点。

换句话说,在中国有9亿农民这一背景下,转移农村劳动力是一个长期的过程,在这一过程中必须构造一个农民可以进退有序的就业结构。在经济增长期,农民有进入城市,进入工业和第三产业实现劳动价值的机会。在经济衰退期,一部分农民又可以退回农村,以降低城市贫民的生存压力。构成这种农民可以进退有序就业结构的核心,就是农村本身不仅能够为在村人口提供过得下去的生活水平,而且可以为到外务工经商的农民保留退回来的可能。

以上我们描述了中国现代化的一个理论过程。中国农村人口的确太庞大了,还是要回到农村。即使在经济繁荣时期,城市可以为农村劳动力提供的就业机会也是很少的。大部分农村劳动力要留在农村。要能够让大部分农村劳动力和农村人口留在农村,就需要为农民提供一个过得去的生活,至少是过得下去的生活。农民要能过得下去,就需要有耕地可种,种地可以维持至少是温饱水平,农民负担要能承受得起,村庄还有基本的发展空间等等。

从耕地上看,中央决定赋予农民长期而稳定的土地使用权的决策极为重要。国务院发展研究中心副主任陈锡文在答记者问时说:“我们现在实行的是一个不允许农民失去土地的制度。所谓不允许是两个含义,第一,不允许任何组织和个人去剥夺农民的土地承包权。第二,也不允许农民为了眼前利益随随便便丢掉自己的土地。在整个社会没有别的手段替代土地做农民的保障的时候,土地你必须有着”。[2]反映出中央对土地于农民重要性的清醒认识。

问题是农民负担。当前在相当部分农村,农民负担已重至种田亏本的程度,耕地转包不出去,或转包出去后,农民要倒贴钱给接包人。这样一来,一些农民将耕地抛荒,不管它了,一走了之,全家迁入城市。被抛荒的耕地,村集体就必须处理,处理掉的耕地,事实上就剥夺了抛荒农户的承包权,抛荒农户因此就回不来农村了。少数几户农民不再回到农村并没有问题。问题是农民普遍负担重就普遍抛荒,普遍抛荒就是有相当数量农民不能退回农村来了。这些不能退回农村的农民越多,事情就越麻烦。

农民负担过重不仅造成抛荒及由此引起的问题,还造成严重的村级债务。因为负担过重,就负担不起,负担不起,就拖欠税费,拖欠一多,就一走了之,这笔拖欠的税费就成为村一级的债权,当然是收不回来的债权。这笔收不回来的债权并不是没有意义的债权,它让离开农村的拖欠着税费的农户不能再回到农村来。这一方面的问题。再一方面的问题是当前乡村关系体制,造成了村代欠税费农户上缴税费,村一级的亏空越来越大,由此形成了越来越严重的村级债务[3]。

全国目前村级债务到底有多少?讲不清。我们在荆门市调查,村均债务近100万元,估计中西部农村村均债务在40万元左右。如此之高的村级债务,不仅让村干部丧失了干工作的积极性,而且让村民丧失了对村庄发展前途的信心。村民知道这些债务迟早要摊到自己头上,他们如何承担得起?很多村民想一走了之。更多村民无可奈何。

总之,农民负担过重及其引发的土地抛荒和村级债务等问题,使中国现代化可能构造出的农村劳动力在城乡进退有序的就业结构不能形成,使赋予农民长期而有保障的土地使用权的重大政策难以落实,从而会构成对中国现代化的重大损害。

尤其需要指出的是,过重的农民负担是一股巨大的推力,将远远超过城市吸纳能力的农村人口推出农村,推进城市。这些不能再返回农村的远远超过城市吸纳能力的农民,即使在中国经济高速增长时期,也会成为中国现代化的重大问题。要知道中国有9亿农民。

这就是为什么要减轻农民负担,起码要让农民可以在农村安居的理由。

三、积极行政:农民负担的主因

农民负担过重的成因众说纷纭。较早时期,理论界和政策部门倾向认为是县乡村三级出于私利而加重农民负担的,农民负担问题出在县乡村三级不良行为上面。后来有人统计县乡村三级收上来的税费还不够养人,其中仅教师工资一项就占了乡镇一级财政支出的70%以上,县级财政支出的50%以上,便倾向于认为县乡村三级加重农民负担与当前的财税体制有关。在“中央请客、地方买单”的情况下,县乡村不加重农民负担,实在没有办法完成中央请客的买单支出,诸如教师和公务员涨工资,自上而下“一票否决”的达标升级任务等等。因此认为“问题出在下面,根子却在上面”,县乡村三级加重农民负担实在是被“逼良为娼”。

以上说法各有道理,但未触及当前农民负担越减越重的主因。我们认为,造成当前农民负担过重的主因是县乡村三级的积极行政体制,如果不改变目前县乡村三级积极行政体制,即使给县乡村三级足够的财政收入,也会出现入不敷出,并加重农民负担至农民难以承受的低线的问题,而在加重农民负担的过程,谋取私利也会成为当然。以下展开我们的论证。

所谓积极行政,是指政府在经济社会诸方面发挥超出一般政府职能的那种行政行为。积极行政的核心是积极政府,积极政府就是指在经济社会发展诸方面起主导作用的那种政府。积极政府是近代以来出现的现象。近代以前虽然存在专制政府,却没有积极政府,政府很少直接介入社会生活和经济发展之中。进入近代以后,随着资本主义的发展,国家配合资本的需要,为资本赚取利润提供对内对外的市场开拓。但这时候的国家(政府)仍然不直接参与经济社会具体事务,最好的政府是什么都不管的政府,所谓“政府是守夜人”即此谓也。到了现代社会,随着福利主义的资本主义和凯恩斯主义的兴起,国家在经济社会各方面深度介入,成为典型的积极政府。

不仅发达国家的政府越来越成为积极政府,而且发展中国家的政府也越来越成为积极政府。本质上说,发展中国家的现代化作为一种外发后生型现代化,需要由接受了现代意识的精英来推动整个国家的现代化进程,政府的职能必然是积极的职能。社会主义国家自苏联始,实行计划经济,由政府制定国民经济及社会发展规划,并按此执行,更是典型的积极政府行为。

积极政府缓和了发达国家的阶级矛盾,对于发展中国家来说,是构成了国家发展的基础条件。但在政府介入经济社会生活应该多深的问题上面存有争论。中国自改革开放以来的显著特点是中央向下放权让利,目的是调动地方政府在经济社会发展方面的积极性,措施是给地方政府一定的自主政策空间。这一招很灵,在改革开放的前10年时间,中央以下各级政府都积极行政,政府主导型经济发展,政府主动型民主发展,乃至政府主导型社会发展等等,成为中国特殊景观,也收到颇好效果。一些地方政府领导人高瞻远瞩,为地方经济超常规发展立下功勋。典型如苏南乡镇企业,温州个体私营企业,山东蔬菜产业,珠江三角洲外资企业的发展,都离不开地方政府领导人“抓住机遇”作出的主动积极决策。地方政府积极性的发挥,为中国1980年代经济腾飞提供了动力。

进入1990年代,理论界和政策部门感到分权让利的思路不太适合中国当时的现实,一方面中央已无权可放,无利可让,另一方面放权让利引起中央财力和控制能力的不足。对于发展中国家来说,仅有地方政府的积极性,而没有一个具有积极行政能力的中央政府,就会出现国内经济社会发展中的混乱。“分税制”正是在这一背景下出台的。“分税制”大大提高了国家财政收入能力,同时又通过财政体制调动了地方政府的征税积极性,中央政府与地方政府两个积极性和两个积极政府都出来了。

中央与地方两个积极性和两个积极政府也存在问题,根本问题是不能解决既缺乏中央监督也缺乏民众监督的地方政府滥用积极性和滥积极行政的问题。各种“大跨度、超常规”的口号因此喊了出来,并成为几乎所有地方政府的行动指南。政府积极性严重脱离了当地实际,积极政府造成了严重后果。

回到乡镇一级,在1980年代,乡镇一级的积极性对于地方发展和中国经济奇迹的创造具有重要意义,尤其是被称为奇迹的乡镇企业的发展,离不开乡镇积极的有时是直接的支持。当时乡镇在经济社会方面的主动性或乡镇实行积极行政,有两大有利条件。

一是1980年代中国市场是卖方市场,愁产不愁销。乡镇企业生产的产品虽然质量较差,但价格相对国有企业的产品要低一些,在卖方市场的情况下,办企业很少不赚钱。而办乡镇企业离开当地政府在政策、资金、土地上的支持,也会十分困难。万解秋将“苏南模式”的运行方式概括为“政府推动型经济”,意即政府在农村经济发展中起着一个主导性的作用。政府推动型经济的核心是资源动员的行政性质[4]。有些地方如温州地区在1980年代初即暗中允许私营企业的发展,在卖方市场的背景下,开办企业都赚了钱。在1980年代卖方市场的背景下,政府对乡镇企业以及私营企业的支持越多,办得越快,经济发展速度就越快,财政收入增长就越快。正是因为1980年代卖方市场的背景,为乡镇积极行政提供了良性发展的空间。

二是1980年代虽然已有经济贪污等经济领域的犯罪和凭借手中行政权力收受好处的行为,但当时全国社会风气尚好,拜金主义尚不严重,无论是握有实权的行政官员还是掌握经济的企业领导,在经济上贪污腐败的情况并不普遍。既缺乏贪污的胆量,也没有贪污的思想基础。正是因为1980年代社会道德包括官员道德感尚在,对未来的信念较强,使得乡镇政府主导经济发展时,不是从一己之私来考虑举办企业和调整产业结构,而是真正从市场需要,从本地资源与资金等实际情况出发,举办事业。举办事业的良好出发点与卖方市场的背景结合起来,就制造了1980年代地方政府主导乡镇企业发展的奇迹。那时真是办什么事情都可以成功,没有办不到的事,只有想不到的事。

想不到的事情人们逐渐会想到。既然政府主导的经济发展良好,中央政府进一步调动地方政府的积极性,将财政“分灶吃饭”提为“分税制”,希望地方政府通过积极发展地方经济,增加地方财政收入,同时为国民经济的快速增长创造自下而上的速度。

积极行政在1990年代初在全国进一步铺开,“逼民致富”成为时髦,强迫农民调整产业结构受到自上而下的层层鼓励,消灭“空壳村”和乡镇企业第二次创业也提上议事日程。

不巧的是,当全国各级政府都积极行政,用政府力量来推动地方经济发展时,低水平的工业品大量泛滥,一个新名词进入国民包括地方官员的耳中:买方市场。大量乡镇企业发现生产的产品卖不出去,即使卖出去后也不能及时收回货款。不是乡镇企业,全国所有工业企业都出现了产品卖不出去,或卖出去后收不回货款的困境,三角债成为政府下大决心清理仍然一直理不清的麻烦。不仅工业产品,调整产业结构生产出来的农产品,真是调什么什么跌价,不是一般的跌价,而是成倍地将价格跌止成本之下。除了那些“人无我有,人有我优,人优我转”占尽先机的少数企业或地区成功地享受了地方政府在经济发展方面积极行政的好处外,绝大多数地区政府主导的经济发展是一塌糊涂。

积极行政的地方政府不只是在经济发展方面有着起主导作用的冲动,而且有着强烈的在社会发展诸方面起主导作用的冲动。曹锦清1996年在中原大地调查时见到地方政府为政绩工程劳民伤财的事情,我们调查时也到处见到。在1980年代乡镇企业超常规发展的时候,理论界和政策部门普遍相信“小城镇,大战略”,通过发展小城镇可以实现农民“离土不离乡”的就业和致富。在实际工作中,地方政府似乎认为“乡”不好听,纷纷将“乡”改为“镇”,以至于很多县下不再有“乡”了。镇与乡的不同,在于镇有城镇建设这一任务,城镇建设的初衷是为乡镇企业提供良好的外部条件,但我们在中部数省调查,乡镇一级乡镇企业几乎全部破产,小城镇基本上是一个纯消费性的小城镇,不仅不能实现农民的就业和致富,而且要向农民收很多钱(达标升级之一部分)来进行所谓小城镇建设,在乡镇政府驻地建一些毫无实际用途的消费设施,从而严重加重了农民负担。

1990年代不仅是买方市场的背景和乡镇企业的普遍破产,而且是地方政府官员和产权模糊企业负责人敢于大肆贪污的年代。相对于1990年代地方官员的腐败,1980年代的地方官员就相当清廉。农村经济形势不景气动摇了地方政府和企业负责人对未来的信心,很多地方出现了地方政府借兴办公共工程和公益事业来贪得个人好处的问题。我们在农村调查时,听一些了解农村情况的人说,几乎所有乡村在兴办公共工程时都有猫腻。而每一任领导上任的第一件事照例是大兴土木,借贷资金也要建楼堂馆所。明眼人知道,只要大兴土木,就有高额回扣可得。在农村调查时,看到乡镇建有那么多劳民伤财却毫无实际用途的“政绩”工程时,除了可以从乡镇负责人从工程中得到个人好处的解释外,找不出稍有说服力的解释。

1990年代,在买方市场背景和地方政府负责人操守普遍出现问题的情况下,积极行政的后果,必然是乡镇财政入不敷出,加重农民负担的事件层出不穷,其结果,不仅是农民不堪重负者越来越多,而且乡村两级债务成为影响农村发展乃至农村稳定和农民安居的毒瘤。

也就是说,我们认为正是积极行政构成了1990年代中国农村问题的最大灾难,屡减不轻的农民负担的主因也是积极行政体制。目前积极行政的后果已通过沉重的农民负担、严重的乡村债务、大面积的土地抛荒,破坏了农民有序生活的基础,农民的基本生存条件正在逐步丧失。当农民因为积极行政而终于不得不普遍离村出走时,中国现代化的前途就堪忧了。

四、由积极行政到消极行政的转变

积极行政的核心是政绩考评体制。所谓“官出数字,数字出官”,只是说有些地方政府负责人通过虚报浮夸得到提升。若政府官员真正在一个地方做出政绩,经济发展了,农民收入提高了,乡镇街道建设得漂亮了,这样的人一定是应该得到提升的人。现在理论界和政策部门所批评的不是做出政绩而得到提拔的体制,而是有人通过虚报政绩而得以提拔这一具体的现象。当然,这是目前普遍存在的一种现象。

在我们看来,问题首先不在于虚报浮夸,而在于将“政绩”与对地方官员考评联系在一起的体制,荣敬本等人将此种体制称为“压力型体制”。只要这种体制仍然存在,减轻农民负担就没有可能,农村为中国现代化提供稳定大后方的基础就会丧失。因此,我们的主张是,在乡镇一级,应将目前积极行政的体制向消极行政体制转变。这种转变本应在1990年代之初就进行的,拖止现在,再不及时实现这种转变,将对农村发展和中国的现代化构成难以弥补的伤害。

我们从三个方面展开讨论。一是什么叫做消极行政,二是为什么在乡镇一级应实行消极行政,三是如何实行消极行政。

消极行政就是乡镇政府只办理上级交办下来的事情,不在上级交办的事情以外办事。上级对乡镇的考评,不是从乡镇额外完成工作的多少,而是完成上级交办任务的多少作出考评。乡镇行政退出诸如发展经济、调整产业结构、建设小城镇等诸多方面的主导作用,主要工作是维护社会治安、协调农村矛盾、实行计划生育、协助征收税费等等。具体地说,乡镇行政更多是充当“守夜人”,而不是作为创新者,更多实现保护的职能,而不是建设的职能。

为什么要在乡镇一级实行消极行政,前面我们已大致分析积极行政的危害及其危险性。以下我们进一步从两个方面展开分析。

第一方面,在中国经济发展的今天,特别是已加入WTO的背景下,中国经济的增长只能主要来自城市(含沿海工业区),农村的主要功能是为庞大的农村人口提供可以安居的场所,为中国城市和工业发展提供进退有序的就业结构。事实也证明,当前中国乡镇一级特别是中西部农村,由于乡镇企业几乎全部破产,小城镇成为纯粹消费性场所,小城镇建设的投入越多,对经济发展特别是农村经济发展的负面影响越大。而就农业来说,由于人地矛盾,中国农业几乎注定是温饱型农业,期望通过大规模农业投入以在世界市场获得农业优势,没有现实可能性。

第二方面,积极行政必然造成乡镇财政的全面紧张,农民负担的加重和乡村两级严重的债务。在积极行政的背景下,国家试图发挥地方政府在经济社会发展中的主导作用和主动性,就不得不放权,不得不为地方政府发挥作用创造宽松的政策空间。宽松的政策空间为强人创业提供了可能,也为恶人借创业之名行谋私之实提供了机会。买方市场的形成使强人创业日渐艰难,而体制转轨和社会转型的背景下,缺乏自下而上监督的地方各级政府中很多强人变成恶人。在强人创业的成本和风险很大的情况下,恶人会充分利用宽松的政策与上级的放权谋取私人好处。这样,在县乡两级,越是后期就有越多地方官员进行那种华而不实、劳而无功的创业,实质上不过是借创业之名行谋私之实。这些缺乏监督且任期短暂的地方官员,在对付没有组织的农民时易如反掌,这就是各种表面上符合政策精神,实质上劳民伤财加重农民负担恶性案件一再发生的原因。如前已述,这些由积极行政产生的后果,会恶化农民在农村的安居条件,并将大量农村人口逼进城市,最终会造成对中国现代化的严重不良影响。消极行政因为勿需发挥地方政府在经济社会发展中的主导作用,就不需要给地方政府发挥作用提供宽松的政策空间。既不需要也不允许乡镇行政在国家政策和上级精神之外进行创新,是否按政策办事而不是是否做出了“政绩”成为对乡镇行政的首要评价。乡镇行政自由发挥政策的空间越小,上级授予的权力越小,就越成为上级政府在乡镇一级的办事机构,也就越合乎消极行政的要求,因而也就越能为农民提供休养生息的空间。

如何实行消极行政呢?发展中国家,中央政府几乎不可能实行消极行政。因此,我们说的消极行政首先排除中央政府;城市因为是国民经济的主要增长点,积极行政可以为工业和服务业的发展创造条件。因此,我们说的消极行政不包括省、市两级。有一些县的主要工业集中于一些特别的大镇。这些大镇具有良好的地理位置,齐全的基础设施,且有望在农村劳动力不断转移出来时形成对农村劳动力的吸纳从而发展成为一定规模的城市,这样的大镇也应实行积极行政,但镇的范围仅仅指建成区,不管辖农村。因此,我们说的消极行政,是指那些以农业为主的缺乏规模(指镇区建设规模)和工业的乡镇,应实行消极行政。我们说的消极行政还指那些以农业为主的除去一些特别发达大镇(含城关镇)的县市。具体来说,我们所说的消极行政包括以下十个要点:

第一,在以农业为主的县市(中国绝大部分县市),除2—3个特别的大镇作为镇制建设外,全部乡镇改为乡公所,作为县市政府在乡镇一级的派出机构,实行消极行政,主要功能是完成上级交办的各项任务。县一级也实行消极行政,与城关镇相对分离,主要考评体系来自其对乡公所工作的指导和农民安居状况的考察,而不来源于其城镇建设的成果。

第二,改为派出机构的乡公所是一个综合机构,目前乡镇一级的七站八所一部分改造成为中介服务组织,另一部分并入乡公所,由乡公所统一调配。这样不仅可以大大减少乡镇一级机构和公务员的数量,而且使各种向农民收费的可能不复存在。

第三,乡村教育由地市一级统筹,作为国家对农村的特别支持,这也是国家有能力且应该完成的义务。地市统筹义务教育的好处,不仅在于可以极大地减轻县乡两级的财政压力,而且可以在城乡统一规划义务教育和其它各级各类教育。

第四,取消当前乡镇一级普遍实行的积极财政政策,取消乡公所独立的财政权。乡公所所有经费(办公费及人头费)一律由县财政下拔,上级安排的行政任务,需要上级配套的财政支持,乡公所无权力也不允许财政创收。

第五,彻底改变政绩考评体制,以是否违反国家政策及完成上级交办任务情况来考核乡公所负责人。政府退出经济社会发展各方面,取消小城镇建设项目。

第六,大大减轻农民负担,在目前农村税费改革的基础上,将农民负担再减一半。税费改革后,严格按规定收取农民负担,凡是加重农民负担的行为,严惩不贷。

第七,增强村级财力,将目前税费改革后村级收入仅占全部农民负担1/6(按农村税费改革的有关规定,农业税和农业特产税附加作为村级收入,不得超过正税的20%),改为村级收入占本村农民负担的1/2,使村一级不仅可以吸引能人来当村干部,而且有办事所需的财力。

第八,发挥村民自治的作用,加强民主管理和民主监督,将村庄建设成为农民具有归属感的家园。国家可以拔相当经费作以工代赈项目,强化村庄建设,为农民提供安居场所。

第九,赋予农民长期而有保障的土地使用权,任何人不能剥夺农民的土地使用权,农民也不能卖掉土地使用权,但可以转让土地使用权。

第十,允许农民自由选择居住地,可以在城乡来去自由。

以上十点,构成了我们所说消极行政的要点。我们认为,这几个要点对于解决当前严重的农村问题,为中国现代化提供安定的农村大后方,具有基础意义。

主要参考文献:

徐勇:“县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换” (未刊稿)。

项继权:“短缺财政下的乡村政治发展”(未刊稿)。

温铁军:《中国农村基本经济制度研究》,中国经济出版社2000年版。

贺雪峰、王习明:《乡村组织及其财政状况》。

作者系华中师范大学中国农村问题研究中心研究人员。

作者介绍:贺雪峰,湖北荆门人,1968年生,法学硕士,1996年毕业于华中师范大学政治与社会发展研究所,现为华中师范大学中国农村问题研究中心专职研究人员,副教授。长期从事农村调查,主要从事乡村基层民主和乡村建设理论研究。1997年以来,分别在《政治学研究》1999(3),2000(3)、《中国社会科学季刊》1999春季卷、《管理世界》1999(5),2000(6)、《中国农村观察》1998(4),1999(3),2000(2)、《社会学研究》2001(2),2000(2)、《中国研究》1997(7)、《中国社会科学》2002(1)等三十余种报刊发表五十余篇学术论文,所发表论文曾被中国人民报刊复印资料、《中国社会科学文摘》、《新华文摘》、《高校理论战线》转载、摘要二十余篇。出版《村级组织制度安排与创新》(1999年4月版)一书。

通讯地址:湖北荆门职业技术学院农村发展研究所(448000)

联系电话:0724—2355845(办)2367201(家) 

e-mail:xfhe@jm.hb.cninfo.net

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*本文是华中师范大学中国农村问题研究中心 “乡村公共财政与国家与农民关系”和“中国农村村级治理模式跟踪调查与乡村关系研究”项目的研究成果之一。本文的基本思想源于与中国社会科学杂志社孟宪范老师的一次讨论,特别在此表示感谢。

[1] 占尽这些机会需要多少农村劳动力?从目前看,我们估计不会超过1个亿。1个亿相当于5亿农村劳动力的20%.

[2] “让农民为自己的土地做主”,《南方周末》2001年11月1日。

[3] 构成村级债务的另一个关键原因是村级积极村务所引起,参见贺雪峰、王习明:《乡村组织及其财政状况》,“村级债务”一章。

[4] 万解秋:《政府推动与经济发展——苏南模式的理论思考》,复旦大学出版社1993年版。