我为什么不赞成农村土地私有化

针对农村现行土地制度存在的问题,我曾陆续发表过一些文章,其间我在土地制度改革方向方面的设想也随本人对问题认识的深入而有所变化,先是提出保留集体对农村土地的终极所有权而赋予农民土地“持有权”,后是主张在土地国有的基础上实行永佃权制度,但无论如何我总是“舍不得”把农村土地的所有权交给农民。我为什么如此“顽固”地坚持土地“公有”的立场,而反对农村土地私有化呢?今应《中国城市化》杂志之邀,要我谈谈对土地私有化主张的看法,使我有机会说一说自己的理由。

有些学者之所以主张农村土地私有化,其主要理由大约包括如下四个方面,而在我看来这四个方面的“理由”都不是理由,至少不是充分的理由。其一,主张土地私有化者认为,实行土地私有化是培育和完善土地市场的必须,只有土地私有化,土地流转市场才能真正建立起来。其实,这里他们犯了一个逻辑错误,土地私有化只是建立土地流转市场的充分条件而非必要条件。因为土地不会发生空间上的转移和时间上的磨损,所以人们更看重的是对土地的实际占有、收益、处置,所有权归谁并不十分重要;即使农民没有取得土地所有权,只要法律能够赋予农民对土地的占有权、收益权和部分处置权,土地流转市场仍然可以建立起来,比如在永佃权制度下实现土地顺畅流转不仅在理论上是成立的,而且在许多市场经济国家也有这方面的实践。其二,保护农民利益是土地私有化论者的另一个重要论据,他们认为,只有使农民取得土地所有权,农民的“土地财产权”才能得到有效保护,这又是一个似是而非的结论。一方面,就理论上来讲,所有权并不是农民“土地财产权”的唯一表现形式,农民的“土地财产权”也可以是“用益物权”——这种情况下土地所有权可以不属于农民;另一方面,就现实情况来看,保护农民“土地财产权”的关键取决于法律制度的完善、司法执行的公正与有效程度、政府行为的规范,农民是被保护者,你这个被保护者“权利”再多,如果我不保护你,你的“权利”还能存续吗?解放前实行的是土地私有化,弱势小农的土地财产权得到了有效保护吗?为什么会有“土地革命”?可见,保护农民的“土地财产权”的关键不在于农民是否取得土地所有权。其三,厌弃小农低效,希望通过土地私有化,实现土地集中、规模经营,提高土地使用效率,这是土地私有化论者最具“战略”高度的“亮点”。说到土地使用效率,土地经营规模和土地使用效率究竟是成正比还是成反比,这在学术界存在分歧;实际上,成正比、成反比都是可能的,关键看你采用什么指标去测度;现在学术界已经有人证明,土地经营规模和土地产出率不成正比,甚至“小农”的产出率高于“大农”的产出率,而土地经营规模和农业资本效率、劳动生产率确实是成正比的,但我国农村的现实正是资本短缺、劳动力剩余,就业问题是今后相当长时期内的头等大事,所以在我国农业生产中以劳动力来替代资本应该是一种理性的选择,要想提高土地使用效率不能依靠土地规模经营,而是要提高农地经营的集约化程度,在中国现代化未真正到来之前,“小农集约经营”才是符合中国国情的“中国特色”(关于“小农集约经营”问题笔者将另文专门论述)。其四,土地私有化论者还认为,只有在土地私有化的基础上,实行适度土地规模经营,才能实现农业产业化;他们甚至十分肯定地说,一家一户的“小农经营”不利于农技推广、不利于农业机械化、不利于水利建设、不利于参与国际竞争••••••农业产业化更是没有指望,好象很有道理。但是,仔细地想一想,你会发现,他们所列举的这个“不利于”、那个“不利于”等种种“困难”的根源并不是“小农作祟”,而是我国农村当前缺乏与市场经济相适应的足够组织资源,如果一家一户能够连成一体,“不利于”就会变成“有利于”,怎么不能实现产业化?台湾、日本的农业现代化不都是建立在家庭经营的基础上的吗?所以,我还是那句老话,实现农业产业化的关键不在于“小农”、“大农”,而是要使“全中国农民们联合起来”!

主张土地私有化的学者们所犯的另一方面的毛病是,他们太使自己“经济学家”了,没有体谅到“政治家”的难处。任何一项制度的设计与实施,都不能仅仅只考虑经济因素,实际上,有时候非经济因素可能更不容忽视。就我的知识水平所能想到的,建议那些土地私有化论者们,在鼓吹土地私有化时起码应该认真考虑下面几个因素。
首先,目前农村的剩余劳动力就数以亿计,今后每年还将新增农村劳动力600—800万人;一旦实行土地私有化,土地兼并不可避免,土地是“规模”了,可土地兼并“清洗”出来的劳动力到哪里去?城市有那么大的就业空间吗?办法好象就是加快城市化进程,城市化又是想快就能快的吗?城市化不可能一蹴而就,城市化在很大程度上是一个自然发育过程,揠苗助长是不可取的,我们前一阶段搞过的“造城运动”已经给了我们一记响亮的耳光,还不该清醒吗?转移农村剩余劳动力的问题解决不了,搞土地私有化就等于玩火,只要农村剩余劳动力中的十分之一无处可去,那就是“几千万”的天文数字,谁还敢当这个国家的总理?

其次,就全国的整体情况来看,农村住户中纯农业户和农业兼业户仍占绝大多数,农业收入是他们的主要收入来源,在农村社会保障缺失的情况下,土地对他们来说不仅是生产资料,更重要的是生存保障资料,事实上,全国已经有666个县的人均耕地面积低于联合国规定的土地对人类生存的最低保障警戒线,在这些地方,土地早已由生产资料降格为农民生存保障资料了。2002年城镇社会保障基金年收支缺口达408.2亿元,据世界银行估计我国养老金隐性负债约有50000亿元,所以,当前和今后相当长时期内,政府都要为城镇社会保障疲于奔命,根本无力顾及农村。一旦实行土地私有化,谁为失地农民提供生存保障?总不能以千万农民的流离失所和饥寒交迫去换取经济学教科书中的“效率”吧。可以断言,如果真要那样的话,不需要任何先进政党的领导也会爆发第二次“土地革命”。

最后,我始终不明白,在我们能够采取适当制度安排解决现行土地制度存在的问题时,为什么一定要实行土地私有化?要知道,改革不仅会有经济成本,而且还应该考虑到政治成本。如果我们的土地制度改革既能“把根留住”——土地公有,同时又能建立起有效的土地流转市场,比如在土地国有的基础上实行永佃权制度,就会避免许多政治上的、意识形态上的麻烦,相对于实行土地私有化来说,将会大大地降低改革的政治成本,更有利于促使改革的最后成功,何乐而不为呢?

综上所述,我之所以不主张农村土地私有化,是因为,无论从经济因素方面考虑,还是从非经济因素方面来考虑,实行土地私有化都是不必要的和不可取的,我们完全可以在土地公有的框架下,设计出符合市场经济需要的中国特色农村土地制度。

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【作者简介】张德元(1963——),男,汉族,安徽舒城人,大学本科学历,安徽大学经济学院副教授,主要从事“三农”问题研究。

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