消除体制障碍,让农民“后”富起来

摘要:改革开放后,伴随着经济总量的快速增长,我国城乡差别进一步扩大,农民的相对贫困更加明显;体制障碍是农民致贫的主要根源,政府应在消除农民致富的体制障碍方面有所作为。

关键词:农民,贫困,体制障碍

改革开放二十年来,我国国民经济总量实现了持续、快速、稳定增长;1987年我国国民生产总值提前3年实现了比1980年翻一翻的目标,又于1995年提前5年实现了国民生产总值比1980年翻两翻的目标;至2000年“九五”计划完成后,在全国总人口比1980年增加3亿的情况下,实现人均国民生产总值比1980年翻两翻。闪光的统计数据不由得使穷怕了的中国人壮着胆子欢呼起来:中国人已经小康了。然而,常识却又告诉我们:经济增长并不等于经济发展。在我们欢呼小康时,是否该冷静地考虑一下,二十年来积聚的财富均衡地分配了吗?总量的快速增长真的使绝大多数中国人小康了吗?如果我们把目光投向占总人口近7成的广大农村,结果将是令人遗憾的。遗憾之余,我们不禁要问,把占总人口近7成的农民排除在外的“富裕”能叫小康吗?又是什么妨碍了为中国经济增长作出巨大牺牲的农民兄弟致富呢?农民还能再穷吗?农民的贫困与“城里人”的利益有关系吗?本文试图回答这些问题。

一、农民致富了吗

毫无疑问,中国的绝对贫困人口主要分布于广大农村。仅中国现有的592个国家级贫困县的乡村居民就达1.9亿人,其中绝对贫困人口5800万人;非贫困地区的乡村绝对贫困人口约3000万人,两项合计占全国1.2亿贫困总人口的 73.3 %。而农民的相对贫困已经到了只有中国农民才能忍受的程度,1998年的中国统计年鉴资料表明,1993年~1997年,城镇居民家庭人均可支配收入从2557.4元增至5160.3元,而同期农村居民家庭人均收入从346.9元增至437.4元(如果按人均可支配收入计算,这一数字还会更小),绝对数不及城镇居民的十分之一,增速更难望城镇居民之项背;“勤劳勇敢”的农民兄弟无论如何也没想到先富起来的竟是“养尊处优”的城里人。更让农民兄弟们想象不到的是“城里人”暴富的程度,2001年度《福布斯》最新排名显示:2000年,中国最富有的前50名富豪的财富之和已达100亿美元,平均每人2亿美元;这50个富豪的资产,相当于5000万中国农民一年的纯收入,而300万百万富翁的资产,则相当于9亿中国农民两年的纯收入。

如果说向来不求闻达于富贵的中国农民尚能无奈地容忍“城里人”暴发的话,那么无数伸向农民要钱的手则是他们想推也推不回去的。乡镇已有改革之初的“八大员”演变为现在的“六套班子,七站八所”,财政开支的编制由二十年前的平均30人增加至现在的平均300人。湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平同志在龙年正月给国务院领导的一封信中痛心地写到“我们这儿的田亩负担200元/亩,另外还有人头负担100——400元/人不等,……80%的农民种地亏本,农民不论种不种田都必须缴纳人头费、宅基费、自留地费,丧失劳动能力的80岁老爷爷、老奶奶和刚出生的婴儿也一视同仁交几百元的人头负担,……我经常碰到老人拉着我的手痛哭流泪盼早死,小孩跪到我面前要上学的悲伤场面……”。而且更可怕的是,随着农村经济环境的恶化,乡村两级高负债大量发生,1997年,农业部对10个省份的调查显示:乡级平均负债400万元,村级平均负债20万元,60%的县财政赤字,这些负债中的相当一部分最终都将转嫁到农民头上,人均一亩多地的中国农民岂堪重负?河南省农村社会经济调查队于2000年所作的一项调查结果表明:有89.3%的农户认为他们近年来的实际收入减少了。相对来说,农民不是致富了,而是正在致贫。

二、是什么妨碍了农民致富

妨碍农民致富的因素很多,农村历史上进化滞后、环境恶劣、人口素质低、社会问题严重……,所有这些都是农民兄弟致富路上的羁绊,但是,如果政府决策者和经济理论工作者企图以这些所谓的“客观原因”来开脱自己的“主观故意”,那是难以让农民弟兄们心悦诚服的。笔者认为,所有这些“客观原因”都不是妨碍农民致富的根源,是一系列不合理的制度安排使农民失去了致富的机会,是近年来一系列对农村、对农民歧视性的经济政策使农民兄弟改革之初的“幸福生活”得而复失。

不合理的制度安排应对农民陷入困境负主要责任,而在所有妨碍农民致富的不合理制度中,城乡二元户籍制度和限制流动的土地制度是农民致富路上最难逾越的鸿沟;庞大的乡村两级机构设置在增加了农民负担的同时也削弱了农民致富的信心;善良的中国农民历史上就有视缴“皇粮”为自己天赋义务的“光荣传统”,尽管如此与城镇相比针对农村的税收制度却也值得商榷……。

长期以来,跳“农门”成为多少农家子弟梦寐以求的向往,城镇居民户口本似乎就是通向天堂的“派司”,因为谁都知道这“派司”意味着政治上的优越和经济上的得利;进入天堂的人当然不能太多,于是政府就在天堂和地狱之间设置了层层藩篱——城市和农村终于被隔离为天上人间。在这种制度下,政府为了保证城市的“繁荣”,不得不痛苦地告诉农民“未经许可不得入市”,于是中国农民稀里糊涂地丧失了上帝赋予他们的一项基本权利——迁移流动的权利,他们除了选择固守家园、无奈受穷,还能选择什么呢?试想,没有选择权的行为还有经济意义吗?没有选择的劳动还有效率吗?那么,农民是否可以在放弃户口和“非法进城”之间进行选择呢?且慢,政府恩赐给农民的责任田还需要农民承担太多的责任,不得抛荒、不得转让、不得……哪怕你到天涯海角,田亩负担也是不能少的,农民对土地的偏好在政府“不经意”的安排下变成了农民对土地的依附。虽说近年来农民经不住外界的诱惑,以政府默许的“民工”身份斗胆冲进他们向往已久的城市,但是他们倍受歧视的政治、经济地位并未因为他们现在能和“城里人”走在同一条马路上而有所改变,他们在城市没有象样的住所,没有城镇居民所享受的社会保障,他们从事着城镇居民所不屑的脏、累、险、重的工作,得到的却是比城镇居民低得多的报酬。为了使农民听话地认同这种户籍制度和土地制度以维护“稳定大局”,农村乡村两级贯彻“安定团结”的“官”也越来越多了,于是农民承担的养“官”的费也就理所当然地居高不下;去年中央在安徽等地进行“费改税”试点工作,以图减轻农民负担,取得了一定成效;但费的减少必然导致“干部生活水平下降”,最近某些地方又发生了农村基层干部为“提高生活水平”而强征“税外税”的事件,“费改税”这副妙方是否灵验又成疑问了。如果说费的问题还可以通过“费改税”予以解决的话,那么农民税的负担似乎是“在劫难逃”了,但是我们不能忘记“税负公平”原则对城乡居民应是同样适用的,遗憾的是和其他制度一样,政府的税制也是城乡有别的;比如农业税也属于所得税范畴,却以农业总收益为课税对象,而城镇居民个人所得税以纯收入为课税对象,城镇居民月收入达800元才开征所得税,按官方统计数字,农民月均收入也不过300元,何以课税?据国务院发展研究中心的调查,当前我国大多数农区农民从种植业得到的收入仍占60%以上,即农民收入还主要来源于土地,但我国农村人均耕地才1.2亩,已有660多个县人均耕地低于联合国规定的“土地对人口最低生存保障线——人均0.795亩”,这些土地已经由生产资料降格为农民的“生存保障”资料了,耕作这些土地的农民还能是纳税人吗?那么是不是中国土地的产出率非同寻常地高呢?事实上1998年~2000年,已连续3年农户的农业投入产出比都是负值了,没有收益,何以纳税?

一系列不合理的制度安排已使农民的致富之路步履维艰,而一系列重城轻乡的经济政策更使农民的境遇江河日下。早在1979年以前,政府就以牺牲农民的利益为代价,实现工商业的资本积累,鉴于建国初期的“一穷二白”,那时一心跟党走的农民兄弟尚能理解政府的苦衷;但1979年以后的政策“风云变幻”就难免使农民兄弟有些茫然了。1979年农民“分田到户”后,农村面貌焕然一新,政府以为农村的问题已经解决了,于是,八十年代中期开始政策再次向城市倾斜。先是政府在八十年代中期运用财政资金提高城镇居民工资待遇,增加他们的物价补贴;接着政府又在九十年代初期允许国有企业大幅度提高垄断产品价格,使改革之初农民从农产品价格提升中得到的好处,又因种植成本上升而被国有企业拿走了;在过去的几年中,每当提到增加收入时,政府首先想到的是城镇居民,尤其是城镇居民中收入本来就不菲的国家公职人员,国家财政的转移支付职能一次又一次地把农民的劳动成果装进了城镇居民的腰包;而当提到开拓消费品市场、扩大内需时就想到要让农民多花钱,目的不是要让农民过得更好,而是要减少城市里国有企业的产品库存。农民被制定政策者遗忘了!

可见,农村的“先天不足”并非农民不可救药的致贫固疾,而是一系列不合理的制度安排和对农村歧视性的经济政策导致“官逼民穷”。

三、“官逼民穷”还能继续下去吗

先富起来的“城里人”应该清醒地认识到,时至今日,农民的贫困已不再是农民本身的事情了,它将在政治上动摇我们的国本,经济上制约我们的发展,它将在不远的将来报复“城里人”的冷漠,“城里人”的天堂生活即将受到它的威胁,狼来了!

政治稳定、社会安宁是经济发展的前提,也是“城里人”既得利益的保障。而未来的政治局势、社会生活稳定与否,在很大程度上取决于9亿农民对贫困和沉重负担的忍耐程度,民以食为天,无食则无“天”。据全国农民负担监督管理部门掌握的资料,1992年,吉林、湖北、湖南、四川、河北、河南、江苏、安徽、甘肃就分别发生了17起因农民负担过重而逼死人命的案件;1993年,全国因农民负担过重而引发的逼死人命、殴打致残、较大规模干群冲突等重大恶性案件30余起;1994年又发生9起因农民负担而引发的死人案件……,这些都说明了什么?如果这些还不够直观的话,那么近年来来自农村的“打砸抢分子”越来越多、城市犯罪率直线上升,这对“城里人”恐怕够感性的了吧?国务院发展研究中心研究员温铁军博士曾忧心忡忡地警告说“:在中国,农民做得成奴隶时便是顺民,如果连奴隶都做不成了便是暴民……”

农业是国民经济的基础,种种迹象表明,这个基础正在动摇。农业部门的比较效益本来就低,改革开放后城乡差别的扩大进一步抬高了农业生产的机会成本;重城轻乡的经济政策使农业生产的绝对成本连年上升,绝大多数农户的农业投入产出率接近于零甚至为负,地少人多的矛盾日益突出,于是我们不愿看到的怪现象出现了:在越来越多的农民离开土地的同时,越来越多的土地被撂荒。仅湖北监利县2000年弃耕农田就达41万亩,占该县耕地总面积的23.7%。难道曾经为土地抛头颅洒热血的“洪湖赤卫队”后代真的不热爱土地了吗?国务院发展研究中心公布的最新调查显示,约70%的农民外出打工是被“推”出来的,其中约60%的人表示找不到工作也不回去。不是不爱土地,而是爱不起。

“不爱”土地的农民们进城后是否发财了呢?中国统计年鉴的资料告诉我们,农村消费在城乡消费中的比重呈不断下降的趋势:1978年为52%,1984年上升到59%,1990年为55%,但1992年降为51.9%,1995年又降到43.2%,1998年进一步降为38.9%,至2000年已降到30%以下。只占总人口三成的城镇居民消费了七成以上的消费资料,市场是“城里人”的市场,农村市场启而不动,“大中国小市场”的市场格局制约着需求增长,已成为我国国民经济发展的“瓶颈”。市场真该搞“活”了!

市场不“活”表现在消费市场,根子却在要素市场,因为要素市场是基础市场。构成要素市场的三大支柱是人力、土地和资本,目前我国资本市场虽说不够完善,但已活起来了,尚未活起来的是人力、土地市场。是谁卡死了人力、土地市场?是“官”,是“官”制定的户口制度、土地制度卡死了人力、土地市场。现行的户籍制度,使城里人“出不去”,阻碍了人口密集的大中城市居民向城市外围扩散,导致小城镇建设停滞不前、城市化进程缓慢,抑制了住宅建设、城市基础设施建设以及第三产业的发展;更糟的是城外人“进不来”,因为市场经济的发展必然伴随着农村剩余劳动力向城市转移,但现行户口制度恰恰妨碍了这种转移,它一方面降低了“民工”在城镇进行住宅消费的信心,另一方面又提高了进城“民工”在医疗、教育等服务业中的消费成本,使“民工”在城市不敢住、无处住、住不起,从这个意义上说,当前的农民进城务工与其说是农村剩余劳动力的转移,不如说是农村剩余劳动时间的转移,更谈不上劳动力资源的合理配置了。现行的土地制度,由于是“分田到户”,一方面对农民进城形成束缚,另一方面使土地经营规模细小,降低了土地的经营效益,提高了政府和农民之间的交易成本;而现行的土地转让(如果这也能叫转让的话)制度则导致土地的市场化程度极低,既损害了农民利益又扭曲土地市场价格,中国房地产市场为何刚刚起步就“饱和”了呢?是因为土地价格占了建设成本的三分之一,房价“基础”太雄厚了!
我们已经可以清楚地看出,农民的贫困会带来一系列不良连锁反应,结果是“官逼民穷,民穷国困”,农民不能再穷了!

四、让农民“后”富起来

在“城里人”已经先富起来的今天,为了我们的国家进一步繁荣昌盛,也是为了让先富起来的人更富,应该允许农民有“后”富起来的机会,拯救农民就是拯救国家,拯救农民就是拯救您自己。

城乡二元户籍制度和限制流动的土地制度是当前妨碍农民致富的“官赐镣铐”,从长远看,它则是抑制经济增长最主要的体制障碍,所以改革现行的户籍制度和土地制度势在必行。除人口密集的少数大城市外,户口应逐步放开,最终以身份证管理代替户籍管理,以利于人口流动,为自由、开放、有序、统一的劳动力市场的形成创造条件。要逐步变对土地的行政管理为市场管理,使土地成为真正意义上的商品,允许土地自由转包、转租、转让,把想进城的农民从土地上解放出来,而使那些懂土地、爱土地的新式农民能在他们自由支配的土地上扎下根来。

根据权威部门的预测,2001~2005年,居民的主要消费领域有两个方面:住宅消费和服务消费。因此,房地产业和服务业就成为亟待培育的新的经济增长点。现行的户籍制度是隔在农民和城镇住宅之间的玻璃幕墙——可望而不可及,于是进城农民纷纷把他们的辛苦钱拿回老家“添砖加瓦”,而农村人口向城镇转移的形势是不可逆转的,这就意味着曾使农民“光宗耀祖”的“乡间别墅”是今天的资源浪费、明天的无效投入,使本不富裕的农民在未来进城时面临着“家庭重复建设”的尴尬。所以,无论是从国家的宏观战略,还是从农民的微观利益来看,改革户口制度都是刻不容缓的。此外,服务业的发展是与人口布局密切相关的,这就需要建立合理有序的人口流动制度,形势已迫使我们不得不对现行的户籍制度和土地制度开刀了。

政府要真正关心农民,在制定政策时要充分考虑农民的利益,消除对农民、对农村的政策歧视,加大对农业、对农村的财政投入,引导农民进行产业结构调整,发展高效优质农业,并继续做好“扶贫”攻坚工作,逐步缩小城乡差别。

此外,政府应继续采取切实有效的措施减轻农民负担。农民的过重负担主要来自费和税两个方面。费的负担和乡村两级机构臃肿密切相关,封建社会有“皇令不下县”的说法,民国时期的县级机构也不如现在的乡镇机构庞大,所以对基层进行机构精简已经是时候了;至于农民税的负担则和税制及税收征管有关,应在公平税负的原则下对农业税进行改革,同时在税收征管方面要杜绝简单摊派,防止农业税、农业特产税演变为“人头税”。

综上所述,改革开放以来,城乡差别进一步扩大,使农民相对贫困,这不仅有悖于社会公平原则,也关系到国民经济发展的大局;妨碍农民致富的原因是多方面的,但体制障碍是最主要的因素,政府应在消除农民致富的体制障碍方面有所作为。

【参考文献】

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6、国家统计局 中国统计年鉴1998,1999,2000  中国统计出版社

【通讯地址】安徽省合肥市安徽大学经济学院
【邮政编码】230039
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【作者简介】张德元(1963——),男,汉族,安徽舒城人,大学本科学历,安徽大学经济学院副教授,主要从事“三农”问题研究。

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