2004年4月17日,中国(海南)改革发展研究院以“转型时期非政府组织的发展”为主题在京召开专题座谈会。根据录音整理经本人审阅,现将与会部分专家学者的观点摘要刊登。

  非政府组织的概念

  赵黎青(中央党校国际战略研究所教授):

  “非政府组织”是英文Non-GovernmentOrganizations的中译,也称作NGO。据我所知,联合国在1945年制定联合国宪章时,其中有一个条款最早使用了“非政府组织”的概念。非政府组织在20世纪50、60年代并不活跃,但到了70、80年代就活跃多了,到90年代,非政府组织在国际上成为一个流行名词。非政府组织肯定是非营利机构。非营利组织即NPO(Non-ProfitOrganizations)在美国叫得多一些,其原因在于美国大部分组织都是民间的,政府是较小的部分,因而需要对民间的各类组织根据其营利与否的性质区分为营利性和非营利性,NPO注重的是社会组织的非营利性。在国际上,一般来说所有的非政府组织都是非营利组织。目前在我国,对同样的组织,既有叫非政府组织的(即NGO),也有叫非营利组织的(即NPO),还有叫民间组织的,也有传统的群众组织的叫法,似乎怎么叫都可以。在我国,非政府组织这个词有时会被人误以为是反政府组织,甚至被混同于非组织活动,因此人们更喜欢用非营利组织这个概念。需要指出的是,非政府组织这个概念的实质在于它的非政府性,即这些组织不是政府组织,也不是政府的附属机构。

  “非政府组织”这个概念体现出开放的、锐意进取的改革精神,其实质在于肯定所指的那些组织是非营利的,而不是企业。中国(海南)改革发展研究院所采用的会议题目不同,表明视野不同,切入问题的角度不同,进一步探寻解决问题的方法和道路也就不同。

  汪玉凯(国家行政学院教授):

  国际社会对社会中介组织有不同的称谓,如第三部门、独立部门、非政府组织、非营利组织、慈善组织、公民社会、免税组织,还有社会团体、民办非企业单位、中介组织等。这些概念大体囊括了全世界对社会中介地带组织的全部称谓。至于非政府组织的定义,一般有四种理解。一是最广义的理解,指在政府和企业之外的所有组织,这与美国第三部门的理解是一样的。二是狭义的理解,指剔除了政治和宗教色彩的非政治、非营利、非宗教的组织。三是介于广义和狭义之间的,指那些活跃在社区基层的民间公益性组织。四是从发展的角度理解,非政府组织这个概念最早从国际社会人道救援组织开始沿用,当时是为了帮助落后国家的民众解决生存等最基本的问题。后来这个概念不断发展并得到广泛应用,甚至包括了第三世界中的一些“草根”组织等。在我国,真正意义上的非政府组织是非常少的。

  丁元竹(国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员):

  在国内非政府组织这个概念比较敏感,在美国就没有那么敏感。例如,2000年美国大选,戈尔和布什因为计票争执不下,等待联邦法院裁决。按照美国宪法,大选后联邦总务署应该拨款给当选总统成立临时机构,为向新政府过渡做准备。但是因为争执不下,联邦总务署无法拨款,现任副总统切尼以非政府组织的形式成立临时机构,戈尔对此没有办法。这就是美国的文化和传统。

  王名(清华大学公共管理学院副院长):

  我觉得,在研究阶段,没有可能也没有必要先把概念都搞得非常清楚。模糊一些,抓住一些现象,然后从现象入手开展实证研究,反过来再来论证概念和理论,也是可行的方法。

  葛延风(国务院发展研究中心社会发展研究部副部长):

  关于非政府组织的分类有两大类型:一是提供教育、医疗、卫生、科技等公益服务的组织(它不属于政府公共部门,是不以营利为目的提供服务的组织);二是调整不同群体之间的利益关系的组织,我习惯于把这类组织称为社会中间组织。

  非政府组织兴起的背景

  顾家麒(中国工业经济联合会副会长、中国集团公司促进会副会长):

  社会主义市场经济体制的逐步完善,以及非政府组织的逐步发展,是我国经济社会发展的必然趋势。随着改革目标的明确即建立和完善社会主义市场经济体制,我国的市场经济快速发展,企业尤其是国有企业逐步成为市场的主体,非公有制企业尤其是外资企业和私有企业迅速发展,政府职能也有了很大转变,生产要素的流动正在逐步顺畅,资源配置逐步由市场起主导作用。在政府部门逐步退出对市场的直接干预,企业部门逐步按市场规则自主经营的条件下,大量经济社会事务要由经济实体、社会实体、社会个人联合起来组成各种社会组织,实行自我管理。第三部门——非政府部门随之得到了长足的发展,这是实行市场经济的必然,也是市场经济发展的必然。非政府组织越发展,社会自我管理水平越高,市场经济也就越完善,两者相互依存、相互促进。

  丁元竹:

  从历史来看,公民服务的最初动力来自个人的义务和责任,但是服务的实现需要通过项目、组织并有一定的政策支持。由于公共的价值观念、社区建设和人们的相互努力,各种国家的、地区性的和跨国的公民服务正在蓬勃兴起。随着技术、经济、工作和社会组织的变迁,人们的新的价值观念有了新的表达方式。在许多国家,大多数人口已经不再生活在邻里相依的乡村社区或小城镇,但是基于人类的自然本质和文化传统,人们依然在寻找社区,希望成为社区的一部分。服务就是一种可能的路径,因为它非常有弹性,通过服务建立的非正式社区关系不像传统的社区那样具有区位性,但同样能满足人们交往的需求。

  志愿组织(第三部门或非政府组织)在非常积极地推动公民服务的发展,国家通常在提供资金方面发挥重要的作用。从国际上看,越来越多的国家或地方政府在提供服务机会,并通过非政府组织执行服务。

  王名:

  现在出现的大量社会问题,不是政府也不是企业所能够解决的。一些社会组织开展的提供公共服务的活动,有些是自发的、自下而上的,有些则是自上而下地利用党和政府的资源和支持进行的。我们最近在关注一些问题,比如农民组织问题。我国的“三农”问题错综复杂,除了关心农民、帮助农民、使农民逐步摆脱贫困,还有一个重要的问题就是农村的社会组织建设。“两会”期间有不少提案都涉及到农村专业协会,这是一个非常值得关注的现象。从社会组织或者生产关系角度看,我国农村在上个世纪经历了两次大的变革,第一次是土地改革,把农民从原有的封建土地关系中解放出来,建立了以人民公社为基础的新的社会关系;第二次是家庭联产承包责任制的实施,结束了人民公社,让农民回到以家庭为基础的社会组织。现在我们将面临农村社会组织和社会关系的第三次大的变革。在市场经济条件下,以及全球化和WTO的背景下,单个农民或者农民家庭如果不通过一定的组织网络联系起来而直接面对市场,将是十分可怕的。中国有8亿农民,这个群体在市场上、社会上的权益如果得不到保护而任人欺凌,将会带来极大的社会问题。现在我们看到,农民专业协会正在发挥着积极的作用。据说,全国各种农民专业协会有160万个左右,这是一个不小的数据,表明农民在这种新的社会组织的基础上正在重新组织起来。农民专业协会在实践中不仅发挥了经济的职能,也越来越多地承担起综合性的社会职能,包括维护农民的合法权益,提供农民所需要的各种社会服务、甚至社会福利。这实际上已经成为一种新型的农民社会组织了。它发挥了农村社会整合、农民权益维护和提供一定的公共服务的作用。那么,如何引导农民专业协会的发展将成为一个非常重要的理论和政策问题。

  赵黎青:

  到上世纪80年代末期,世界各国在追求发展的过程中出现了很多严重的问题。在这些问题面前,计划与市场、政府与企业都显得束手无策。美国、欧洲以及包括联合国在内的各种国际组织都在寻找新的出路。新出路的焦点就在社会,即社会机制和社会组织。事实上,存在三大资源配置机制,即由政府运作的国家机制或曰计划体制;由营利性的企业运作的市场机制;由非营利组织或者非政府组织运作的社会机制。这三大资源配置机制的性质、动力和作用方式很不同。国家机制是垂直等级的、强制性的;市场机制是横向自愿组合的,但以利益或者利润为目标和动力;而非政府组织藉以运作的社会机制则是社会价值取向、自愿平等结合、不以营利为目标的。目前,世界上大多数国家仍然停留在资源配置的二维观上,即只看重国家与市场、政府与企业,而忽视非营利的社会组织在发展中的作用。只有少数国家在建立三维资源配置体制方面取得了显著成绩。美国就是其中比较突出的国家。

  我认为,在20世纪上半叶是计划与市场两个片面、单一体制的竞争,到20世纪下半叶,结果表明国家与市场这两个机制都是不可或缺的。也就是说,国家/市场的二维体制要胜于单一的计划体制或者单一的市场体制。进入21世纪后,将是三维资源配置体制同二维资源配置体制的竞争。国家/市场/社会的三维体制,肯定会胜过国家/市场的二维体制。相对其它国家来说,美国无论其综合国力,创新能力,在世界上都居于领先地位,这同它对三种机制同时结合运用有很大的关系。以去年SARS疫情为例。SARS出现以后,美国社会的反应和我国社会的反应有很大不同。SARS在美国局部地区的社区这个层次就抑制住了,其中很重要的原因之一是在SARS刚出现时,社会组织和社区组织就在积极发挥作用。而我国的情况则是,一直到党和国家最高领导层介入之前,我们的社会漠然置之,对SARS的爆发与蔓延缺乏应有的反应。我国体制的优越性,就在于能集中力量干大事,一旦中央做出决策,全国一致行动。但是,这种体制的运作,一是反应迟钝,二是成本很大。美国也有集中,但同时又很注重分权;强调政府和企业,但同时又很注重社会,很多问题通过地区和社会的主动性就可得到解决,这样做的成本较小。

  杨团(中国社会科学院社会学所社会政策室主任):

  社会转型界定了研究非政府组织的社会背景。改革开放初期也就是社会转型的早期,搞放权让利的企业改革,政府的想法就是十几年“文革”把老百姓搞得太苦了,政府要还债,哪怕劳动生产率暂时没有提高,也要给国有企业增加一点职工利益,让人人得益。而改革发展到今天,社会结构发生了很大的变化,70—80%的人口都处于比较困难的状态,社会边缘人群或者弱势群体在持续扩大。大多数人口处于社会的底层,这个社会的结构显然是畸形化的。

  现代化社会的合理结构是橄榄型结构,即中产阶级占人口比例的较大份额,这样的社会才是相对比较稳定的。我国现在的社会结构不仅不是橄榄型的,而且是底边很长、底层很宽的扁平的金字塔型。连温饱都难维持的社会边缘层,若缺乏必要和足够的社会援助,整个边缘层就会发生断裂,从社会中分裂出去。

  面对这样的问题,中央大力强化社会最低生活保障制度,想以此解决社会危机等问题。但是,这些机制解决不了弱势群体的心理和精神层面的问题。我们必须在最低生活保障制度的基础上,研究满足这些社会底层人口寻求保护的社会需求的方法,这是社会政策的重要课题。非政府组织的出现与发展就有了战略意义。

  非政府组织的发展现状及其问题

  唐元(国务院研究室工交贸易司副司长):

  目前中介组织的问题很突出。一是管理滞后。不论从管理部门,还是从协会、基金会反映的情况来看,“双管”体制都有完善的必要。二是中介组织自身的问题也相当突出。体制内协会机制非常僵化,人才流失、资金不足等问题很严重。市场自发产生的协会就很有生气。三是中介组织立法严重滞后。

  汪玉凯:

  在我国,真正意义上的非政府组织是非常弱的。当然,在我国真正能够发挥作用的或许首先是那些官办的行业协会等。有学者提出,中国的行业协会是“坚果理论”。即桃核外面是壳,里面是仁,政府给它强大的保护,如果离开了政府它就不能发展。我认为很有道理、很形象。在政府机构改革过程中,把工业部门撤销以后,目前大多数都成了非政府的行业组织,如机械工业联合会、石油化学工业联合会、中国纺织总会、中国轻工总会等,但这些组织还不是真正意义上的民间组织,仍带有浓厚的官方色彩。真正的民间组织没有地位,比如要注册首先要有主管部门,要成立一个教育医疗的非政府组织,主管部门审查同意以后才可以到民政部门去注册。因此目前真正的民间组织在我国是受到严格控制的。我国不成熟的市场经济孕育了一个不成熟的非政府组织系统。有的组织打着非营利组织的旗号,甚至变成了暴利组织。很多真正具有民间意义的组织在民政部门注册不下来,索性到工商部门按企业类别去注册,但仍然打的是民间组织、非政府组织的旗号,实际上做的都是追求利润最大化的事情。这是制度体系与法制不健全所带来的制度漏洞,同时也败坏了这些组织的声誉。

  我国在非政府组织管理方面的法制建设严重短缺,很多方面都有法律空白。国外的非政府组织管理不是靠政府简单的行政干预,靠的是法律和制度。这些非政府组织可以在社会治理中扮演很重要的角色,但政府对民间组织也不是放手不管,而是通过健全的法制进行管理。

  丁元竹:

  目前在全球范围内,公民服务的例子很多,在墨西哥、尼加拉瓜,大学毕业生需要为国家发展提供技术和专业服务。在美国,过去的10年中已经出现了为国家和社区发展做贡献的公民服务,这些服务得到公共和政治领导人的大力支持。

  全球服务研究所对57个国家的210个公民服务项目进行了研究,这些项目通过设在本国的办公机构与全球建立联系。例如,日本的“海外志愿服务队”总部设在东京,但其派遣的服务者足迹遍布世界上77个国家或地区。我们还可以根据形式和类型对这些项目进行分类。如果根据地理范围划分有以下四种形式:跨国项目(21个),国际项目(103个),本国国家项目(73个),地方项目(13个)。服务的受益者包括儿童、青年、老年人和经济上处于弱势的群体、特定社区,以及具有特别需要援助的人口,包括生理或心理残疾的人。跨国项目是指一般在两个或两个以上国家进行运作的项目,人们希望跨国项目的服务者在本国或另一个国家开展服务,就像他们在自己的国家进行活动一样。国际服务是最普遍的服务类型。国际服务项目把服务人员输送到其它国家,或把来自不同国家的服务者送到同一个国家进行服务。国内服务是指特定国家中的公民参与国内特定服务,这类服务项目可由政府执行,也可以由其它部门执行。在以上210个项目中,有35%属于国内服务项目。地方服务是指在一个国家的特定区域实施服务项目,从本地或其它地区来的志愿者参与项目服务。

  陈金罗(北京大学法学院非营利组织法研究中心教授):

  非营利组织现在有了很大的发展。全国的社团数量从最初的400多个发展到10多万个,不仅数量上有所增加,而且种类也非常多。非政府组织的法制环境比改革开放前也有了改善,原来只有一个《社会团体登记管理条例》,后来增加了《基金会管理条例》、《外国商会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》,对各种特殊团体也有了一些特殊的法律规定,这些法律规定对促进非营利组织的发展确实起到了重要的作用。这次修改的《基金会管理条例》也有了很大进步,如:非公募基金会、外国基金会也可以在我国进行登记,这在法律上确认了它们的地位。但是,制约的条件并没有超出《社团登记管理条例》。我认为,目前非政府组织的法律环境还不是很好,营利性方面的法制建设比较完备,而非营利组织的法制建设比较滞后。宪法规定了结社自由的权利,但没有具体法律,也没有非营利组织法。有一个公益事业捐赠法,但执行起来还是比较困难。对非营利组织的免税还是处于个别批准的阶段,已经批准的只有5家可以全额免税,其余的只是部分免税且免税额很少。仅有的几个登记管理条例,等级效率很差,很多东西容纳不进去,权利和义务、保障和限制失衡。此外,现有的法律法规中,法人制度有很大的缺陷,《民法通则》规定的四类法人,显然已不适应现在经济发展的状况,有必要建立一个财团法人类别。对于行政机关来说,很多事情因为法律没有规定,它可以做,非营利组织也可以做,大家都是无法可依。在这种情况下,对于保障社会团体的权利,促进社会团体的发展,制约非法行为也都没有法律依据。因此,加快非营利组织的法制建设尤为重要。

  顾家麒:

  行业协会是第三部门——非政府组织的重要组成部分,是社会和经济生活中重要的社会团体。我国行业协会是从上世纪80代末、90年代初逐步发展起来的,目前已经基本覆盖了第二产业各行业。第三产业的行业协会正在迅速发展,而第一产业的行业协会还刚开始兴起。观察和研究工商领域的行业协会可以发现,我国现有的行业协会可以分为两类,一类是在政府主导下建立起来的,有人称之为体制内行业协会,一类是由工商企业根据市场经济发展的客观需要自行组织起来的,有人称之为体制外行业协会。这两类协会各有各的优势和困难,体制内行业协会得到政府较多的支持和关怀,但企业对其认同度相对较低;体制外行业协会尤其是非公有制企业自行组织起来的行业协会,普遍得到同行企业的支持,对企业凝聚力的影响较高,但所遇到的体制性障碍较多。在比较完善的市场经济条件下,行业协会应该是代表企业利益的社会团体和民间性、非营利性组织,是企业与政府之间的桥梁和纽带,是企业与市场之间的中介,但其本质是企业利益的代表;行业协会为企业和行业服务、为政府和社会服务,但基本的宗旨是为企业服务。在这一点上,由企业自行组织起来的行业协会,从一开始就树立了这个观念。而由政府主导发展起来的行业协会就有一个转变的过程。

  王名:

  现在官办的行业协会很难真正在市场经济中定位并发挥积极作用,倒是民间的行业协会非常活跃。如温州电器行业协会、温州服装协会、温州打火机协会等等一批自下而上的协会。最近有一些关于温州异地商会的报道。这些商会不是原来意义的协会,而是温州人在全国各地成立的异地商会,他们的活动不局限于提供互益性的服务,实际上还积极影响着当地政府。这类商会很难定义是互益的还是公益的,比如说甘肃省的温州商会可以说服政府对温州的投资实施优惠政策,这种功能超越了局部利益或者行业利益,实际上影响了公共政策。温州这种异地商会可以说已经形成了一种模式。除了这种国内的商会外,在上海等沿海发达城市,也出现了一批外国商会,据统计已经多达数百家。

  社区层面的民间组织非常活跃,出现了数以千计的各种形式的社区民间组织。这些民间组织基本上没有固定的组织形式,不设办事处,没有固定的办公人员,也没有固定的活动经费,但是他们开展许多社区层面的公益活动,非常活跃也非常有效,也得到街道政府的支持。比如北京宣武区椿树园街道居民成立了社区环境议事会,共同管理和协调社区的环境问题,还得到北京地球村环境文化中心的支持。这说明,老百姓已经开始以自己的方式、通过自己的组织积极参与到社会公共生活中,并且找到了自己的位置,拥有了一定的公共空间。

  黄浩明(中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长):

  关于宏观方面的问题。

  第一,党和国家的政治民主化问题。政治民主化关系到国家法律安排问题,法律安排的根本是有民主政治作为基础。

  第二,政府机构改革还不到位。目前,我国对于非政府组织的管理是“九龙治水”,从中央政府到各个部门,各个地方都是各管一摊。比如说,中联部负责非政府组织参加国际重大事务;外交部负责非政府组织参与国际事务的相关工作;国家发改委负责非政府组织参加世界可持续高峰会;民政部负责非政府组织的登记、管理和法律政策;财政部负责税收;国家税务总局负责税收安排等。“九龙治水”造成了非政府组织在国家的地位从概念到具体工作都是不清楚的。我得出的结论是,党的机构与社团不分,政府机构与社团不分,企业和社团不分,还有事业单位与社团不分。

  第三,对市场经济的运作规律把握不够。经济全球化以后,我国的内外贸体制,如商会也好、联合会也好,没有真正掌握市场经济的运作规律。尤其是加入WTO以后,反倾销案件每天都有,真正能够打出去的行业协会只有为数很少的几家。面对反倾销案件,商会也好,企业也好,应诉的成本很高,需要拿出几十万甚至几百万跟对方应诉,因为要找国外的律师、专家咨询如何对付国外的反倾销案件。

  第四,学术研究滞后于非政府组织的发展。近几年我们在学术研究方面有很大进步,但仍然滞后于非政府组织本身的发展。例如,学术上的分类问题,有专家负责的一个国际项目,对非政府组织的相关指数进行了分析,它比较客观地描述了中国公民社会的发展现状,或者叫非政府组织的发展现状,对我们的政府、研究人员以及实际工作者都提供了有益的参考。再如非政府组织的公益性和互益性,没有一个清晰的界定。因此期待有更多的学者参与这个问题的讨论和研究。

  第五,支持性的后备力量不足。从非政府组织的发展来看,它需要一批有钱的基金会的支持,如果没有这样的支持,它的后备资源是跟不上的。现在叫公募基金会和非公募基金会,目前大多数基金会都是无本的基金会,这种基金会需要先募捐或基金运作,后支持需要帮助的人群。

  关于微观方面的问题。

  第一,现有非政府组织的自治问题。非政府组织本身的自治不够,发挥理事会和监视会的作用不够。一般来讲,最有效的社团决策理事人数是5—7个。在今年国务院颁布的400号令里,提出基金会的理事成员为5—25个,这是一个很大的进步。此外,在民政部的一个讨论会上又加了一条,理事会会议纪要需要个人签名,不签名就不具备法律效力。

  第二,非政府组织资源动员能力不足。现有的非政府组织无论是“草根”型的还是政府型的、政府支持型的,大多数资源的动员能力是不够的。非政府组织缺乏竞争和效率,有的行业协会成为“二级政府”,缺乏竞争、效率和动力,更缺乏资源的动员能力。

  第三,非政府组织专业化服务能力不够。无论是给政府做咨询,还是给企业或老百姓提供帮助,都需要专业化的服务。

  第四,非政府组织的生存问题。非政府组织的工作也有成本,只是不以营利为目的,或者不分配它的利润。就目前来讲,大多数非政府组织的经营能力不强,有的是拿个人的钱去开展工作。有一腔热血做志愿服务应该提倡,但作为一个机构来说,总是拿个人的钱,是不能持续发展的。

  第五,非政府组织人力资源开发的能力较弱。现在,非政府组织在社会生活中的地位太低,很多人不愿意来,由于社会待遇、经济收入和生存等问题,优秀的人才进入很难。

  赵黎青:

  目前我国社会领域的基本状况是,一方面绝大多数组织都是政府附属组织或者说带有官办性质,严格意义上很难算作非政府组织。另一方面的确有一些真正由民间发起和管理的民间组织,但是这些组织大多没有名正言顺的合法地位,本身的治理结构很不健全,经费和资源也不可靠。去年有一个美国的机构到中国搞评估,说我们一些非政府组织按照他们的标准是不合格的,如非政府组织的理事会治理结构。

  中国发展非政府组织很有必要,是中华民族振兴的历史要求。但目前的民间组织管理体制对政治社会的稳定,短期看可能有利,长期看则是不利的。现存的民间组织管理体制倾向于消极的社会控制,人治色彩浓厚,严重束缚了社会的生机活力,不利于公民的首创精神和历史主动性的发挥。民间有很多人想做社会工作,但是做不了、不能做。这种状况阻碍了社会发展,影响了社会经济和政治的协调发展。在压抑和控制下,各种问题、矛盾不断积累,经过一段较长的时期就有可能爆发大的事件。

  葛延风:

  从另外一个角度看,非营利组织也有政府和企业所不具备的弱点。首先,跟企业相比,因激励机制不足而缺乏效率;和政府机构相比,缺少法定的责任约束。政府组织是受法律约束的,包括法律制度约束和公众选择约束。至于目前很多政府机构自身效率低下,是其本身没有规范好的问题。因此,我们在看到非营利组织优点的同时,还要看到非营利组织本身是有缺陷的。市场有失灵的问题,政府有失灵的问题,非营利组织也有失灵的问题。第二,我国到目前为止缺乏必要的法律和制度环境。欧美国家非营利组织的发展情况较好,是建立在非常完备的法律和制度基础之上的,同时,他们也有民间出资、出力发展社会公益事业的文化基础,相比之下我国的差距都非常大。第三,即使在发达的市场经济国家,也不是所有国家的非营利组织都能占主导地位,非营利组织真正比较发达的主要还是美国,很多欧洲国家包括我们的近邻日本,非营利组织并没有成为社会事业发展的主体,还都是以政府建立的公共部门为主,这些经验值得我们反思和研究。所以,从我国目前的情况出发,让非营利组织成为公共服务的主体是不现实的。当然,不能够成为主体并不意味着不让它发展,该鼓励的还要鼓励。这个方面要认真借鉴国际经验,国际经验就是要搞制度建设,如果没有有效的制度平台,想让非营利组织获得大发展是不可能的。这几年很多领域的改革也明确提出要发展非营利组织,比如医疗机构的分类改革就分成营利机构和非营利机构。但迄今为止,非营利组织还没有明确的法律地位,在这种情况下,改革很难推进。另一方面,非营利组织是特定形式的社会组织,需要政府和社会的支持,但同时也要以各种方式加以约束,确保其行为不偏离公益目标。在基本条件都没有搞清楚的时候,就大力发展非营利组织,最后一定出问题。

  魏加宁(国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长):

  分析亚洲金融危机出现的一个深层次原因,就是东亚国家的脑库也好、智囊团也好、研究机构也好,大多数是政府办的。日本和韩国在经济高速增长时期搞产业政策是比较成功的,但在防范金融危机方面有一定的局限性。而西方国家的脑库更多是民办或者大学的。政府和金融机构办的政策咨询研究机构会有很多限制,往往制约了其智囊作用的发挥。因此,应当重视和强调非政府组织尤其是民间研究机构在政策咨询研究方面的作用。

  我国的就业问题相当严重。从个人角度出发,追求利益的最大化是理性行为,但一个社会如果人人都去追求个人利益的最大化就会产生问题,整体的集合将导致出现“合成的谬误”。从这个角度说,非政府组织也好,非营利组织也好,对我国解决就业问题应当能够起到重要的作用。最近一个时期,中央的一些政策,包括“三农”政策、直接补贴等都有了很大的改变。一个明显的思路就是想一杆子到底,直接落实到社会最底层,落实到农民手中。但是具体实施过程中也会遇到很多问题,因此,需要通过一定的组织形态尤其是非政府组织形态来发挥作用。

  非政府组织在各个领域都可以发挥很好的作用,尤其是在当前我国社会贫富差距非常大的情况下,非政府组织一定会发挥重要作用。

  丁元竹(国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员):

  西方很多国家非营利部门吸收的就业人数占整个就业人口的比例较高,如荷兰非营利部门所吸收的就业人数占整个就业人口的13%,美国占8%。政府实际上把它的福利职能转给了第三部门。

  社会要通过创新来适应由于人口持续增长和人类需求的不断变化所带来的环境压力。社会创新的基本含义是指通过一些制度设计,来改变人类在应对社会问题的困境,诸如就业、社会福利模式等等。历史证明,我国的经济体制创新释放了巨大的经济增长能量,几乎每一次经济的巨大飞跃,都伴随着经济体制的巨大变革。社会创新也是如此,社会的不断创新将缓解人类面对的若干压力,使经济社会协调发展处于积极、合理的状态。尤其是在当前形势下,面对人口不断增长和环境恶化的巨大压力,如果不进行某种程度的社会创新,要真正解决经济社会协调发展是根本不可能的。所以推动以人为本的社会政策,不断解决发展过程中出现的社会问题,在发展中不断开展社会创新,是实现经济社会协调发展的基本途径和方向。公民服务可以成为创新的一部分。如果我们要取得社会创新的成功,各级政府就应该发挥核心作用,应当代表领导力量,负责公共物品的提供,制定法律,实行人权保护以及平衡霸权与消除贪婪。社会创新应当是有意识地进行设计、执行、培育和拓展,这些都离不开政府的支持和努力。这不是说政府应当承担一切事情,许多事情实际上由非政府组织或私人部门来执行可能会更好,但政府必须提供基本的框架、资源和前瞻性工作,使得社会创新成为可能。

  顾家麒(中国工业经济联合会副会长、中国集团公司促进会副会长):

  我国正处在经济社会体制全面转型的关键时期,一方面行业协会普遍呼吁政府转变职能,将政府不该管、管不了、也管不好的,属于应该由行业协会承担的职能下放给行业协会,正如当初企业呼吁政府将企业的生产经营权下放给企业一样;另一方面政府也正在转变职能,逐步将部分职能授权、委托或转移给行业协会,这是很好的势头。但是认真分析就不难看出,目前政府主要授权、委托和转移给相对比较放心的行业协会,这些协会大部分是以政府为主导组织起来的行业协会,更准确地说,是以国有企业为主体的行业协会。因为这些行业协会现在缺少民间性质,以后也将缺少民间性质,可能会长期保持其官方或半官方性质。

  张丽娜(国家发展和改变委员会经济体制综合改革司助理巡视员):

  经济社会转型时期,突出的问题是经济和社会发展的不协调,社会发展和改革滞后于经济发展和改革。公共服务领域改革是从上世纪80年代中期开始的,当时由于国家财力有限,事业单位由过去的全部财政供养变为全额拨款、差额拨款和自收自支三种模式,由此带来公共服务的过度商业化倾向,导致损害了穷人和弱势群体的利益。虽然近几年来进行了预算制度的改革,但从根本上没有转变公共服务供给不足的局面,仍是用商业化运作来补充医院、学校、科研等社会部门的资金不足问题。要从根本上改变这种局面,既要政府从经济建设型向公共服务型转变,把政府的钱用到公共产品的生产和社会服务的提供上,又要建立起符合社会主义市场经济体制的公共服务制度,为非政府组织的发展提供制度保障和宏观环境,还要通过非政府组织的发展,提供日益增长的多元化的社会需求,沟通和加强政府与公众社会更紧密的联系。

  汪玉凯(国家行政学院教授):

  非政府组织作为社会中介地带组织的一个重要组成部分,其本身是市场化改革的产物,是市场经济发展的必然结果。为什么非政府组织能与政府一起成为公共事务管理中非常重要的组成部分?首先从国际社会来看,这与政府由行政管理走向公共治理有很大的关系。表面上,“管”和“治”似乎只有一字之差,但“管”和“治”的内涵有很大不同。管理的主体是单一的政府,而治理的主体可以多元化,可以把非政府组织、其它民间组织、甚至私人部门的营利性组织都扩充进来。很多问题不一定都要政府出面或起主导,民间组织就可以发挥主导作用。其次,传统的管理,政府一直处于强势,通过制定法律、推行政策,自上而下地进行监管;而治理则既可以自下而上,也可以自上而下的进行双向互动。由于这个重大变化,再加上国际社会普遍认为存在“三种失灵理论”,即市场失灵,由公共部门来弥补;公共部门失灵,由非营利部门来弥补;合约失灵,为非营利组织发挥作用提供了空间。这样,就为非政府组织在国家治理结构中的功能找到了新的定位,提供了广阔的发展空间。

  丁元竹:

  政府要研究和修改现有的社会组织,特别是非营利组织管理的法律和法规,保证非营利组织在法律框架内运作。同时政府可以通过加大对社会服务项目的投入来推进非营利组织的发展。充分发挥非营利组织在提供社会服务中的作用,这也是转变政府职能,充分发挥社会力量的重要途径和方法。在为非营利组织创造环境、促进发展的过程中,政府管理部门要逐步从兴办事业的角色中退出来,专心承担社会事业行业管理的角色,把兴办社会事业的责任转移给社会,换句话说,转移给非营利组织。

  例如,香港政府与非政府组织的合作关系正在由以往的“伙伴关系”转变为“合约关系”。“伙伴关系”强调非政府组织作为策划及提供社会服务的角色,与政府共同合作探讨社会服务需求并作出规划。在“合约关系”形成以后,政府与非政府组织之间就变为“购买者”与“提供者”之间的关系。政府会在不同的服务提供者之间选择其所喜欢的进行“购买”。此外,政府也强调规划的重要性,在要求各非营利组织必须有长期的“策略计划”及每年的“年度计划”外,政府也提出并且正在考虑“中期计划”。由此可见,在几年的时间里,香港的福利服务及行政体系的确在发生巨大转变。这种转变无论对于政府改革,还是对于非营利组织的发展以及公民服务都将产生巨大影响。

  非政府组织发展的趋势与建议

  顾家麒:

  随着政企真正分开以及国有企业改革目标的实现,对于国有经济逐步退出的行业,其行业协会必将真正成为民间性的、代表企业利益的非营利组织。行业协会的功能因为有了企业的足够支持和体制性障碍的消除而得到充分发展。对于大多数实行了国有企业股份制改革的行业,行业协会也将能够发展成为民间性的行业组织。但是对于国有经济起主导作用的行业,以及国有企业为主体的行业协会,尤其是以国有独资企业为主体的行业协会,可能很难成为真正的民间性行业组织。以国有企业尤其是国有独资企业为主体的行业协会,由于企业的出资人是国有资产监督管理机构,所有者是国家,所有者代表是政府,董事会人员由国有资产监督管理机构派出或聘用,即使企业的经营者也是由国有资产监督管理机构聘用或者由董事会代表国有资产监督管理机构聘用,因此由这些企业为主体组成的行业协会实际上可以说是代表政府利益或国家利益的,这就可能失去行业协会的民间性。

  为此,可以有针对性地提出以下意见:一是行业协会的成员单位对行业企业的覆盖面要进一步扩大,打破行业内各类不同规模企业的界限,包括各种中小企业;打破行业内各类不同所有制企业的界限,包括各种外资(独资企业和合资企业)和民资企业(独资企业和民资控股企业),使行业协会成为代表全行业企业的行业协会。避免一个行业按所有制分别形成国企协会、民企协会、外企协会的分割局面。二是加快国有企业的改革步伐,尤其是要加快国有企业的股份制改革,除少数特殊行业外,尽快实现国有企业股权多元化。以上措施将促进行业协会的民间化。

  葛延风(国务院发展研究中心社会发展研究部副部长):

  应该大力发展社会中间组织。农民工以及下岗失业的人不仅生活上有困难,更重要的是他们与整个社会组织体系脱节了,也可以说是被边缘化了。过去计划经济时期整个社会的组织方式就是单位制体系,任何人都属于一个正式的社会组织。在城镇每个人都属于不同的单位组织(政府机构、事业单位、国有集体企业);在农村每个人都属于农村公社。当时的社会组织不但有生产职能,还有很强的社会管理与协调职能。协调内部关系、规范成员行为,并对成员利益进行保护,同时也充当了政府和老百姓之间对话的平台。从改革开放以来的情况看,社会组织结构发生了非常大的变化。在农村,家庭再度成为最基本的经济和社会活动单元;在城镇,一方面是个体(包括雇佣)经济及从业人员数量迅速增长,另一方面,正式社会组织的职能也发生了重大变化。以非公有制部门为代表的新生经济组织从一开始就基本不具有除经济活动以外的社会管理、组织职能,传统公有制经济组织的相关职能也逐步弱化,个人与组织的关系日趋走向单纯的雇佣关系。这种变革的直接结果是,越来越多的人进入边缘化状态。有些人不属于任何正式的社会组织,这主要包括个体(雇佣)经济从业人员以及各种失业和无业人员;有些虽表面上属于正式组织,但除了工作关系外,与组织几乎没有其它任何互动关系,比如各种经济组织中都普遍存在的、而且数量日趋增长的非正式雇员等就属于这种情况。这些人除了在经济活动方面与他人打交道外,社会交往通常限定在非常狭小的初级社会关系内,且流动性很高,日常生活和行为近乎完全不为人知,对公共事务和公共活动几乎没有任何参与。反过来,由于没有组织载体,因此也就没有有效的责任主体及相关规则能够对他们实施约束和规范。目前非职工身份的就业人员在全国城镇已达到1亿多,再加上失业、下岗人员及其家属,总数至少占到城市人口的三分之一。

  政府的社会管理职能面临挑战,如果政府强化控制,控制成本会很高,如果弱化控制,必然导致下层混乱。由于没有组织,很多矛盾没有办法先在组织内部化解,也没有组织化的对话机制,出现矛盾通常是混乱的群众行为,后果非常严重。靠政府强化控制不太可能,再回到单位制也不可能,根本的出路就是发展社会中间组织。从欧美国家的经验看也是发展社会中间组织,包括工会、各种行业协会、职业协会、宗教团体以及各种志趣组织。通过这些组织,把大家协同起来,既可以解决归属感问题,也可以强化对这些人的利益保护,出现矛盾可以先在内部进行利益整合,然后通过组织方式进行对话、协商,很多问题都可以避免。对中间组织的发展会不会变化成异己力量,我认为不排除这种可能性,但问题是如果没有社会中间组织,相当多一批人将处于边缘化的状态,整个社会肯定会出问题。但总体上,还是应该大力推进社会中间组织的发展。为了防范可能出现的行为偏离,关键是要解决制度问题,从行为边界上进行约束和管理,而不能简单地限制其成长和发展。

  赵黎青(中央党校国际战略研究所教授):

  总体来看,非政府组织在我国还处于发展的初级阶段。应把握好几个原则,首先是非政治性。不论是政府,还是民间组织,一定要把握非政府组织的非政治性,这是最基本的前提;其次是非政府性;第三是非营利性。现在很多所谓的非政府组织都是营利的,一些人创办民间组织也是为了小金库,正规的政府机构或者事业单位不太好操作,就以非政府组织的名义去做。此外,宗教也一定不要介入。在发达国家,宗教组织和非政府组织也是分开的。发达国家有倡导型的非政府组织和服务型的非政府组织。服务型非政府组织是专门做好事的,如扶贫助残等。这些组织在我国发展没有问题,因为不带有潜在的政治性。而倡导型的非政府组织在我国可能比较敏感,把握不好的话,就区分不了是政治问题还是社会问题。如果认识不清的话,很可能是开始放,出了问题后就一刀切,所以这是一个比较敏感的问题。在美国,倡导型的非政府组织不能参与政治,却又影响政治、影响决策、影响国会、影响社会,但它所从事的政治活动和社会活动是有界限的、可以区别的。美国的非政治性非政府组织可以影响国家决策但是不能参与国家政权。

  现存的民间组织管理体制有很多弊端,必须要改革。但是,如果我们在对应当建立何种新的民间组织管理体制都不清楚的情况下,就把旧的秩序破坏掉,结果很可能造成混乱。我认为应当先立后破,先建立起新的管理架构后,再拆除现在的结构。建立一个新的民间组织管理体制,需要把握几个原则。

  首先要确立法治原则,消除人治的因素。非政府组织的实质是让老百姓组织起来做好事,而不是只让官员们享有这个权利。

  其次要实现组织的明确性和专门性。在现代社会中,一个组织不能什么都做,要把现在混合性的组织归化为专门性的。如妇联是政治性团体,现在它既是党直接领导下的人民团体,又是政府体制序列中的一个机构,其工作人员有政府的级别,在政府拿工资,但也自称是非政府组织,确实也做了很多非政府组织的事情;同时,它又是一个社会基层组织,联系很多基层民众,也可以说带有“草根”性质,它的下属还开办企业。其它很多党政办的团体如工商联等也都有类似状况。民间组织的单一性,不承担政府管理职能,不承担政治性任务,这都是需要考虑的问题。还有就是我国民间组织的模糊性。现在社团和民办非企业单位都很模糊,概念不是很明确,即营利性、非营利性搞不清楚。按照我国的法律规定,民办教育是非营利性的,但同时又规定,民办教育的投资人可以获取适当投资回报,即可以部分营利。这起码是形式逻辑和语言逻辑上的错误。目前,我国法律还没有明确非营利组织的概念。

  第三要打破民间组织领域里的垄断。过去要垄断是因为把社会组织当成阶级斗争的工具。现在搞发展,对民间组织就不是简单控制的问题。任何组织实行垄断都没有效率,必须要有一些外在的压力,企业没有竞争就不会提高效率。我国的民间组织大都居于某种垄断地位,

  其作风与政府机关差不多,因为没有竞争。如果有两、三家组织在竞争的话,情况就会不一样了。

  第四要从封闭到开放。开放透明是管理非政府组织最基本的原则。美国政府对民间组织的管理成本相当低,政府没有投入很大的人力、物力,但要求相关的事务和财务都要向社会公开。美国公益性的基金会,其领导人的薪水要向社会公开,财务报表也要向社会公开,都是透明的。一个组织的事务和财务透明以后,作弊的概率就低得多,封闭的话好人也不免做坏事。只要公开透明了,腐败的可能性、搞政治的可能性都大大降低了。民间组织管理上的封闭,是目前我国非政府组织发展中一个很大的弊病。

  过去,我们对民间组织或者非政府组织,从经济社会协调发展以及中华民族振兴的角度谈得比较少,重点还是控制。从阶级斗争的角度看,对非官方的、体制外的组织和活动,当然是控制得越严格越好。但是,如果从发展的角度看,就需要换一种思维方式和管理制约方式,就要考虑怎样才能把非政府组织的积极作用,及其活力和潜力发挥出来,同时抑制、消除可能出现的消极因素。非政府组织只是一种特定的社会组织形式,是社会发展所必需的。但是,对非政府组织利用得好还是不好要看具体的人和具体的事。我所担心的是,我国在对非政府组织还没有足够的认识,以及还没有建立起一个有效、适当的管理体制时,推动和放开非政府组织的发展,腐败和消极的东西很可能会超过积极的东西。包括基金会也一样,消极的因素很可能会超过我们所期待的好的结果。

  因此,在我国发展非政府组织,既要循序渐进,还要多元化。就是说官办也好,民办也好,都是非政府组织可能的发展方式。它的发展可以有多种途径,是从政府方面产生的也好,来自于民间甚至企业的也好,都要让它们发展。只要在正常的轨道里面让它们去发展和竞争,最终能实现比较理想的中国非政府组织模式。非政府组织的发展同经济、政治领域的改革与发展是分不开的,同整个国家的法治建设也是分不开的。

  黄浩明(中国国际民间组织合作促进会副理事长兼秘书长):

  第一,非政府组织需要寻找服务空间。无论是扶贫助残、还是为城市下岗工人提供培训,包括为农民工讨回拖欠工资,都是一种服务,这种服务需要得到社会的认可,需要政府的政策支持和企业的帮助。

  第二,明确服务目标。非政府组织需要定位能做什么,或者不能做什么。不能什么都做。

  第三,专业化的人才引进。非政府组织需要引进一批专业化的人才,如果没有一批人才的引进,肯定是失败的。

  杨团(中国社会科学院社会学所社会政策室主任):

  公共事业特别是教育、卫生、社会福利事业,由于经营过分市场化,损害了公众利益尤其是损害了穷人的利益。所谓穷人利益主要是指边缘人群或者弱势群体的利益。由于发展公共事业的社会政策不当,导致损害了最该受到社会保护的社会底层人的利益,加剧了社会结构的畸形化。事业单位改革采取一律走向市场化的办法是不正确的,这里有一个政府责任的问题。现在在公益事业方面,市场机制不行,非政府组织太弱小也不行,最后还是要有一批人在政府的机构里做。在这种情况下,我国真正要建设公共服务型政府,需要实现从理念到实践的彻底转变。非政府组织的发展一定要与我国的改革与发展的需求合拍。我国现在的改革与发展需要两类社会组织,一类是帮助弱势群体、调整各类相关利益群体之间关系的社会组织,另一类就是公共事业的服务机构,包括学校、卫生站和医院、老人院等等。在社会事业发展中非常需要这些专门从事公共事业的运营机构做好服务。这些服务机构该怎么做?需要分门别类制定社会政策。现在的非政府组织有两种类型,一类是基金会和社团,另一类是专业化的公共服务机构。两类组织的组织方式、目标、组织规律有所不同。前一类组织例如我国各种带有慈善目的基金会,目前存在为自己的组织生存而筹款的现象,并没有把钱主要用在真正迫切需要的社会公共服务事业上。后一类组织是社会迫切需要的,但是政府的公共资金不足,只好放纵它们以过度市场化的方式筹措。将这两类非政府组织通过一定的方式和渠道联合起来,共同对社会发展做贡献,这才是我国现在最欠缺的非政府组织。建立这一类非政府组织,是政府的责任也是社会的责任,需要从理念到实践一整套的社会政策来推动。

  我认为,有必要将公共事业运营服务机构从一般的非政府组织中分离出来,组成一个公共事业运营服务部门。它们有别于个人自愿选择的、以自发组织方式形成的社会部门。目前国际通行的第三部门涵盖了公共事业运营服务机构和志愿类机构,而这两类机构的运营规律和机制并不相同。前者在运营中总是需要一定的公共干预,否则这些具有公共性的社会服务就不可能为每个公民所享用。后者在运用中并不需要公共干预,私人自主的行动权利是由宪法保障的。所以,需要将公共事业运营服务部门从第三部门中分离出来。

  第三部门可以涵盖基金会、社团以及社团类的群体组织,它的主要功效是在私人领域里,体现法律保护下的公民个人自我创造和参与的权利,包括个人之间与群体之间的合作。而第四部门的功效,是公共部门包括政府和公共组织,通过一定的干预手段和社会政策保障公民本身的基本权利,在相当多的情况下,这需要改变私人市场的资源分配,实行资源的再分配。第四部门其实就是社会服务部门,它的资源一是来自收费,二是来自政府支持,三是来自第三部门的支持,四是来自企业部门的支持。

  我国的社会服务落后于经济发展是个明显的事实。要实现经济与社会的统筹发展,在整个社会转型期间就需要大力加强第四部门的发展。在社会领域,体制创新的希望就在于第四部门的创新,它需要对我国非政府组织的概念和发展做出新的理论阐释。

  张丽娜:

  第一,非政府组织是事业单位改革的一种模式选择。事业单位改革面临两个具有挑战性的问题,一是体制框架,二是组织形式。这两个问题也是相互关联的。非政府组织是国际上普遍采用的一种公共服务的组织形式,我国事业单位改革的模式选择也应该研究和借鉴这种方式。它作为事业单位改革和公共服务模式之一,已愈来愈受到人们的关注和认可。

  第二,非政府组织的模式应当因地制宜多元化发展。根据OECD国家公共服务部门改革的经验,各国公共服务的组织形式都是根据自己国家的文化背景、制度框架和具体情况而定的,是多元化的组织形式。但从机构类型上可划分为两类:一类是独立机构;一类是直属机构。从这一分类看,无论是非政府组织或非营利组织都是独立于政府和市场,但又离不开政府和市场的。从这一概念来看,直属机构是自上而下的非政府组织,属于政府授权委托的代理机构,和政府有着很密切的联系。而独立机构则是自下而上的非政府组织,是纯社会化的民间机构,这两类机构既可以接受政府的委托又可以进行企业化的运作,但是与企业的区别是不分配利润,边界是可以营利但不能分红。所以,非政府组织是多元化的,是和政府、市场、企业密切联系的所谓第三部门或第四部门。从国外的经验看,非政府组织多元化的特点也面临官僚化和过度商业化的挑战。难点是公益的非政府组织如何达到预期的社会目标,如何建立一个好的制度安排。这也是各国在这一领域不断进行改革的原因和目标。

  第三,目前我国非政府组织的发展取决于政府职能的转变和相应的制度建设。我国非政府组织的发展处于刚起步阶段,面临的问题很多,但主要的问题是政府职能转变即政府改革。政府职能转变决定着非政府组织发展的政策取向和发展空间。(1)政府要在制度安排上对非政府组织的发展制定相应的法律法规和监管措施,同时非政府组织的发展也促进政府职能的转变,政府把该放给市场的权利下放给市场,把该给社会的权力归还于社会。政府要加强社会管理和公共服务职能,非政府组织通过接受政府的委托和社会的资助,承担原由政府主办的社会公益活动,从根本上改变政府包办过多、政事不分的体制弊端。(2)非政府组织的发展有利于政治体制改革和民主化的进程。非政府组织是社会组织,并服务于社会的各种事务,对社会的发展和稳定会起到积极的推动作用。如城乡社区的各类服务、吸纳社会民间资金用于社会事业的发展、民间的国际交流和对话、慈善事业和志愿者活动以及吸纳就业等,都离不开非政府组织这一载体。(3)非政府组织的发展有利于促进和深化经济体制改革、扩大对外开放和经济社会的全面发展。通过发展非政府组织,加快社会和市场中介组织的发育,如组织农业和农村的产业化、社会化服务组织,真正为农民提供产前、产中和产后及各类社会化服务。通过非政府组织将农村的一些官办经济组织,改造成为农民的专业或综合性的合作服务组织;也可以通过非政府组织协助政府把农民的粮食补贴以及生活救助等直接送到农民手上,保证有关政策的落实。(4)在发展非政府组织的同时,制度安排要先行,建立相关监管和宏观管理制度,包括法律框架、财税、会计制度等。(5)非政府组织的内部治理结构是保证其良好运转的基础,要进行研究和试点,积累经验,不断完善。

  迟福林(中国(海南)改革发展研究院执行院长、研究员):

  我们当初设计这个题目——转型时期的非政府组织的发展,目的是想从实际层面上推动非政府组织的发展。第一,改革搞了这么多年,市场化改革、经济发展取得很大成绩,但是利益结构、社会结构引发的矛盾也越来越多,而且有些问题超出了改革设计者们当初的想象。现在研究非政府组织问题,不仅需要从领导角度考虑问题,更要从社会底线考虑问题,从社会利益关系、社会稳定考虑问题。第二,转型时期非政府组织的主要任务是什么?从整个社会结构看,社会结构分化形成了庞大的弱势群体,面对这个状况,政府要发挥重要的作用,同时也要发挥非政府组织在其中的作用。第三,转型时期的最大特点是政府转型,这和非政府组织的发展紧密地直接地联系在一起,政府改革和公共服务制度的改革创新联系在一起。这是一个很重要的特点。我们要充分重视非政府组织在公共服务中的作用。第四,在我国经济社会全面转型时期,发展非政府组织有很大的社会需求。例如,我们在参加人权组织会议时都是政府去对话,如果有非政府组织参加相关的活动,以及相关国际组织的会议,就能起到政府起不到的某些重要作用,实际的效果可能会更好。所以,讨论我国转型时期非政府组织的发展问题,确实具有很强的现实意义。