政府收费的理论思考

作者:天则公用事业研究中心理事 国家发改委市场和投资研究所所长

所谓政府收费,通常是指国家行政机关的收费。在我国,由于一部分事业单位也被赋予了政府行政管理职能,或本来应属政府行政机关的却被定为“事业单位”,因而还包括事业单位以行使政府职能为事由的收费。近年来,针对“乱收费”问题,政府主管部门及学术界相应做了不少的研究,但究竟什么是政府收费、政府为什么要收费、怎样收费这样一些基本的理论问题,有的还不够深入,有的尚未触及。从而,不仅理论体系有待建立,一些对策性建议也须有新的视角。为此,本报告将重点探讨政府机构收费的性质、功能及原则等基本理论问题。


一、政府收费的性质

“执照费”、“监管费”、“特许权费”、“繁华地段道路停车费”等广泛存在于现代发达市场经济国家,如美国加州政府收费多达1000多项,日本通产省管理着企业注册手续费等150多项政府收费。我国民国时期就有“工商注册费”、“航道养护费”等“规费”,新中国成立后到改革开放前,虽然逐步实行了大一统的计划经济,但“规费”并未取消,结婚要缴登记费,就是一个人所共知的例子。可见,政府机构收费并非我国改革过渡期才有的现象,而是现代国家中一种普遍的、正常的政府行为。那么,什么是政府机构收费?或者说,政府机构收费的内在规定性是什么?

(一)政府收费内涵探究

目前,世界各国的政府收费一般有两种:一种是以服务为事由的收费,如道路、桥梁等公共设施的提供及应企业的请求为其做专业人员培训或出口市场调研的收费;另一种是以管理为事由的收费。后者又可进一步分为四类:一是各种证、照签发及注册登记收费;二是证券、期货、公用事业等特殊产业的监管收费;三是电视频道、无线电频率、国有土地等公有资源占用的特许权收费;四是对污水、废气等危害环境物质排放的环保收费。如果我们深入考察这些收费的内在联系,可以发现它们都由以下三个要素构成:

(1)收费的主体是政府。即是说,收费所获资金归政府所有和支配。

(2)收费事由为某一特定的公共管理或服务项目。如执照费是为执照管理而收费,“监管费”是为某一特殊产业的监管而收费,排污费是为环保而收费,总之,都是为某一特定事由,而非一般性地增加财政收入。

(3)收费的对象为政府该项公共管理或服务的直接责任者或受益者。也就是说,收费与否,不是看谁收入或财产的多少,而是以其是否导致了政府该项支出为依据。所以,谁该缴费,谁不该缴费,通过该收费项目的名称,就可以直接辨析清楚。例如,我未获准出国,外交部就无权向我收取护照费。同理,如果你未领取结婚证,民政部门也不能向你收取结婚登记费。       因此,如果为政府机构收费下一个准确的定义,它就是:政府机关及其授权单位为某一特定事由向直接责任者或直接受益者的收费。

如果从现代公共经济学关于准公共产品及其供给方式的理论出发,可使我们认识更加深化。我们知道,现代公共经济学将一切社会产出分为三类,即公共产品、私人产品、准公共产品。纯粹的公共产品有两个特征:1)消费无排他性。A先生对某一物品的消费,不减少或干扰B先生对该物品的消费。因而公共产品一旦产出,就会像阳光普照大地一样,惠及每一个消费者。2)消费中无排除的可能性。即是说,如果试图通过行政或经济(如收费)手段来限制消费,或是毫无效果,或是因代价过高而得不偿失。典型的公共产品是国防与外交。所以公共产品只能由政府供给,并实行免费制度。

私人产品具有与公共产品相反的性质,一般认为有三个特征:1)消费的排他性;2)消费的可排除性;3)消费的独立性。第三点特性是指不对他人造成正面或负面影响,从而不导致社会福利的增加或减少,亦即没有所谓的“外部影响”或“溢出效应”。私人产品的供给可以是政府,也可以是“私人部门”(如企业),当然,一般情况下由私人部门供给更有效率。但无论由谁供给,都应实行价格制度,否则就不能实现供给与需求的均衡。

准公共产品的性质处于前述两种产品之间。具体说就是:消费具有公共性或外部影响,但同时也具有排他性和可排除性。由于大部分产品都具有不同程度的外部性,因而进一步规定为“外部影响较大”或“有重要的公共性质”的产品。由此可见,具体确定哪一类产品是否准公共产品,肯定不是一件容易的事。在那些公共经济学研究比较先进的国家,至今也仍是一个争论不休的问题。由于准公共产品在性质上既不同于公共产品,也不同于私人产品,因而其供给制度也自然存在着一个从“免费供应”到“按价付款”之间的较为广泛的选择。现代社会政府提供的产品,并非都是纯公共性的,其中绝大部分都具有准公共产品的性质。且不说那些不具普遍性的公共服务,即使是行政管理,也有很多只具有特定的消费对象,如前面所说的那些特殊部门监管、签发护照、婚姻登记、进口动植物检疫等,一方面具有明显的公共性或外部影响,另一方面,又都可以准确确定直接责任人或受益对象,具有可排除性,其准公共产品的性质是很明显的。因此,这些准公共产品产出所需经费一部分来自财政拨款,一部分来自于消费者的“按价付款”,即向直接责任人或受益对象收费,在理论和实践上,都是可行的。正如美国经济学家劳埃德·雷诺兹所指出的:“政府的大多数其他产出,如教育、公路、甚至警务和消防,可以定价收费。如果决定不给这些服务定价,只是政策的原因,而不是技术的必要”。可见,从公共经济学的角度看,政府机构收费不过是政府提供的准公共产品的价格。

至于雷诺兹所说的“政策的原因”,主要是指政治家及公众的政策偏好。例如二十世纪八十年代前,各主要发达国家曾长期实行“高福利”政策,从而“免费供应”的准公共产品很多。而八十年代后,“保守派”及其“自由主义”经济思想逐渐占据上风,社会福利大幅度削减,导致了一些政府“免费供应”的准公共产品开始“定价收费”。如美国,过去办理移民手续是不收费的,而1996年通过的《新移民法》就授权国务院和移民局向中签的移民申请人收取手续费,由这些移民支付每年650万美元的相关经费。“定价收费”的准公共产品的增加,导致政府收费在财政收入中比重的上升,如德国政府各项收费占财政收入的比重,在1960年时为1.5%,1980年达到5.5%,1994年进一步升到8.1%。当然,如果我们进一步探究各国或不同时期政府收费范围不一致的原因,则除了“政策原因”之外,还应认识到,准公共产品与公共产品之间,在一定条件下是可以互相转化的。最明显的例证是“繁华地段停车计时收费”。它的前提条件是“繁华”与否及小汽车的普及程度,因为一个地段只是因为繁华并有大辆的汽车要在这里的道路上停泊,才使这里的道路停车成了具有排他性的消费。而地段“繁华”及小汽车的普及通常与经济发展水平有关。因此,这项收费有的国家有,有的国家没有,或原来没有的现在有了,都是很正常的。此外,如果用辩证的方法看待政府准公共产品的“按价付款”问题,也并非只能采取“收费”一种形式。例如,在一定条件下,采取汽油税的形式可能比按吨位征收养路费更准确地反映每辆机动车对公路建设与维护所应负的责任,从而公路建设与维护这种准公共产品的经费来源,就可以消费税的方式而间接地收取。而在条件不具备的国家和时期,就只能直接采取养路费的形式。

(二)政府机构收费与价、税的异同

在我国,关于政府机构收费与物价(狭义的价格)及税收的关系问题,由于涉及管理权的归属问题而曾引发过激烈的争论。一种说法是“费”即税,另一种说法是“费”即“价”。那么,“费”与“价”“税”在性质上到底有何异同呢?

我们先从“价”“税”差别的角度重温一下税的本质规定。1)税具有强制性,是国家凭借政治权力而进行的征收;2)税具有无偿性,即纳税人是否纳税及纳税数量与其所获利益无直接关系。

如前所述,政府收费的事由是特定的服务和公共管理,因此,政府机构收费实际上包括两部分,一部分是服务性收费,另一部分属管理性收费,当述及“费”同“价”、“税”的关系时,必须对这两种“费”分别进行研究。

我们首先考察服务性收费同“价”、“税”的关系。我们已经知道,政府服务性收费是指公用设施的使用及人员培训、出口市场调研等非管理性活动的收费。毫无疑问,政府的这类“产出”具有一定的“公共性”,但它又具有明显的“交易”性质,是买、卖双方自愿行为的结果。因此,这种收费的非税性质是显而易见的。但如果说它是纯粹的价格,似也有些勉强。因为这类服务均不以全额成本为基础,大多只计收直接费用,若不是因为有财政拨款为事业基础,则不可能得以完成。考虑到“付款与商品所有权让渡的直接对应”及“自愿交换”这两大要素都已具备,说其接近于价格,或是一种不完全的价格,可能更为贴切。

政府管理性收费与税的相似之处,主要是指它的强制性。由于前面已经对此进行了阐述,这里就是再重复。此外,作为政府财政收入的来源,也是“费”与“税”的共同点,其道理简单明了,这里也不须详述。

“费”与“税”的差别主要表现在补偿方式不同。“税”对纳税人的补偿是间接的,“费”对缴费人的补偿是直接的。尽管“取之于民,用之于民”是一切政府收支的基本原则,但税并不直接给征收对象以补偿。即是说,税收的取得,不必以与某一具体纳税人是否直接从中获得收益为依据。比如,政府不会因收了汽油税而就汽油的供给做出承诺并履行相应的承诺,更不会因对某企业的利润所得征税,就给予该企业获得相应利润的保障。因此,起码从理论上说,税的用途是政府的“公共性”支出,与纳税人的支付无对应性,而“费”的收与用是统一的,“向你所收的,就是为你所费的”,具有直接偿还性。如前所述,“进口动植物检疫费”就是为检疫进口动、植物检疫支付的直接费用,因而其征收的对象就是动、植物进口商,与别人无关。同样,对获“市场准入”者收取监管费,也是因为政府为其进入市场进行了专门的资格审定,并监督其按规则运作,从而产生了特定的费用支出,而不是用来购买飞机大炮或雇用消防警察等其他别的什么用途。

由此还导致了二者征收依据的不同。征税的主要依据是“消费者的收入”,收“费”的主要依据是“生产者的成本”。由于税收是公民对国家的无偿贡献,税种、税率、起征点等的设立,自然要以公民的收入为依据。从税收实践上看,经合组织(OECD)在1976年曾对税收做了如下分类:对商品和劳务课税;对所得课税;对利润或资本利得课税,对净财富课税。后三类税是向收入课征已无须再述,而由产品税、增值税和消费税构成的第一类税,其中的产品税和增值税的基础是收入也很清楚,只有消费税表面上不是向收入课征,而是对消费行为课征。但如果我们进一步考察消费税的结构,就会发现,世界各国的消费税都有一个共同的特点,就是对不同的商品区别对待:奢侈品税率高,普通消费品税率低,生活必需品一般不征税,即使征,税率也很低。由此可见,在这里,收入仍是最终的依据。而“费”是公民“购买”政府特定管理的代价,因而其征收基本上不考虑缴费者的收入水平,理论上,主要由产品的公共性和私人性在总费用中的比例关系所决定。具体实践中,一般以可计算的直接支出为依据,即是说,这里的基本依据是成本。

可见,关于政府管理性收费的性质,确实不能简单地在物价(狭义的价格)与税收之间非此即彼,它确与税有相似之处,但也不是税,“费”就是“费”,它有自己的特性。

  早年的公共经济学对政府管理性收费性质的特殊性已有所研究。如英国的西蒙·詹姆斯与克里斯托弗·诺布斯在他们合著的《税收经济学》中写道:“还有一些模棱两可的情况。例如,用于护照和电视特许权证的支付,在某些方面显示出一些与税类似的特征,而在另一些方面则不同”。(西蒙·詹姆斯、克里斯托弗·诺布斯《税收经济学》中译本,中国财政出版社1988年版)。但有趣的是,对政府收费到底是“税”还是“价”,国外经济学界似乎并不像我们中国人这样较真。如对汽车驾驶执照等的征收,在一些经典性著作中,有的称为“手续费”,有的称之为“特殊的税”。

二、政府机构收费的功能

如果将政府机构收费作为一个整体来考察,它有以下四大功能:

(一)取得财政收入,维持相应的公共产出任何政府的公共产出,无论是纯公共性的,还是准公共性的,都必须以财政收入为前提。关于市场经济国家财政收入的来源,经济学家一般分为四个方面:一是税收,二是借款,三是通货膨胀,四是政府收费。关于通货膨胀,中外历史上许多政府都曾作为取得财政收入的重要手段,但这大多发生于战争、严重的自然灾害或独裁统治将要灭亡等非常时期,不仅为民众所痛恨,也为现代绝大多数经济学家和政治家所摈弃。借款固然是一种可用的筹资手段,但借款终归要偿还,还须给付利息,而利息负担最终由全社会承担,因而达到一定规模后,其增长就要变缓或终止,所以也非经常性的收入源泉。只有税和“费”,能与那些经常性的公共产出“挂钩”,从而确保相应的公共产品稳定供应。这里,最明显的例子是一些国家对垄断性产业征收的监管费或执照费,比如英国的电力调控办公室,负责对整个电力工业的监管,其全部经费都来源于向被管制的电力企业所征收的监管费。其他发达国家也有类似的监管机构,经费也大多来自向被监管企业的收费。可见,从保障公共产品供给的稳定性方面看,“费”与税具有相同的功能。

当然,就“税”、“费”在财政收入中的比重上看,二者的地位是有很大差别的。由于税的征收基础是收入,因而在市场经济中,税将始终处于财政收入的主体地位,而“费”则只能居于从属。此外,就二者的实际用途而言,税有一部分常被用于支付准公共产品的产出,而“费”用于纯公共产品产出的,就极为少见。这是由“公共性”在政府产出中所居的主体地位决定的。

(二)贯彻“受益者负担”或“责任者负担”原则,维护社会公平

关于“公平”的含义,现代经济学界和社会学界一直多有争议。两个极端的认识是:(1)均富就是公平;(2)效率即公平。在政策实践中,公平观的贯彻大多游走于这两极之间。近年来,随着环境保护受到重视,公平观中又引入了代际公平的内容。虽然给公平下一个准确的定义是比较困难的,但在处理具体的经济问题时,政府还是要依照自己的公平观来制定政策。在长期的实践中,“按支付能力负担”和“受益者负担”这两个看似矛盾的原则,在公共产出的负担上,逐渐形成了并行不悖的关系。即是说,对于纯粹的公共产品,公平的原则是“按支付能力负担”,而对于那些具有明显私人属性的准公共产品,公平的原则是“受益者负担”。为什么具明显私人属性的准公共产品要贯彻“受益者负担”原则呢?如前所述,准公共产品的消费具有不同程度的排他性,从而只能由一部分人获得,那些排他性较强的准公共产品,可获得的人就更少。对于这样的公共产出,如果也由全社会负担,则不仅使支付能力强的富人增加了负担,而且支付能力弱的穷人也要为之贡献,这显然是不公平的。退一步说,即使有办法不让穷人为之贡献(且不说能否找到这样的办法)而只由富人负担,也不公平。因为准公共产品的消费者中,也有富人,并且,在目前公认的那些准公共产品消费中,富人所占的比重还相当大,凭什么要让一部分富人为另一部分富人支付帐单?所以,在这里,要维护社会公平,就必须实行“受益者负担”的原则。而落实“受益者负担”原则的主要途径,就是由政权机构按一定的标准向直接受益对象收费。

(三)抑制浪费,提高公共开支的使用效率

这一功能主要体现在两个方面:

一是可将公共资源的稀缺转化为个人消费的成本,从而实现公共开支的节约。不妨假设一下:如果我国的税务局和财政局免费供应发票,结果会怎样?相信大家的判断是一致的,那就是:相当多的使用单位会存有若干年也用不完的发票。因为无论何种产品,只要免费可以得到,人们一般不会仔细评估它的内在价值,进而确定自己适度消费的界限,从而无节制消费或尽量占有,就难免发生,这是我们现代人类行为中的一个基本事实。但准公共产品是稀缺资源,总成本与消费量的变化具有正相关关系,在某些领域,还存在着边际成本递增规律。因此,从抑制消费领域中的浪费角度看,政府对某些准公共产品进行收费也是必要的。

二是有助于规划公共产出量,减少公共开支的盲目性。政府提供的准公共产品,必须随时保证供给,这是公众对政府的一个最基本的要求。但如上所述,如果准公共产品的供给是免费的,让消费者对自己的消费量确定适度的界限是很困难的,而如果消费者的消费行为不受限制,其总量变化就无规律可循,从而相应的准公共产品供给计划的制订,也就失去了最重要的依据。为了做到随时保证供给,相关政府职能部门势必要争取尽可能多的资金,由此而引起的人力、物力上的浪费就在所难免。而如果实行收费制度,消费量变化的规律性就会不同程度地加强。例如前面所说的发票供应量问题,只要使用单位不再无节制地领取发票,各年度之间的需要量终归不会有剧烈的变化。从而,年度之间如何增减,预测的准确度就会大大加强,用于此方面的公共开支也会相对节省。

(四)减少“拥挤”和“负外部效应”,降低、补偿社会成本

关于“负外部效应”及其所导致的私人成本和社会成本的关系,一些经典的现代经济学教科书如萨缪尔森的《经济学》、雷诺兹的《微观经济学—分析和政策》等,都做过较充分的阐述。被认为最具典型意义的例子是工厂有害物质的排放。这些有害物质排放到空气或水中,使别人的利益受到损失,从社会的观点看,这种损失也是生产成本的一部分,它使社会成本因此而增加了。此外,我们知道,无线电频率、桥梁、渔场等公共资源,都有其技术上的承载限度,如果超过这个限度,资源的使用者就会互相干扰,从而导致各使用者及社会整体利益的减少,进而导致社会为消除这些“拥挤”、“负外部效应”而增加开支。总之,虽然这些公共资源是稀缺的,但它们又不能私有,因此社会必须对其使用进行管制。

政府管制公共资源使用的通行做法是进行数量限制和设置“门槛”,如规定无线电频率使用者的数量及准入资格、对渔户限定捕捞量、对高峰阶段通过桥梁的汽车发放通行证、对产生污染的企业规定排污标准等。但仅有这些管制还不够,以下两个问题必须通过收费来解决:一是私人成本同社会成本的矛盾。那些对环境造成破坏,或在高峰阶段过桥而造成交通拥挤的人,如果不要求其为此做出补偿,他们通常是不会把对他人利益的损害计入自己的生产成本的,因而不仅低估了他们的生产或消费行为的实际耗费,进而导致这些危害他人的生产或消费过量,而且社会为消除其“负外部效应”的支出,如烟尘过滤和污水净化、改建或新建桥梁的成本开支,也不能得到相应的补偿。所以,必须使之按社会成本与私人成本的差额付费。

二是公共资源供求的平衡和抑制“寻租”。如像无线电频率、可供商业开发的公有土地或山林,在免费供应的情况下,肯定会出现申请者数量大于可容纳数量的局面,“寻租”行为也会随之出现。而凡是稀缺的资源,都可以通过市场价格来实现供求的均衡。因此,在确定了若干个资质合格的候选使用者后,通过公开拍卖的方式,由付费高低来决定谁能取得相应的公共资源的使用权,上述问题就迎刃而解了。

“费”的上述四大功能,综合而言,似乎可以做如下概括:如果说“税”是公共产出“投票选择”机制的体现,“费”就是公共产出的“投票选择与市场选择”的有机结合,或者说,是一种部分运用“市场选择”来确定公共产出的手段。

从这一认识出发,可以看出,把政府收费的作用仅仅归结为“弥补财政收入的不足”是太片面了,远未揭示收费功能的本质。实际上,哪些费该收,收多少,与财政收入“足”与“不足”没有直接的关系。即使财政出现巨额盈余,有些具有特定受益或责任对象的公共产出费用,也不应该由整个社会来全额负担。这关系着社会公平和公共资源的合理配置,而不仅是财政收支平衡问题。此外,众所周知,政府的各项税、费收入,原本都是财政收入的组成部分,而财政收入的规模,应以履行政府职能的必要支出为基础。如果政府履行职能的支出是必要的,财政收入(包括借款性收入)就必须达到相应的规模。只要该收的“费”都收了,如果出现了财政收入不足,应首先检讨政府职能设置是否得当,开支规模是否必须。其次是检查税收上的漏洞。如果以上两方面都做了适度的处理,还可考虑有条件地发行国债,但“费”是不能加收的。否则,科学、规范的收费体制不可能确立,并必然导致税、“费”关系的扭曲。

三、政府机构收费的基本原则

在阐述了政府机构收费的性质以及为什么收费后,显然还有必要就怎样收费设定一些基本的原则。亚当·斯密曾最早对税收的基本原则做了系统的研究,他所提出的公平、确定、方便、效率四原则,为历代经济学家所推崇,至今仍指导着各国的税收实践。目前,涉及政府收费基本原则的论著尚未发现,但由于大部分政府收费都具有与税收相似的特点,因而上述税收四原则也基本适用于政府收费。当然,由于政府收费具有直接补偿性,因而在具体内容及其表达上,也会有所不同。下面,我们试对政府收费也提出四条原则:

(一)“受益者负担”原则

如前所述,政府收费所以必要,主要原因之一,就是有些准公共产品的主要受益者为某一社会群体或少数社会成员,因而其费用支出不应由全社会负担。所以,如果说“公平”是税收的第一原则的话,该原则在政府收费中的体现,就是“受益者负担”。“受益者负担”原则的贯彻有两个要点:

1、谁受益,谁负担。首先是指与缴费人的受益没有直接关系的收费不能立项。比如我国一些地方政府在火车客票上加收的“附加费”,用途是修建新的候车室,而购票人缴了“附加费”后,并未由此而获得更为舒适的候车享受,即使将来新的候车室建成了,也会有相当多的缴费人无缘受益,因为他们可能此生再也不会到此地旅行了,像这样的“附加费”就不应该立项。其次,对同属受益对象的,不能厚此薄彼。如我国有些地方的道路收费,当地政府明里暗里地对本地车辆或某些部门的车辆免收,就是一种“厚此薄彼”的不公平行为,理所当然地招致公众的投诉。

2、负担量与受益量对称。换句话说,就是“差、比价关系”要合理。比如排污收费,不仅应该分档设立,而且还要实行累进制度。因为当污染达到一定程度后,对环境的危害及社会为消除污染而支出的费用会以更大的幅度增加。再如,同一个部门可能核发多种证照,工本费支出也大致相同,证照费的收取标准就不能相差悬殊,特别是不能对同种证照按不同的标准收费。

(二)“效率”原则

收费和收税一样,都应注重效率。亚当·斯密说:“一切赋税的征收,须设法使人民所付出的尽可能等于国家收入的”(亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究》商务印书馆,1981年版)。接着,他进一步分析未能达到上述要求的四点原因:第一,“征收赋税可能使用大批官吏,这些官吏不但要耗去大部分税收为薪俸,而且在征税之外,勒索人民,增加了人民负担”;第二,“赋税负担过重”使人民对那些会给许多人提供生计的职业的事业裹足不前”;第三,惩罚过重;第四,“税吏频繁的访问及可厌的稽查,常使纳税者遭受极不必要的麻烦、困恼与压迫”。现代经济学家在阐述税收的效率原则时,除重视税务部门本身的运行效率外,更重视税收对人们生产、生活行为的激励作用和对宏观经济运行的影响。

总体上看,亚当·斯密和现代经济学家关于税收的效率原则的阐述,也基本适用于政府收费,从我国现阶段的实际出发,最重要可能是如下两点:

1、为“收”而支的须只占“收”的很小比重。如果兴师动众忙了一场,所收数量仅够用于收费中的开支,则显然不是在优化资源配置,而是在浪费资源。在我国,这种得不偿失的政府收费并不少见。如某偏僻落后地区在同其他地区相接的道路设卡收费,由于车流量太少,两年下来,所收金额尚不够抵补收费站的开销,只好自行撤卡。再如,不管采矿业是否发达,都按行政区划层层设置矿产资源管理机构,结果有些地市以下的这类机构所收矿产资源补偿费刚够发工资,根本不能用于资源的补偿。凡此种种,都须以效率的原则进行反省。

2、注重供求平衡。我们知道,政府定价不同于市场定价。市场定价下的商品价格是分散决策的结果,可随着供、求力量对比的变化而随时调整,因而从短期均衡的角度看,供求总是平衡的。而政府定价是集中决策的结果,加之受规范性原则的制约而不宜频繁变动,因而如价格定得不合理,必然会出现供求失衡。而只要供求失衡,就会有相应的效率损失。政府收费是政府提供的准公共产品的价格,从这个意义上说,政府收费也是一种政府定价,因而也必须考虑收费对供求关系的影响及由此而导致的效率的变动。如果收费过低,肯定会出现不同程度的供不应求,浪费资源、排长队、拥挤、“走后门”及各种“寻租”活动都可能发生。而如果收费过高,就可能会使一些公共资源得不到有效利用,也会造成相应的效率损失。所以,政府机构收费也必须搞市场调查,也要研究需求弹性,也要进行边际分析,总之,应该像对私人产品定价一样,把供求关系做为主要的依据之一。

(三)“有序”原则

无论是收费主体,还是收费对象,都应有相应的行为规则,否则混乱与腐败不可避免。政府机构收费的有序原则大体应有以下内容:

1、立项及收费标准的制定应有明确的依据。立项依据不明确,就很难避免“经费不足收费补”的问题。对不同类的公共产出或受益对象,应有其适用的计费单位和单价,对每种收费,都应有明确的计费公式。否则,管理机构也只能采取“拍脑袋”或“兜头砍一刀”的做法,其后果能否合理,可想而知。

2、收费操作过程透明、确定收费机构、收费地点、收费时间、缴款方式应该确定,不能频繁变更。地区、部门间可能有交叉的,应有全国统一的规定,如有变更,应提前通知和公布,缴费的凭据也应统一。这有些类似于税收中的“确定”和“方便”原则。亚当·斯密在阐述“确定”这一原则的意义时指出:“如若不然,每个纳税人就多少不免为税吏的权力所左右;税吏会借端加重赋税,或者利用加重赋税的恐吓,勒索赠物或贿赂”(亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究》商务印书馆,1981年版)。在我国现阶段,由于“不确定”而导致的问题也仍有发生。如养路费的征缴时间在全国没有统一的规定,北京市的缴款截止日晚于河北省,这就导致此“时间差”内行驶于河北地段上的北京车主经常受罚。

(四)“民主与法制”原则

政府机构收费的主体是各级权力机关及其授权单位,如果没有相应的法律体系作为基本的行为规范,对自立项目、自定标准、坐收坐支的行为不加惩处,或谁的官大、权大就由谁说了算,则不仅政府的收费运行不可能有序,而且公平与效率也都要束之高阁。因此,目前在发达国家,政府收费均须通过法律程序才能立项,而且,与之相关的收费机构、收费总量及收费标准的制定者,也都在相关的法律中予以明确。如前面说过的美国移民收费,立项及相关内容都由《新移民法》规定得清清楚楚,该项收费的主体——国务院和移民局,不过是依法办事而已。

民主是法制的基础。在社会公众或有关利益群体不能对法律的形成有足够影响的情况下,很难说法律代表的是人民的意志。此外,对行政权力无强有力的制衡机制,法立得再好,也不可能贯彻执行。关于对行政权力的制约,政府内部各部门间的制约固然有一定作用,但部门间的制衡毕竟来自于政府内部,作用有限,而且“权、权交易”的可能性也是存在的。因此,发达国家的政府收费除立项必须通过议会辨论并举行听证会外,各收费部门的经费预算也都要通过议会审议。只有建立起这些足够大的政府外部的制衡力量,所谓“以法治费”才能成为现实。

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应该说,黄子平、陈平原、钱理群1985年提出的“20世纪中国文学”[1]观念,因为触及到中国文化和文学现代性的百年追寻,触及到中国文学走向世界的持续梦想,也触及到中国文学在语言、文体和技法的现代变化,而成为一个新的“整体性”概念,受到现代文学研究和文学批评理论界的重视。在这些领域内,越来越多的论文、著作与教材[2]以“20世纪中国文学”观为研究视角并逐渐规模化,也足以说明这个文学研究观念,是应学术界和文学界解放思想、突破政治对文学束缚的时代性要求而产生的,也是应“中国文学的现代化”这一文化性召唤而诞生的。尽管……去看看

民主概念包括哪几个部分?

前文说,发生人际相互影响的一方为能够更好地为自身的利益做出决定,有预先得知对方不可用自然规律预测的“自由意志”的倾向。这种基于天赋人权的需求,导致自发的民主需求。   基于这个前提,民主权利最根基的环节是:   1.知情权!   详细说,就是,如果你预料到你的行为有可能影响我的利益,你有义务在进行你的行为之前通报我你的计划。   在知情的基础上,如果发现对方的行为有可能大大损害自己的利益,而必须予以抵制,则因为对方也有知情权,这种可能的抵制应当出于尊重对方的知情权而向对方预先提出,这就是:   2.抗议权!   所……去看看

析创业投资行为的短期化

近年来,中国政府倡导和鼓励发展创业投资。但由于缺乏良好的制度和环境条件,创业投资的发展遇到一些问题,投资者行为短期化比较明显。本文对此作出深入分析,并提出了改革措施。    创业投资又称风险投资,是指对风险企业进行股权投资,这些企业一般为高新技术和有高成长性的企业,而且起初都是一些中小企业。由于这些企业的创立者缺乏资金,在企业的创立和发展的不同的阶段需要有资金的支持。在这类企业创立之初往往仅有某些创新的技术或创新的商业构想,企业成功与否往往具有很大的不确定性,也就是风险性。投资者投入这些企业的股……去看看

思想史的个案

本文系祝东力《精神之旅——新时期以来的美学与知识分子》一书(中国广播电视出版社1998年9月版)第四章第四节部分内容,标题后加。89风波之后,何新以令人震惊的姿态一跃而出,对这一巨大事件,对民主和自由,对中国社会主义和国际战略环境等等,发表了一系列独到的见解,从而以自己的言行与精英知识界割席绝交,斩断了最后一丝关联。何新在新时期十年里出入于知识界的轨迹颇耐人寻味。他最初似乎是以一个文学评论者的身份为人们所知的。何新撰写文学评论,也创作小说。他以复苏的现实主义理论和刚刚开始流行的异化学说,评介了王蒙的几个短……去看看

随罗卓英血战淞沪纪略

七七卢沟桥事变,抗日战争烽火四起,1937年8月,罗卓英由广州军事委员会委员长行营办公厅厅长,调任陆军第十五集团军副总司令兼陆军第十六军团长,11月升任陆军第十五集团军总司令,随陈诚参加淞沪抗战。我当时担任十八 军六十七师二○一旅副旅长兼四○二团团长,归陈诚、罗卓英指挥。我十五集团军加入沪战8月23日至29日,日军在浦东登陆失败后,调集约58艘运输舰只,运载第三师团、第十一师团主力及吴港、横须贺海军陆战队一部为先遣队,在日派遣军司令官松井石根大将指挥下,集结于引翔港镇、殷行镇、张华浜、吴淞镇、宝山、狮子林、川沙镇……去看看

帝国之道

吴万伟 译  我是汉学家史景迁(Jonathan Spence)著作的仰慕者。他的书读起来就像小说,让中国历史上一些著名的和不那么著名的人物充满活力、栩栩如生。所以当我得知他要在英国广播公司发表关于儒学的演讲时,非常好奇,点击了网址http://www.bbc.co.uk/radio4/reith2008/index.shtml的链接,不幸的是,我不知道在北京如何下载这个节目,不过我还是想办法把演讲纪录打印出来了,刚刚把它看完。  演讲是在大英图书馆举行的,主持人苏·罗利(Sue Lawley)开场白就提到该图书馆收藏了全世界最古老的书,该书印刷于公元八六八年的中国。史景迁……去看看

制度安排决定科技发展

在近来关于“科教兴国”的讨论中,人们对于我国高新技术产业发展缓慢的原因,有着很不相同的认识。有些人认为,过去数十年我国政府发展高新技术产业的基本路子是正确的。这就是在政府的统一规划下,充分发挥自己能够最大限度地动员资源并集中地加以使用的优势,将大量人力物力投放到需要发展的技术门类和生产事业中去。过去的发展情况之所以不如人意,是在组织实施中有这样或那样的缺点。只要我们改进实施的方法和加大投入的力度,就能够在今后打开局面,取得突破性的进展。我不大同意这种意见。    在我看来,中国高新技术产业的发……去看看

向学未敢忘忧国

二十世纪三四十年代的中国边疆研究,涉及民族学、语言学、社会学、文化人类学诸多领域,曾涌现出大量学有专攻且有所成的学者,他们在边疆政治、经济、教育文化等方面的研究既专且博,且具备高素质的科学研究能力。抗战时期,尽管战争对家国及学人命运影响至大,但大批内地学者云集西南,为促进西南边疆教育事业的发展,繁荣学术发挥了巨大作用。与同时期的诸如中山大学、中央研究院、四川大学、云南大学等学校的社会学、民族学研究机构相比,南开大学边疆人文研究室建立的时间相对迟晚,研究力量也不雄厚,但就后来研究成果的数量和质量而……去看看

中国政府的一场自我革命

   2009/10/01
取消789项行政审批项目:政府的一场自我革命  秋天是收获的季节。党中央、国务院部署的行政审批制度改革,在这个金色的秋天结出硕果——首批取消的789项行政审批项目日前正式向社会公布。  厚厚的项目清单,是中国政府在入世一年之际向国际社会履行承诺的庄严行动,也标志着政府在转变职能上迈出坚实的一步,“重审批,轻管理”的行政管理模式将逐渐退出历史舞台。  大势所趋  广西玉林一位65岁的老人,为了筹建市里大力支持的“民心工程”花木市场,在十多个部门之间来来回回“跑”审批,竟折腾了86次;浙江金华一位农民想办一个……去看看

State-intervened legal activism

Introduction  One of the most dramatic outcomes of china‘s market reform is the uproar oflabor unrest,individual or collective ,organized or unorganized ,across thecountry in both state sector and non-state sector.Most academic analysis of laborprotest under China ’s market reform concern much more about struggles staged byveteran workers in state owned enterprises(SOEs)(Lee ,2000a,2000b,2002a;Chen ,2000,2003;Blecher,2002;Cai,2002)than those triggeredby young generation of Chine……去看看

钱端升:“我大大地错了”

1948年11月,寄居在费正清家里的钱端升,闻知「国内解放战争进展十分迅速,形势发展令人快慰」,遂不顾友人挽留,义无反顾地放弃了哈佛大学客座教授的职位,多方设法回到即将建立全国政权的人民中国。1一 万里迢迢为「解放」  回国后不久,钱端升就被推举为北大法学院院长。这之后到北平解放前,钱端升所做的一切,在自述中只有短短的一句话,「此时,北平即将解放,我已做好了思想准备并配合地下党组织和进步同学做好了一切护校准备」2。在担任北大法学院院长的同时,钱端升还担任了北大校务委员会常务委员。「当时学校内的一切大事,均经校务……去看看

“气场”与群体性事件的发生机制

提要:本文从中国社会中一种特殊的情感体现方式——“气场”的概念着手,通过对西南地区两个个案的比较分析,研究了当代中国社会一种特殊的集体行动类型的发生机制。本文先对群体性事件进行了概念的辨析,然后从过程的角度分析了“气场”的六层分布与此类事件发生之间的关联,并在最后提出如何把握预防和处置这类事件的关键之处。  关键词:气场;群体性事件;情感;分层;情境动员  *本研究是国家社科基金项目“群体性事件的发生及多元解决机制研究”(07BSH039)和乐施会资助项目(CHR -94655-01……去看看

地方政府间竞争的两个基本维度

原载《江海学刊》2006年第1期  「内容提要」一般认为,只有联邦制国家才存在着地方政府间竞争。而在单一制国家没有任何空间容纳地方政府间竞争。本文从退出选择的视角来看待竞争,区分出地方政府间竞争的两个基本维度:政治维度与市场维度。竞争由中央政府施行裁决时,本文将之视为政治维度的竞争。竞争由普通民众施行裁决时,将之视为市场维度的竞争。中国的分权化改革引入的正是市场维度的地方政府间竞争。  「关键词」地方政府竞争;政治维度;市场维度  一般认为,在单一制国家中,由于地方政府只是中央政府的执行机构,因此不……去看看