前段时期,关于中央将增加更多的直辖市的传言已经引起社会各阶层的广泛关注,在2003年10月20日《亚太经济时报》首先报导称,中央正考虑增设直辖市,深圳、青岛、苏州、大连、武汉等城市是「候选」目标。国家行政学院的杜钢建教授的有关访谈是目前见诸报端的最早的信息,某门户网站在去年还就哪些城市将可能成为新一批次的直辖市进行了网上投票。在一些城市,民间「申直」热已经几与北京申奥、上海申博相提并论。

   虽然现在看来,关于直辖市的报导已经冷下来,一些学者也拒绝就此事发表观点,但是需要指出的是,媒体报导的冷却并不能回避学术界乃至民间的热思考,直辖市本身也确实是中国行政区划改革的重要一环。因此在这个层面上,重提直辖市这个话题仍然是十分有意义的。本文试图从权力变迁的角度来作一探讨。

  根据媒体有关阐述,新的直辖市有可能分为省级、副省级两种,依据此观点,除苏州外,其它的城市由于已经是副省级城市便更有可能进行同级「过渡」或者直接「升格」。同时据说在一些地区,将逐步扩大省辖市的数量,这样,一些经济发达、人口规模较大的县级市如江阴、昆山、张家港等无疑将有获得升格的机会。

  其实关于在中国进行分省的计划并不是空穴来风,早在70年代,美国总统尼克松就建议毛泽东把中国的省作更小的划分,三十年过去了,不但省没有划小,反而各省的人口规模越来越大。省级单位过大带来的诸如管理层级增加等问题自不待言,也许直辖市的划分可以满足在不打破原有的对省的认同基础上又能划小省级单位的需要。本文着重探讨的是在这场行政级别升格之后的行政权力博弈。倘若直辖之争演变为行政权力之争,行政区划改革的推进必将出现负面效应。

一 在中央和省级政府之间的权力博弈

  在中国目前的城市格局中,市是最为复杂的行政概念。中国目前有中央直辖市、副省级市、地级市、县级市四种。中国宪法规定了在国家建设中要充分调动中央和地方的两个积极性,但是具有计划经济特征的副省级计划单列市(大连、青岛、宁波、厦门、深圳)的存在体现了中央与地方在权力方面的博弈。在具体的行政实践中中央对副省级市的管理也不仅体现在财政方面,在人事安排等诸多环节都体现了中央对这些城市管理权扩张的的可能。而这种权限的扩张必然遭遇省级政府的权力阻截,因此关于直辖市的争夺其实首先是中央政府和省级政府对经济强市的争夺,是中央和省级政府之间的权力博弈的过程。

  作为后期之秀的苏州等城市也以其骄人的经济业绩跻身于竞争者之列也从而也更中央与地方的权力之争增加了许多变量。从2003年的经济资料,苏州的财政收入已经突破400亿元,仅外商投资总额一项更是达到了江苏省的近二分之一。城市综合实力也已经超过了许多副省级城市甚至是许多内地省份。因此苏州无论对于江苏还是全国来说其地位是一目了然的。经济的强劲需要更多的行政授权,苏州在经济的发展中尤其是中新合作工业园区(该区在项目审批、城市管理、住房公积金制度等方面享有省级政府权限)的快速发展中已经充分感受到了省级地位的潜在价值。结合苏州在历史上曾经拥有的辉煌,因此在该市的社会心理层面,对于直辖市是充满憧憬的。

  但是正是由于经济地位的重要性,作为省级政府的江苏自然希望苏州能够在江苏的框架内而不是在与江苏平行的地位上继续作出贡献。这种期望和中央以及苏州的期望相比较必然是不同的,出于控制和反控制的需要,在现有的行政权力体制下,中央、省级政府对具备潜在升格为直辖市的副省级市、地级市的争夺便成为必然的趋势。

二 省级政府和「申直」种子市政府之间的权力博弈

  中国现有的中央集权的体制下,作为种子城市的一些副省级市、地级市的态度其实并不难掌握,虽然直辖呼声最高的深圳市政府反复强调不谋求直辖市的政治地位,但是,从深圳自身的副省级级别看,从深港合作的前景看,从深圳在珠江三角洲的的地位看,深圳成为直辖市也许只是时间问题,深圳大学产业经济研究所所长、深圳市城市化研究会会长魏达志教授认为,深圳有条件成为直辖市,但在程序上,应该按中央和广东的战略部署,协调好和各方面的关系,借CEPA的机遇,在连接香港和内地的过程当中为珠三角、广东省和全国作出更大的贡献。因此从行政学的角度讲,深圳不「谋求」直辖市地位更多是出于避免中央和地方在行政权力博弈中出于不利地位。除深圳外,尚未见其它城市有关于这方面的表态,各地的媒体对直辖市问题也讳莫如深。

  由于宪法规定了本级政府由本级人大产生,对本级权力机关负责的体制从法理上给副省级市、地级市的行政权力扩张诉求提供了合法性基础,因此省级政府对下级政府的行政指导作用从法理上并不能对下级政府具有理论上的控制力,这种干预往往是通过下派副省级市、地级市政府主要官员来进行的。应该说这样的干预方式不能说是积极有效的。在省级政府对副省级市、地级市政府的权力博弈中,还有一种途径便是在不打破现有各市均衡的前提下赋予经济强市以更多的权力,如允许一些城市(如温州)成为国务院批准的较大的市,或者允许他们制定灵活的工资政策、公积金政策等。

三 「申直」种子城市政府与县级市政府之间的权力博弈

  行政权力的博弈必然具有连锁性,在对「申直」种子城市的控制与反控制中,这些作为种子城市的副省级市、地级市下属的县或县级市的归属便显得重要。在市管县体制中,副省级市、地级市对县属于行政管辖,但是副省级市、地级市对所属县级市的管理一般都作为代管体制,既然是代管,那么省级政府可以变代管为直接管理。这也是本次热点话题中增加省辖市的组成部分。

  如果中央政府只同意副省级市、地级市的市区成为直辖市显然不符合把省划小的初衷,当初重庆的直辖首先是代管万州、涪陵两个地级市开始的,并最终使重庆直辖市的管辖人口达到两千多万。然而和内地的一些县不同的是,一些副省级市、地级市所辖的县或县级市的经济总量和发展水准都位居全国二千多个县的前列,如属于苏州的昆山、张家港、吴江、太仓、常熟五个县级市一直位居全国百强县的前列,苏州的经济相当程度上依赖于这些县级市的强力支撑,因此问题引入更深刻的一面,如果苏州变为直辖市,必须首先保证所属的五个县级市不能升格为省辖市,出于克服这种潜在的危险,苏州可以采取更为彻底的行政举措──撤县建区,将五个县级市全部纳入市区的版图。这样苏州便具备了特大城市的种种条件。

四 即将升格的种子城市与周边城市的权力博弈

  需要更进一步指出的是,苏州即使把五个县级市全部纳入市区版图,人口只有550余万的苏州对于近8,000万人口的江苏省来说,依然没有达到把省划小的目的,苏州周边的地级市(如无锡市、常州市、南通市、泰州市)有可能变为直辖苏州市的重要组成部分。这样的话,新的直辖市的人口规模不过三千万左右,大大减少了江苏的人口压力,但这也是江苏省最不愿意看到的结果,因为这些城市对江苏的经济贡献超过三分之二。这些市的脱离使江苏在全国的经济地位将一落千丈。

  同时和苏州一直成为经济竞争伙伴的无锡等市对苏州是否具有文化认同和行政认同也是新一轮权力博弈的前提。无锡是长三角最具活力的城市之一,也是苏州在江苏境内最强有力的竞争对手,无锡辖下的江阴市、宜兴市也是全国经济发达县,尤其是江阴市已经把目光投向一江之隔的苏北靖江市,在这原属江阴的地区大量投资,尘封已久的与属于泰州的靖江、属于苏州的张家港合并组建新的地级市──三江市方案又逐渐浮出水面。这些种种重组行政权力的方案都反应了即将升格的种子城市与周边城市权力博弈的复杂性。

  每次重大的行政体制改革都将引起剧烈的反应,而这些反应在行政区划调整中显得尤为明显。成功的改革必须充分考察改革背后权力结构的巨大变化,充分协调不同权力主体的自身利益,在潜在的利益冲突中寻找权力的和谐配置。

  姚尚建 1970年生,男,江苏连云港人,苏州大学政治与公共管理学院博士生,苏州行政学院副教授,主要从事公共行政学研究。