本文原载第21期《比较》,系《中国城市的金融生态研究》中的第四部分。

  区域制度变迁的不均衡性既产生于中央政府推进改革的策略性考虑,更来源于现行体制下地方各级政府行为方式以及努力程度的差异。

  应当看到,在中国经济改革和发展的过程中,由于金融资源高度集中在中央手中,地方政府争夺金融资源就是一个必然现象。这种情况导致的结果是:本来应该由市场引导的资源配置机制被花样翻新、无穷无尽的“跑部”行为所替代。进一步,地方政府为争夺金融资源的种种机会主义行为也直接影响到各地区在司法和执法方面对债权人权益的维护力度,在一些地区,政府甚至公开保护甚至鼓励该地区企业逃废银行债务,从而导致整个地区金融生态环境恶化。本文以下的分析绝无责难地方政府之意,恰恰相反,我们认为,从总体上看,发生这种状况并不能完全归罪于地方政府,而是制度使然。

  1、地方政府财权与事权的不对等,造成地方财政紧张局面

  在一定意义上,改革开放是一个针对地方的放权让利的过程。经过20余年的发展,地方享有的由宪法确定的地方立法、司法和行政权力得到较大的肯定和事实上的逐步加强。同时,财政包干政策使得财富较多集中在地方。1994年分税体制后则带来财政的某种联邦化趋势,地方开始从一个毫无法律人格地位、也不被承认享有独立利益的“车间”,开始向一个由中央“控股”的、拥有合法独立地位和利益、并可以此与中央及其他地区进行合理利益博弈的“子公司”演变。加上全国市场经济体制的推行和政府对于经济领域改革的主导作用,地方与地方之间的相互竞争也开始浮出水面。如果这一“子公司化”的地位和合理的独立利益不能得到宪政体制和制度变迁的支持,尤其不能得到来自中央的认可,那么,这种利益的博弈就必然会溢出体制之外,形成所谓“上有政策,下有对策”的格局,促使地方动用一切当地资源(包括司法资源)进行灰色的甚至是非法的博弈。在分税制以前,这种博弈主要表现为擅自减免企业税收、将预算内收入转移为预算外收入等;在分税制以后,则表现为鼓励企业拖欠中央税款、谎报收入基数、以及鼓励地方企业逃废银行债务等。

  由于上级政府在政治上仍然对下级政府享有绝对的权威,分税制下政府间税权和支出水平仍然由中央政府决定,而不决定于同级人民代表大会,这就使得中央政府可以根据自己的利益随意改变分配的规则(Ma和Norregaard,1998)[i],而上、下级政府的财政却是相互独立的,这样,上级政府很容易发生机会主义行为,把问题尽量往下级政府压,把资金尽量往本级政府抽调。

  以上种种现象造成的直接结果是,在各级财政之间比较,越往上级资金越充裕,越往下级财政越艰难。

  不妨回顾上个世纪60年代以来的情况。1960~1985年,地方政府均有预算盈余。1986~1993年,盈余与赤字的年份参半。1994年的税制改革完全改变了这一局面,地方政府预算从1993年的总体达61亿元的盈余骤然下滑为1994年的总体达1727亿元赤字。从1994年开始,各省每年均有预算赤字。1994~2001年,地方政府的赤字以年均16%的增长率增加。基于2002年预算,地方政府的债务在2002年将达到3630亿元,比2001年增加了25%.即使是最富有省份也需要大笔的中央返还才可付清其预算赤字。例如,1999年中央政府向广东省返还208.6亿元,占该省预算收入27%;对上海返还229亿元,占上海预算收入的54%;对江苏省返还203亿元,占江苏预算收入的29%.

  以上还只是比较的中央与各省之间的财政关系。若考虑各省对其各下级政府的财政关系,并把它与中央财政地方放在一起考察就会发现:我国基层政府普遍处于入不敷出的地位。详见图3-2和图3-3.




  由于地方政府普遍入不敷出,求助中央政府拨款就成必然之势,中央向地方的转移支付遂成为地方政府预算收入的重要项目。而在当前情况下,中央财政的转移支付能力毕竟有限,于是,地方政府自然就要把眼光投向金融资源。然而,随着改革的逐步深化,金融资源已经基本上按照市场化原则在全国范围内分配,基于这一机制,金融资源向富裕地区集中便成为必然。在这种情况下,贫穷地区的地方政府便只能通过行政或其它超经济的手段争夺区域内国有银行分支机构的金融资源。这样看,从某种意义上说,不发达地区的地方政府对国有金融系统之金融资源的争夺是一种无奈的选择。说到本质上,在财政产权相对明晰却中央和地方政府各自都存在不同程度的机会主义倾向的情况下,通过金融渠道争用中央政府金融“租金”,实际上是地方政府变相地与中央政府进行财政资源竞争的表现形式之一。

  2、地方政府缺乏正常的市场化融资手段和配套的制度

  在税收增长缓慢,财政收入不足以满足地方的财政支出需要时,地方政府就会设法寻找财政收入的替代品。“乱收费”就一直成为地方政府筹集资金的主要方式之一。我们看到,虽经中央政府多方多次治理,乱收费问题至今仍然难以有效制止。除此之外,地方政府还可以通过间接设立投资公司、采用BOT 或信托的方式对部分盈利性项目进行商业化融资。问题在于,对于绝大部分地方公共品而言,由于盈利能力差,建设周期长,风险大,很多地方政府不堪重负。在国内金融市场不完善,以及在合法的融资渠道不畅的情况下,地方政府只能转而加强对国有金融体系的控制,或者推行花样翻新的金融“创新”,试图用金融手段来替代本应由财政手段发挥的功能(CCEB,1999;周立,2003)。简言之,对于地方政府来说,实施金融控制是缓解地方财政收支矛盾的一种次优选择(麦金农,1993,张杰,1998)[ii].

  在发达市场经济国家,发行市政债券是地方政府进行资本融资的重要方式。然而,这种在国外比较成熟的地方政府的融资方式,在中国现行法律中却是行不通的。在存在着越来越大的客观需要但正规制度又不允许的情况下,地方政府便会采取各种变通方式来举债融资。目前,各级地方政府举债的通行做法是成立各种从事城市基础设施项目投融资和经营管理的城市建设投资公司,并通过它们来从市场上筹集资金。此类公司主要有两种类型:一类是完全由财政出资成立的非经营性国有投资公司,实行收支两条线的资金管理体制,融资由财政担保,偿债依赖财政;第二类为政府控股的经营性公司,有一定的经营收入,但收入来源以财政拨款为主。通过这些投资公司,地方政府事实上直接成为参与市场博弈的“逐利主体”。[iii]

  另外,我国1995年颁布的《担保法》规定:除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外,在社会经济活动中,地方财政(政府)不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。这意味着,目前我国地方政府的多数债务担保都是无效的。但是,迫于筹集资金的需要或其他原因,各地现实中存在着种种变通的安排。在这些安排中,无论是地方政府还是同级人大,无论是提供担保还是反担保,它们对银行或投资人的承诺,都不过是一纸空文,依据此种协定发生的债权并没有得到国家法律的保护和国家政策的支持。

  由于地方政府举债和担保举债都为我国现行法律和法规所不允许,一旦项目没有实现预期经济目标并导致地方政府违约,债权人不可能通过司法诉讼程序来要求保护自己的权益。[iv]

  3、GDP 的政绩考核导向与届别机会主义行为

  在中国目前的政府体制下,中央政府和地方政府之间的关系可以用委托-代理模式加以刻画。在这种关系中,地方政府实际上面对的是一个来自中央政府的多任务委托合同,其中既包括经济增长、税收增加、农民增收等经济目标,又包括诸如环境保护、社会安定、下岗职工再就业等社会目标。从纯技术性角度看,作为委托人,中央政府对数字和指标的统计结果进行评价要比实地调研成本小得多,对现时辖区经济总量的统计要比考察其潜在的生产能力容易得多。因此,作为理性的经济人,委托人(中央政府)经常会把GDP 、税收增长率、就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据。在这种政绩考核的压力下,地方政府有足够的动力利用信息传递链条过长这一优势对中央政府隐蔽信息。[v]

  如果单纯站在代理人(下级政府)的角度来看,在同级人大监督“缺位”的情况下,经过成本-收益计算的最佳“对策”,是拿出主要精力用于上级政府可观察和易于观察的“政绩显示”,例如高于其他地区和本地区历史记录的GDP 增长率、大型工业项目、高标准的市政建设、以及那些能够打动人心的事项如“×件实事”、“×件大事”、“×件好事”等等。

  加入任期因素后,地方政府行为就更耐人寻味。由于信息传递链条过长(上级政府很难做到对下级政府的“现场监督”)和监督约束不力,地方政府作为理性经济人,具有强烈的机会主义冲动和强烈的届别机会主义倾向(李军杰,2004)。

  与企业剩余索取不同,任期制使得地方政府对财政收入(税收剩余)的获取不一定具有连续性,地方官员只有追求再任命,才会有机会享受税收剩余,而决定再任命的可能因素有地方对政绩考察指标的完成情况、辖区公众的反应和辖区社会形象等等。这是我们看到“形象工程”、“政绩工程”的制度性根源。[vi]

  政绩考察是当期的,但变卖公产却不受期限的限制,因此,变卖公产便成为地方政府获得可支配资源的主要渠道。例如,通过土地批租,50年或70年的土地租金事实上被政府一次性收取,而一届政府的任期只有3~5年。这种不对称性是诱使地方政府无休止地占用本地土地资源的基本原因。另外,在中央政府明令禁止“三乱”的情况下,集资、摊派和乱罚款在辖区内不得人心,而且可能影响对自己政绩考核,因此,举债就成为地方政府筹资的上上之选。其诱人之处不仅在于还本付息压力不在本期实现,而且还有现阶段中国金融体系固有软预算约束做支撑。一届政府任期5年,而城建打捆融资贷款期限一般在10年以上,在没有法定的政府负债额度(比如债务依存度、公债负债率、公债偿债率和地方居民应债率)约束的情况下,这种偿还责任对举债者(地方政府)来说是标准的“软约束”,它不但会导致地方政府债务风险的无限膨胀,还有可能引致下一轮的金融危机。这种偿债的“软预算约束”,正是由各级地方政府主导的投资扩张屡禁不止的强劲动力。[vii]

  4、制度供给的失衡——软化制度约束环境导致地方政府对制度租金(金融与土地)的攫取

  在经济转型期,中央政府由于没有足够的制度创新“知识”以及无法全面掌握各个区域的具体情况,从而不得不借助代理人(地方政府)临近现场,通过其能够掌握较多信息的优势去推动制度创新。但是,中央政府在预留给地方政府制度创新空间的同时,客观上也留下了以“模糊产权”和“预算软约束”为主要内容的不规范的制度环境。地方政府迫于财政压力、辖区间竞争和政绩显示的压力,大肆攫取现行制度安排中存在产权界定模糊(例如辖区内的土地)和预算“软约束”(金融租金)领域的“公共”资源便成为必要和可能。从近几年发生的不胜枚举的事例看,目前这两个领域已经成为中国现行经济制度设计中最薄弱的环节,也是经济转型过程中传统计划经济因素在不完善的市场经济条件下的最为突出的扭曲表现。

  李稻葵(1995)曾将“模糊产权”(Ambiguous Property Rights )定义为实际最终控制权的模糊性。李军杰(2004)借用了德姆塞茨的“产权束”概念,将“模糊产权”现象进一步描述为:由于市场环境的变化,新出现的盈利性的资本产权束因为没有得到最终控制权的及时、明确地界定,从而处于“开放状态”,进而成为被竞相攫取的“公地”。

  不妨举农村土地转变为城市用地的例子来做说明。中国正处于城市化过程中,随着城市的扩展,大量农村土地转变为城市土地将不可避免。根据中国的现行法律,农村土地属于农民集体的“集体所有”。但是,由于“集体”和“集体所有”从来就没有得到清晰的界定,这些土地的产权事实上是虚置的,或者说是“模糊”的。但是,在传统体制下,由于当时的经济环境并不容许将这些土地用于赢利性用途,而只能采取国家划拨的方式在国有或集体经济组织之间流动,因此,这种“模糊”的产权安排并没有造成直接的效率损失和“滥用”。但是,在市场经济条件下,由于靠近城市的特殊的区位优势,随着城市化的推进,这些耕地就产生了被用来进行商业性开发从而盈利的可能;用产权经济学的语言来说,这时就出现了盈利性的资本产权束。而在这些新出现的产权束未能重新得到明确界定的情况下,它就处于“开放状态”,即可能被人们用低成本获得。[viii]按照我国现行的土地征用和管理制度,最有能力且具有“合法”身份去占有这部分资源的行为主体就是各级地方政府。

  目前中国的土地产权流转过程,其实可以用我们在其他经济领域中司空见惯的“双轨制”模式加以概括。在整个过程的起点上,农民拿到的是按照国家“牌价”确定的土地出让收益。[ix]政府取得土地之后,它反转来就会用市场价格将之售出,因而得到的是按照市场供求出让土地所获的收益(尽管土地价格的形成方式各种各样,名称也五花八门,其实质都是政府定价并获得土地用途转换的收益)。无疑,后者(市场价格)要比前者(国家牌价)要高得多。也就是说,依凭土地产权的缺陷,各级政府占有了土地收入的绝大部分。我们认为,在从2002年开始的本轮经济周期中,地方政府所以热衷于以各种形式的开发区建设和市政建设名目来“跑马圈地”,并且在中央政府的严令下屡禁不止,其根本的原因就在这里。[x]

  问题还有复杂之处。土地是不可再生资源,也是最基本的生产要素。作为人类一切经济活动的承载物,土地从来就是最优良的信贷发放标的物。这样,政府掌握了土地,也就掌握了对地区金融资源的配置权。由于企业拿到土地之后便可持之到银行要求相应的贷款,因而,土地批租权实质上就演变成地方政府取得信贷的权利。政府及相关官员可以根据自己“政治晋升”的各种政治和经济的目的,对不同企业给予不同的安排。结果,往往是资本密集型、高能耗、高产值的大型企业很容易用较低的价格取得土地,而处于发展初期的中小企业却得不到政府应有的支持。于是我们看到,被政府的资源控制权所“挟持”,大量企业特别是民营企业不得不以变异的行为“另求他途”。2004年轰动一时的江苏常州“铁本”事件就是适例。倘若这种支配土地收益的权利被某些相关官员用做牟取私利的手段,贪污、受贿等腐败现象就会出现。

  在这里,我们看到这样一条清晰的逻辑:土地控制(资源配置权)→吸引金融资源→资金投向资本密集型产业→区域重复建设、产业同构、投资过热→宏观调控→产能过剩→银行坏帐→金融风险累积。

  再看中国金融体系的软预算约束及金融租金的产生。

  在1994年国有银行开始商业化改革之前,我国的金融资源是被中央政府高度集中控制着的。在一个相当长的时期中,国有银行的基层单位基本上没有自身独立的利益,它们的全部功能,就是一方面按照计划向本地居民揽取储蓄并将之上交总行,另一方面按照上级的计划将配给的贷款额度投入国有企业和政府希望发展的重点项目。在这里,银行实质上承担着政府分配金融资源的任务,其基层机构更只是完成计划的工具。正因为金融资源也是由上级“配给”的,因而,地方政府频繁“跑部”去争取的就不止是无偿的财政资金,还包括事实上也不必偿还的金融资源。

  从1994年开始的国有银行体制改革,在相当程度上改变了上述状况。但是,由于银行并不真正为其吸收存款的安全负责,同时也不真正为其贷款的风险负责,其预算约束依然硬不起来。而所谓银行的“预算软约束”,事实上正是政府干预金融活动的另一种表述。

  与传统体制相比,正在改革过程之中的商业银行的经营行为已经有了较大的变化。但是,在现代公司治理结构尚不完善的前提下,由于国有商业银行的分支机构掌握着一定的配置金融资源的权利,由于大量的以地方资本为基础且主要服务于地方的金融机构纷纷建立,在中央政府逐步放弃一部分对金融资源的控制权的同时,地方政府在一定程度上承接了干预金融活动的权利。不过,由于地处一隅,地方政府干预金融资源配置的形式有了变化。一方面,它们可以用优厚的“配套”条件或其他因素来诱引银行在本地投入金融资源,另一方面,它们则更多地通过默许、容忍、甚至鼓励本地企业用展期、拖欠、甚至逃废债的方式来攫取全国性金融资源。由于国有银行的预算约束仍然是软的,由于中央有关当局用无穷尽的“救助”措施一次又一次地容忍甚至确认了这种软预算约束,地方政府的这种攫取全国性金融资源的手段总能够奏效。在这种格局下,地方国有企业(甚至非国有企业)的融资成本和金融风险仍然会由国有银行承担,而且最终还是会转嫁给中央政府,从而,国有商业银行事实上蜕变成为地方政府的“第二财政”。

  简言之,在现行金融体制下,地方政府争夺国有金融机构的金融资源事实上是一种高收益、低成本的理性选择。这意味着,要想改变这种状况,我们必须在政府制度上动大手术。

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  [i]几个典型的例子:1)证券交易税原来的分享比例为中央与地方50:50,后来屡次调整为80:20、88:12,现在是94:6;2)本来营业税划为地方税收,但将发生在全国各地的金融业、铁路运输业的工农业税统一汇算到这些企业的总部上交中央;3)将房地产和建筑安装业的工农业税改为增值税。最近一个中央政府行政管理严重“失信”,虽属无奈之举,但造成的金融风险很大,此即“出口退税帐户托管贷款”危机。所谓出口退税是指对出口商品已征收的国内税部分或全部退还给出口商的一种措施。但由于中央财政无法按时足额退还企业应退税款,出口企业占压资金而陷入困境。为此,人民银行、当时的外经贸部、国家税务总局联合推出了“出口退税账户贷款”,即商业银行为解决出口企业的退税款未及时到帐而出现短期资金困难,在托管企业出口退税帐户前提下,以退税应收款为抵押,向出口企业提供短期贷款。这既解决了企业流动资金困难,又缓解了中央财政的退税压力,可谓一举两得。但随着出口退税欠款的日积月累,商业银行反而陷入贷款陷阱:因为中央财政并没有按时足额退还企业的退税款。中央政府又出台的办法,一是将出口退税总体下调3%,二是由各省、市、县三级地方政府承担25%,可是地方政府又以身处当地的出口企业75%的增值税上交中央为由,陈述自己财政困难,这笔借款实际上成为银行在政府承诺但以失信的不良资产,等于银行被迫为中央财政“卖单”。这也是1993年以来中央政府对其保证不再向银行进行财政融资之承诺的违背。(时红秀,2004)

  [ii]参见巴曙松等(2005)《转型时期中国金融体系中的地方治理与银行改革的互动研究》。

  [iii]某省会城市借举办全国性赛事之机,欲彻底改善城市面貌,便由市政府出面,以财政担保,由城市商业银行和国有银行等分支机构借款,市政工程公司和城市投资公司分别运营。这样形成的债务相当于该市本级财政年收入的15倍左右。

  [iv]由于事涉违规,目前我们难以得到各级地方政府负债的准确数字。国家统计局的数据显示,到2001年底,全国拖欠工程款达到2787亿元人民币,其中政府投资拖欠款所占比重达到26.7%。其中,中西部地区更为严重。在乡镇一级,全国乡镇政府负债总额为2200万亿元,平均每个乡镇负债400万元。据估计,全国地方政府债务至少在一万亿元以上,占GDP的10%。很多研究者认为,目前我国地方债务风险的严重性已经超过金融风险,成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号杀手(参看《商务周刊》2004年第5期)。

  [v]在铁本事件中,这种现象表现为市级向省级隐蔽信息,而省级向中央政府隐蔽信息。前者如常州高新区管委会经济发展局批准将4个合资公司的建设工程拆分为12个项目。这12个项目没有实际建设内容,主要目的是为了化整为零,向省国土部门申报项目用地。后者如由于省级审批权限每次不能超过35公顷,因此经江苏省国土厅于12月19日和20日分42个批次批准了常州市2.1万亩农用地转用和土地征用。其中14个批次涉及的土地与铁本项目设计用地面积和位置完全相同。在我国经济转型期,这种由于上下级政府间直接的委托-代理关系所导致的信息传递效率低下问题已经导致了严重的不良后果,比如政府间层层上报的统计数据存在大量的信息失真现象以及中西部贫困地区普遍存在的“财政空转”问题等(李军杰,2004)。

  [vi]这样的例子不胜枚举。安徽省阜阳市前地委书记王怀忠为了把阜阳建成“国际大都市”,耗资三亿二千万元建一个天大的国际大机场。2003年总共1240人次乘坐飞机,平均1天4个人乘机,机场勉强运营一年后就被迫关闭,现在杂草丛生、野兽出没,而地方财政因此而欠了许多债务。江西某市修造了一条新世纪大道,136米宽,10公里长,34个车道,各种标准均高于长安街。在中国这样一个城市数量500多个、城市化水平只有四成的发展中国家,全国竟有183个城市提出建立“现代化国际大都市”的目标,30多个城市提出要建中心商务区(CBD )。(参看《第一财经日报》2005年7月22日)。

  [vii]时红秀(2004)列举了四川省P 市的一个案例:2012年,全部财政收入扣除政府运行的基本开支后,政府债务还本付息数额将比最大还债能力多出2.6倍,形成近6.9亿元的还债缺口。这种举债方式在一个有着长期产权保证的企业里是无法让人理解的,但在考虑政府财政产权相对明晰和决策者因任期制而导致的控制权收益不确定时,它却是地方政府的理性选择。

  [viii]尽管国家法律将诸如土地、矿藏资源等资产界定为国有和集体所有,但究竟由谁来行使这种产权,现行法律法规并没有清晰的界定。现实中,我们只有审批权的划分,而审批权却是可以通过无穷多的方式来绕过去的。这种产权界定的模糊,为地方政府提供了广泛的权利,并使得它们从中汲取了可观的土地租金。可以说,目前地方政府或政府机构对土地、矿产等公产的争用几乎没有规范的秩序。其结果不仅使得收入流失很大,而且附着于矿产、土地等公产的公众的权益也得不到保障,开发区热中的土地圈占和失地农民的保障问题,至今还是社会关注的热点。

  [ix]在农用土地转化为非农用地的过程中,地方政府拥有绝对的权力。现行《土地管理法》规定,征用农民的土地,最高按农用地年平均产值的30倍补偿。而具体究竟补偿多少,则完全取决于政府有关部门。在大多数情况下,地方政府一般都尽量压低对农民的征地补偿价格。

  [x]根据《全国土地利用总体规划纲要》,1997~2010年全国非农业建设占用耕地的指标为2950万亩,然而,仅1997~2001年就占用了1351万亩,占45.8%,这还不包括违法征地在内。照此下去,从2005年开始,中国事实上已无地可征(见袁祖亮:“中国明年起5年无地可征”,《中国经济时报》2004年3月11日。)

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