江苏省工运研究所210013

  内容提要:群体性劳动争议在社会转型期必须积极应对,努力寻求治本之策。本文通过调查与案例剖析,对群体性劳动争议的成因、特点进行一般规律性的探索,提出转型期的应对之策,并对社会主义市场经济中从根本上预防、消解群体性劳动争议的微观机制和宏观调节体系建设提出了对策建议。

  关键词:群体性、劳动争议、消解、机制建设

  我国的劳动关系经历了计划经济的近半个世纪的与工业化市场经济劳资关系完全不同的发展历程。转型期,我国的劳动关系运行、调节机制建设可以说明显滞后于各项市场化的改革步伐,致使劳动争议群体性事件的应对已紧迫而又现实地摆在我们面前。

  企业职工群体性事件是指有群体职工参与的,有明确利益诉求的,以非正常途径为主要表现形式的突发性群体行为,是现行劳动争议的群体表现形式。当前,亟待引起高度重视和协力治理。笔者近来的调查研究表明,转型期由于社会群体结构、组织结构以及经济关系、劳动关系的变化和调整,人们的价值观念、思维方式、行为方式也处于转变之中。在体制转型中,新旧两种经济体制、秩序规范、运行机制的转换交替与社会结构变动的过渡性与不稳定性交织,容易出现体制摩擦、机制摩擦相互交织的局面,这是群体性劳动争议阶段性高发的深层背景。更值得重视的是:同步构建完善的市场化劳动关系运行与调节机制紧迫性尚未引起全社会的足够重视,运用行政化手段解决日趋市场化了的劳资冲突的观念和手段还较为普遍;劳动关系调整机制的市场化、法制化及其与国际接轨在一些地方决策者头脑中甚至还很淡漠。劳动关系调节机制还未能实质性地市场化运行和有效作用,致使劳动争议、群体性事件的表现为政府上访,甚至酿发突发性事件,导致影响局部地区的社会稳定与经济发展。

  职工群体性劳动争议有一定的成因、特点与规律,反映为市场化的利益诉求必须通过市场化的三方机制建设和企业层面的有效的劳动关系协调机制构建来及时疏导、化解和调节。尽管从常规上说,社会转型期劳动关系一般要经历一个过渡阶段,要有一个调整和规范的过程。然而,我们已进入十六大后的社会主义市场经济体制整体建设和完善阶段,必须将这一影响稳定和全局的机制与制度建设放在重要的甚至优先建设的地位,从完善市场化劳动关系运行、调节体系、培育劳动关系主体、强化三方机制建设等诸方面加大力度向市场化、国际化推进,最大限度地缩短过渡期,才能保障社会主义市场经济体系的整体的系统的建立。

  一、转型期群体性劳动争议的特点,成因分析及其引发的思考

  (一)群体性劳动争议的现状及其特征

  建国后几十年的计划经济体制,我国的社会利益结构表现出高度的整体性,是一种一元化的利益结构。在国家计划的调控下,个体间的利益分配平均化,客观上形成了利益群体的主体意识淡化、利益差别模糊及社会利益关系单一的特征,也养成人们对政府很强的依赖和寄托。在向社会主义市场经济的转型中,利益主体多元化和利益差别化的出现使人们长期被压抑的利益意识获得觉醒,并随之产生强烈的利益要求与利益竞争,这在极大地激活经济、推进生产力发展的同时,也导致大量利益摩擦和利益矛盾的产生,这是转型期群体性劳动争议高发且触发点多的深层根源。具体地说,其诱发的起因既有外部因素,也有内部因素。

  根据1995—2001年《中国劳动统计年鉴》、《2001年度劳动和社会保障事业发展统计公报》的数据,除2000年外,1994—2001年,集体劳动争议数量呈持续增长趋势,平均年增长率达33.67%,其中1995年和1998年是两个增长高峰,分别达到74.63%和64.69%(见下表)。群体争议涉及的人数除1996年外,各年度均占劳动争议总人数的一半以上,表明群体性争议始终是劳动争议的重点,居于重中之重地位。群体性争议涉及人数多,影响面广,处理难度大,是劳动争议调处的重点和难点。



  资料来源:1995—2000年《中国劳动统计年鉴》、《2001年度劳动和社会保障事业发展统计公报》。

  群体性劳动争议近年来多发且呈以下特点:一是涉及面增大。因案件涉及的不仅是个别劳动者利益,而往往是群体带共性的利益,因此争议人数会蔓延扩大,突发性强,当事人情绪易波动,处理稍有不慎,就会导致静坐、围堵交通、集体上访等严重干扰社会秩序的突发事件。

  二是利益矛盾突出。在体制转轨、企业市场化改革和改制中,由于减员增效、以及社会保障制度尚未健全,争议中劳动关系主体双方利益冲突凸显,尤其是涉及对劳动者除名、辞退、减员和企业单方面解除劳动合同的案件,用人单位为了自身经济利益和竞争发展,强调企业用人自主权,而劳动者在面临失业时,也决不退让,致使争议容易升级,引发群体性争议。

  三是发展趋势复杂多变。由于体制转轨加快,经济结构调整中的新情况新问题产生,使争议的复杂性加大,劳动争议与其他矛盾交织,争议处理难度加大。比如当前企业产权变革、资产重组、破产及兼并过程中涉及职工安置、裁员、职工经济补偿、国有企业三产剥离中的利益问题等等,其引发的争议往往带有群体性,其调处就较为复杂。

  (二)群体性劳动争议生成的外部因素

  1、体制转轨,利益调整,造成部分职工利益受损,心理失衡

  在社会转型、企业改制中,原有的利益平衡格局被打破,部分社会群体的利益受到损失,如果这部分利益损失不能得到合理补偿,或补偿未能满足心理预期,就会诱发劳动争议甚至群体性事件。比如企业市场化改制中,涉及的劳动关系的解除、重建、经济性补偿、一次性买断工龄、下岗再就业安置、历史拖欠的退休金发放、医疗费报销等方面经济利益问题。此外,有不少困难亏损企业,无力发出工人工资,无力按规定上交社会保险金,致使职工的养老保险、医疗保险等难以保障,部分职工被迫找主管部门,甚至找当地政府。

  2、少数企业改制、改组、兼并重组方案暗箱操作,政策失当,制度失范。

  国有企业改制、改组方案,各地政策规定必须经职工民主参与,经职工代表大会审议通过,但有些企业由少数经营者暗箱操作,方案缺少透明度和必要的民主程序,在清产核资、股权配置、精简职工岗位、劳动关系重建、下岗职工经济补偿、历史拖欠的清偿等方面侵犯了职工利益,加之有的改制操之过急,引起职工不满诱发群体性劳动争议。

  3、资源枯竭的国有矿山的关闭。国家的补偿安置政策,由于地方操作上的种种原因致使政策不到位、不适当或不规范,使职工生活困难,一些老职工的基本经济利益受损引起不满。

  4、一些非公有制企业长时间拖欠工资,劳动条件恶劣、健康得不到保障。

  近年来,一些非公有企业业主恶意拖欠工资,迫使打工者不得不采取极端行为讨要工资,已引起社会和高层的重视。一些非公有企业劳动条件恶劣,员工健康生命受威胁。如媒体披露的广西南丹、山西繁峙、黑龙江鸡西、吉林江源等地发生的透水、瓦斯爆炸等矿难事件。

  5、少数企业经营者和基层领导失职,官僚主义,引发职工群众强烈不满。

  一些企业经营者及地方基层领导宗旨意识淡化,对职工群众疾苦、困难置若罔闻,对职工群众迫切要求解决的问题不予重视,对一些长期存在的问题推诿拖拉,以致“小事拖大、大事拖炸”。当群体性矛盾演化为群体性事件时,更缺乏解决此类问题的机制与经验。事实与实践已充分说明,群体性劳动争议既是可预防的,也是有解决的规律的。有的经营者对群体性劳动争议存在模糊认识,对群体性事件严重性、危害性认识不足,麻痹松懈,更不知道通过积极建立市场化、法制化机制来治本;有的甚至动辄采取强制措施,激化矛盾;有的不讲原则,法治意识淡薄,盲目性代替政策性,随意性代替规范性,导致一些本来应该在基层能妥善解决的问题,最后演变成了群体性事件。

  6、劳动争议的市场化调处体系尚未有效建立。

  特别在基层企业,由于一些体制因素等深层次原因,劳动关系的调节机制、劳动法制建设等明显滞后,不能满足市场化的需求,不能有效发挥化解、疏导、预防调解等作用,致使问题不能解决在基层、解决在萌芽。由此带来的负面效应是“什么事都去找政府”,以致劳动争议本应由市场化的调处体系来调处因缺少有效解决渠道,群众只有到政府去上访、静坐,向政府施加压力。这种事态,非常容易被境外敌对势力所利用。

  (三)群体性劳动争议产生的内在因素

  1、转型期,部分职工群众思想观念尚不适应市场化的新形势,缺乏运用合理、正当手段和方法解决问题的意识和能力。

  调查中发现,不少参与群体性劳动争议的职工仍然沿袭着计划经济的靠政府解决工资、保障、就业等一切问题的传统观念,主观上存在着“一靠政府二靠党,没有收入就上访”、“政府倡导改革,受到影响就找政府”等错误认识,在一些突发事件中,这部分职工群众往往容易采取过激行为,给政府及有关部门施加压力,这也折射出我国劳动争议调处机制尚未真正进入市场化、法制化轨道,还缺少坚实的群众基础。

  2、由于疏导、调处机制未能建设到位,作用到位,一些职工群众的从众心理、利益共同因素,使劳动争议容易酿成群体性事件。

  群体性劳动争议往往有共同的利益诉求,共同的利益关系往往是形成职工集体行动的最重要的内在因素。然而,在群体性争议初始阶段,这种利益诉求往往是个别的、分散的,特别是劳动争议的调处机制在此时不能有效发挥作用,防微杜渐,在萌芽阶段未能有效介入及时解决,使较分散的诉求、情绪会很快影响、同化有相同利益的职工,有的职工群众对群体上访的形式有不同的想法,但苦于找不出更好的诉求渠道,又担心不参与引起组织者或同事的非难,遭到别人的指责,只好从众而行,甚至被迫随大流。自己跟着去助助威、看看热闹,成与不成跟自己没太大关系。万一出了问题,也是法不责众,自己不承担任何责任。

  3、由于我国的经济体制改革以往的渐进性、单刀突进式,使不同地区不同行业、不同改革项目的政策可能存有差异,在某种程度上造成职工群众片面的相互攀比,引起不满情绪,如果不能及时地疏导、宣传解释、有效做好思想工作,这种片面攀比也会成为群体性事件的诱因。

  (四)群体性劳动争议引发的思考

  转型期劳动争议的多发与群体性事件警示我们,我国的劳动关系已呈现市场化特征,而我国的劳动关系市场化的调节机制建设问题突出,在劳动关系的调整、处理方面,无论政府、企业还是工会需协力构建有效调节机制和手段,当前由劳动者、用人单位和政府三方的代表规范化三方协商机制和多层次的调节体系还未能有效发挥作用。

  当代社会发展理论认为,社会结构越分化,社会各部分、要素间的相互依赖性就越强,社会便应越具有对社会矛盾的整合能力,才易保持稳定。但社会的分化总是先于整合。在分化与整合的不同步时期,特别是在社会快速分化而社会整合机制严重滞后的情况下,最易出现矛盾冲突和社会的无序、失稳。

  从转型期阶段性实践看,整合滞后于分化的特点较为突出。体制转型和劳动制度的改革深化,必须与劳动关系的调节机制建设同步,甚至应当以劳动关系调节体系的规范建立为前提和保证,全面建设小康社会,放手让一切生产要素的活力竞相迸发,特别是要调动人的主观能动性,实现资源的有效配置,没有一个制度化、规范化和法制化的劳动关系调节机制是不可想象的。从长远的和经济全球化的大格局来看,三方机制和劳动关系调节体系是社会主义市场经济体制的重要组成部分,也应视作党的十六大确立的民主政治、政治文明建设的重要内容。因此,必须既切实认识调整劳动关系问题的现实紧迫性,又要认识其长远规划、长期建设的艰巨性和系统性。无论是转型期还是成熟的社会主义市场经济运行过程中,构建完善适合中国国情的劳动关系协调和稳定体系始终是一个事关全局、任务艰巨的系统工程,必须得到各级党政和全社会的高度重视和协力构建。

  1、积极寻求转型期群体性劳动争议应对之策,十分紧迫而现实。

  首先,应因地制宜,消解劳动争议、群体性事件的外部诱因。一是在发展中化解。对于转型期利益调整和历史性陈欠问题,应坚持改革使大多数人受益和改革应兼顾职工承受能力的原则,充分发挥税收、价格、保障体系的杠杆调节作用,通过政策的制订和推进政策的落实,使职工合法经济利益切实得以落实,使矛盾在发展中化解;二是民主化解。针对区域性、行业性职工反映的热点难点问题及职工的思想动态,悉心听取各方面意见,及时调查把握,提早介入,及时协力设法解决职工反映的现实问题,力戒麻木不仁,欠拖不决,将问题由小拖大、由易拖难等现象的发生;三是政策化解。切实加强社会保障体系建设,特别是转型期中央和地方已确立的“三条保障线”“两个确保”政策的落实,使困难职工的生活等方面切实得以保障;四是切实加强廉政建设,转变地方工作作风,深入体察民情,进一步增强公仆意识、宗旨观念和为职工群众排忧解难的自觉性,身体力行“三个代表”重要思想。

  2、强化基层劳动争议调处机制和调处能力建设,是事关全局的基础工程。

  劳动争议化解在萌芽,调处在基层,这是避免群体性事件酿发的最重要的工作环节,而强化基层劳动争议调处机制与调处能力的建设是重要的基础。应依法健全企业劳动争议调解组织机构,加强机制、制度建设,使之真正发挥劳动争议预防、疏导、化解、调处的最基础的作用。无论是企业投资者、经营者、还是企业党组织、工会都应深切认识劳动关系的和谐稳定是企业发展的重要前提与保证,自觉提高支持和维护劳动关系和谐、及时消解劳动争议的自觉性和参与度。

  3、构建规范有效的协商机制,应视作完善社会主义市场经济体制的重要组成部分和应对经济全球化的长期工作目标。

  构建三方机制与构建我国的社会主义市场经济体制、应对经济全球化是同样的关系,三方格局是市场经济发展到一定阶段的必然产物,它伴随着市场经济的完善而逐渐成熟,同时它的有效建立与运行又标志并推进着市场经济的体制完善与成熟,其活动目的在于协调和稳定市场经济条件下的劳动关系与产业关系,它的全部活动与运行规则应体现和遵循国际劳工组织倡导的三方性原则,而最大限度地解放和发展生产力,应当是适合中国国情的三方格局全部活动以及应对经济全球化的根本宗旨。

  真正认识三方机制是我国民主政治、政治文明建设的基础内容。应坚持三方机制建设以民主政治为前提,又会推进民主政治发展。世界性的民主化潮流,工人运动和工会活动的发展,工会组织在已经拥有代表权、集体谈判权、罢工权等权利的基础上又争得了参与权,参与国家劳动经济方面的政策与立法,参与企业管理[①].新科技革命、知识经济的兴起更突出了劳动在生产力诸要素中的地位与作用。我国经济改革的终极目标是要恢复和保护劳动者的劳动力所有权,建立劳动者个人股份制,实现社会主义基本制度与市场经济的完全结合。社会主义的方向和原则,要求我们在发展过程中经过长时间工作,努力完善既体现社会主义制度特征的又符合国际惯例的三方机制与劳动争议调处体系,并将此作为社会主义政治文明建设工程的基础。

  一、预防消解群体性争议的微观应对:夯实企业层面调节基础,强化劳动者的组织化程度与约束效应

  1、尽快构建与完善基层企业劳动争议预防调处机制,立足预防,重在化解,防微杜渐,力求消解在萌芽状态。

  群体性劳动争议的发展一般表现为萌芽—发展—爆发的阶段性过程,强化基层劳动争议调处机制,就是要努力把工作重点放在第一阶段,把问题解决在第二阶段,尽量不使矛盾发展到第三阶段。这就要求基层企业工会切实从代表和维护职工合法权益的立场出发,运用预测、预报、预防等有效措施,畅通信息渠道,及时有效地调节劳动争议,重点是事前维护,预先掌握不稳定因素,为在第一时间得到劳动争议信息,及时调处劳动争议赢得时间,使敏感问题得以化解,复杂矛盾得以控制,职工合法权益免受侵害。对于基层工会无力解决的问题,要及时向党、政和上级工会报告,争取合力解决。

  扩大群体性劳动争议预防调处机制的覆盖面和作用力,提高调处争议的成功率,建立在广大职工对基层工会组织的信任度和基层工会的组织力和调处能力基础上,而强化劳动者的组织化程度和约束效用,又处于关键的位置。

  2、双重背景下的清醒选择

  在我国加速工业化进程中,劳动关系成为最重要的社会经济关系,减少冲突,保持和谐对于经济发展和社会进步具有举足轻重的作用。寻找劳资关系由摩擦冲撞走向合作、和谐的应对之策,立足我国资本稀缺、劳动过剩、人口众多的基本国情,既直面现实,又科学应对。

  我国劳动关系调节面临着社会转型的摩擦和经济全球化双重冲击,我国经济建设面临资金短缺的局面将持续相当长时间,需要大力引起外资和国内民营资本来促进经济的持续发展。而我国的劳动力资源总量较所有西方发达国家的劳动力总量还要多。资本短缺和劳动力过剩成为制约经济发展的两大因素,这也使劳动关系调节与机制构建处于受局限的两难境地。一方面,要发展经济,在相当一段时间内,保持较低的劳动成本仍然是吸引外资和留住内资的重要且基本的条件,客观地说这种取舍不完全取决于政府的选择,而是在很大程度上取决于我国与其它国家对资本的竞争程度。另一方面,如果不关注劳工权益,劳资冲突演化为对抗,会导致严重的社会危机,会更大程度上影响经济的可持续发展,我们选择应是在经济目标与维护社会公平及劳动权益保障之间求得平衡。因而培育劳动关系平等主体、健全劳动法治与调节体系,使劳资间依法独立博弈,通过协商制约促进和谐,应是当前双重背景下的明智选择。

  3、强化劳动者的组织化程度,提升工会的作用,以完善基层劳动关系的调节约束机制,应视作及时消解、调处群体性劳动争议的第一应对。

  劳动关系的市场化调节基本要求是,劳动关系双方的权利、义务和利益是通过双方的主体或他们的代表组织,以依法平等协商谈判、自由交涉的方式自主实现的。

  据《工人日报》记者叶小钟、白青松报道,广东省东莞市清溪镇泛美塑胶玻璃纤维厂(台资企业)工人王绍明等3人代表员工向厂方要求依法支付加班加点工资而被厂方降级降薪。三人不服,向当地劳动争议仲裁委员会申请仲裁,向当地人民法院提起诉讼。厂方又将出庭作证的陈志鸣等10名员工分别作出开除和解雇的处理,致使包括王绍明等3人在内的另外29名员工集体与厂方解除劳动关系以示抗议。更为严重的是,这39名员工在以后长达7个月的时间,竟无法再找到一份工作。最终发现这39名员工的名单和身份证号码被列入当地台商协会分会的一份“通知”中,因而这39名工人多次应聘处处碰壁,有的刚刚上班即被解雇。东莞市总工会得知这一情况,立即介入调处这一严重侵犯工人合法权益的事件,制止了侵权行为的再度发生。

  这一事件对于当前面广量大的非公有制企业劳资关系调处较有代表性。事实说明,必须强化劳动者的组织化程度,提升工会的作用。只有使工会组织真正成为职工利益代表者,真正建立劳动关系调节与约束机制,工会才能真正意义上成为企业行政的合作者、支持力量,如果工会同企业行政一样的面孔、一样的声音、一样的工作方式,导致工会形同虚设以至丧失群众基础,企业行政就难以凭借工会的优势去焕发劳动者积极性,在发生群体性事件因缺乏工会的疏通渠道而使社会矛盾突现在政府面前。不注重工会的作用,后果在于我国劳动关系调节机制难以规范运行,企业行政与职工之间可能会直接形成某些尖锐对立。转型期群体性劳动争议事件已向我们发出了这样的呼唤。

  首先,劳动争议的及时化解与调处,其最重要的基点是企业劳动关系规范运行。市场经济中,企业建立劳动关系主体双方独立博弈的法律秩序,取决于双方的组织化程度。劳动相对于资本与权力处于弱势地位,这与劳动者的组织化程度和工会作用有直接关系。劳动者如果缺乏组织,缺少与资本讨价还价、协商谈判的实力与能力,就永远无法改变弱者的地位,劳动者不能象资本那样实现高度组织化,一个屡见不鲜的后果就是被压制。基于转型期劳动关系的现实,无论出于保护劳动者权益,还是出于维护社会稳定,促进社会公正,都必须保障劳动者象资本那样“立即组织起来”的权利。当劳动者真正组织起来,掌握了发出自己声音的技巧,具备了争取自己权益的能力,劳动关系的平衡与稳定就有了真正意义上的“机制”。

  其次,劳动争议的及时化解与调处还在于提升工会的地位,充分发挥工会的作用,使其真正具有依法代表劳动关系主体一方,维护劳动者权益的权力与能力。在工业化市场经济国家,只要谈及劳资关系,就必然涉及工会,这不单因为工会在劳资关系发展史上的不可磨灭的影响,而且因为在现代市场经济体制下,工会仍以顽强的生命力活跃于劳资关系的运作与变革之中,工会在劳资关系中的作用始终围绕并服从于劳工权益的需要。

  再次,强化基层企业集体协商谈判机制是化解群体劳动争议的基础工程,市场经济条件下直接作用于劳动关系调整机制有效运行的是规范运作的平等协商集体合同制度。

  从上文集体劳动争议数量的逐年大幅上升说明,我们的劳动关系已经从个别劳动关系阶段发展到集体劳动关系的调整阶段,集体劳动争议的调节已成为现阶段劳动关系调整的重点。

  平等协商与集体谈判本身就是解决劳动关系冲突的一种重要机制,协商谈判的过程,就是双方求同存异、逐步达成共识、解决矛盾与分歧的过程。自《劳动法》生效以来,我国平等协商集体合同制度的覆盖面已很广,许多省份已达90%以上。但也存在着一些企业集体协商谈判流于形式,内容空泛等现象。判断集体协商谈判、集体合同是否成功的标准,应看它是否能通过谈判达成解决纠纷和冲突的目的,尤其是避免群体性劳动争议的发生。产生这一现象的原因是多方面的,除了上文所述劳动者的工会化程度和工会的作用问题外,我国现行法律规范的欠缺也是一个重要原因。自1995年1月1日生效的我国《劳动法》实施已近八年,对调节转型期劳动关系起到十分重要的作用,但现行《劳动法》将调节重点放在对个别劳动关系的调整上,该法涉及劳动合同条款计17条,占整部法律(107条)条款数的15.89%,而对调节集体劳动关系的集体合同条款仅3条,仅占全部条款的2.8%.目前我国企业全面实行了劳动合同制,个别劳动关系的调整已纳入了法律轨道,而对于集体劳动关系的规范与调节机制的确立及运行,则相对薄弱。因此,应尽快出台《集体合同法》

  4、转型期政府应强化对企业劳动关系和谐制约机制的引导与干预。

  转型期我国劳动关系调整机制建设仍处于初级阶段,一方面用以规范劳动关系市场化行为的劳动法律法规尚未健全与完善;另一方面劳动关系双方也未形成凭借自身努力运用自行协商谈判的方式解决争端的机制,这是劳动争议频发的根源之一。同时,我国劳动关系从摩擦走向和谐也同样要经历一个不可逾越的“磨合”过程,其间政府的引导、介入与有力度的干预是必不可少的。所谓引导,就是由政府劳动部门指导劳动关系主体双方依法规范双方权利义务,对这种关系调整进行把关定位;所谓介入,就是对有损公众利益的不当劳动关系实施干预,从而维护劳动者和社会公众的利益。具体形式为:引导劳动者依法与企业自主建立、自行协调劳动关系;工会依法与企业代表协商调节劳动关系;政府指导维持劳动关系规范运行;劳动执法监察、司法仲裁保障劳动关系依法运行;劳动关系双方以合作为目的,以协商谈判为手段,以法律为依据,逐步形成“主体自行协商、政府适时调整”的市场化劳动关系调整机制。只有这样,劳动争议才会化解在萌芽,消解在基层,群体性劳动争议才会从根本上避免。

  二、预防与化解群体性劳动争议的宏观对策:完善劳动争议调处机制,强化三方协商体制性构建与创新

  (一)改革、完善我国现行劳动争议调解制度

  我国现行的主要建立于企业层面的劳动争议调解制度,由于一些基层调解组织不健全、调解程序与方式不规范,基层企业劳动争议调解委员会组成人员的构成、身份的局限等原因,使基层企业劳动争议调解组织的受理数量与调解成功率近年有所下降,基层调解的优势未能有效发挥。在进一步依法强化基层企业劳动争议调节组织与功能的同时,基于我国经济结构大力度调整与非公有企业多分布在基层的特征,应探索完善多层次的基层劳动争议调节体系。

  首先,重视民间社会调解制度的培育和相关法规、制度的支持。在非公有企业较集中的开发区、工业园区、出口加工区和农村的乡镇、村级以及城市的街道、社区尝试建立独立于企业的区域性、行业性的多层次劳动争议调解组织,由地方行政或政府代表、地方工会或工会联合会代表和企业工会(职工)代表组成,规范调解组织建设与调解程序,取信于劳动者与企业,覆盖本区域内的所有企业,减少基层调解组织对企业的依赖,充分发挥多层次的劳动争议调解组织的预防和处理争议的作用。

  其次,将“三方机制”在基层调解各个层次上得以落实。我国的《劳动法》、《工会法》确立了劳动关系调节与劳动争议调处的三方协商机制,在企业以上建立多层次的调解网络,在各个层次上探索“三方协商机制”的构建,对于在新形式下预防、减少劳动争议,消解群体性劳动争议的酿发,无疑是十分重要而有效的。

  (二)拓宽调处渠道,加强法律援助

  目前,我国法定的劳动争议调处制度是恢复于1987年的“自愿调解、一裁两审”。事实证明它已难以应对错综复杂的劳动争议扩展态势。由于其程序繁杂、期限冗长,十分不利于争议的及时尽快解决。“一裁”作为必经程序由于“人少案多”不堪重负,已成为调处“瓶颈”,由此造成“塞车”“排队等候”,使职工的不满情绪或被侵权委曲得不到及时疏导和处理,不能说不是造成群众劳动争议的因素之一。

  当前,亟待改革调处制度,拓展调处渠道。在争议仲裁阶段,推进裁审分轨的改革。对个人争议应尽快采用“或裁或审,自愿选择”的方式,以期职工的被侵权委曲能得以及时化解。在争议诉讼阶段,经济发达且劳动争议高发地区宜率先建立劳动法庭,专司劳动争议诉讼事务,以使劳动争议得以及时公正解决。从源头上遏制群体性争议的爆发。

  此外,市场经济条件下,劳动争议的及时有效调处的运行机制,需来自于专业机构和民间社会两个方面积极性,建立工会及社会有识人士的法律援助体系等,都是推进我国劳动争议处理制度走向法制化、民主化和社会化的必由之路。

  (三)强化三方协商机制的构建与创新

  《劳动法》实施以来,我国的地方各层次的三方协商会议制度普遍建立,2001年8月,我国国家一级劳动关系三方协商会议制度正式建立,至此已形成全国性的调节体系,对于劳动争议特别是影响面较大的群体性劳动争议的防范与处理具有特别重要意义,其组织网络及社会影响力具有独特的优势。但由于运作时间较短,实践中仍需加强改革与创新。当前应强化各级三方协商机制预防调处劳动争议功能。改变目前多局限于一般性情况沟通、信息交流或会议发文的活动内容。比如在三方协商会议制度下设立包括群体性劳动争议预防消解在内的涉及劳动关系调节重大事宜的若干专门工作机构或特别委员会,专司劳动关系的调节与争议的预防、化解。探讨同地方劳动争议仲裁与诉讼机关的职责分工,探索优势互补一体化的调处模式,应成为我国调处制度改革创新的目标之一。

  工业化市场经济国家的实践表明:三方协商机制的目的与作用主要表现为:一是促进和保持劳动关系的和谐与稳定;二是化解社会矛盾,预防和缓解各类劳动争议,尤其是一些规模及影响较大的产业冲突。从这个意义上说,三方协调是社会平衡发展的“稳定器”;三是使劳动关系的双方力量平衡发展。政府借助三方协调机制来协调工会与雇主组织之间的组织交涉行为,适时扶植较弱一方的力量,甚至帮助培育劳动关系双方的代表组织;四是推进立法,健全完善相关的法律法规。上述经验,对于将我国日益市场化的劳动关系尽早纳入法制化轨道,从体制构建上消解群体性劳动争议无疑是适用的。从转型期我国群体性劳动争议的成因来看,经济利益关系和劳动关系领域的许多矛盾和问题已难以通过政府、工会和经营者代表组织的单方面作用得以解决。市场化劳动关系必须通过市场化的手段调节,借鉴国外经验,推进有效的三方协商机制尽快有效运作十分现实而紧迫。在现实中我们的建设还面临着较多难点,需要作出艰苦的努力。

  1、观念的转变、全社会达成共识与协力构建是关键

  在社会观念上,政府大包大揽社会一切问题的传统计划经济意识根深蒂固,政府至高无上的权威形象在人们心目中烙印深刻,很难将之与工会、经营者组织作为平等主体联系在一起。三方协商机制在社会上仍是十分陌生的概念,对于这样的宣传,也认为那是国外的东西,距离我们很遥远。在运作上,习惯于用行政化手段处理市场化的问题,由政府独家包办劳动关系事务,一些经营者和职工群众,对于通过自己的代表组织与政府三方平等协商也报以猜疑的眼光,不寄大的希望。尽管“有问题找市场而不是找市长”的宣传与措施已历经多年,但一些人的观念、心态仍无根本的改观。以致群体性劳动争议多是涌向政府静坐、诉求,甚至采取极端手段向政府施压,以求得问题解决,而我们的处理对策上也多是加强信访、信息网络建设、沟通疏导、廉政建设,思想工作等等,极少提及三方协商机制构建。凡此种种充分说明,构建三方机制,破除观念障碍任务艰巨。必须通过广泛宣传、深入实践、政策引导、立法规范,尽快解决三方机制的构建与完善中的难点。

  2、三方协商组织制度的建设与创新是基础

  加入WTO 后,我国政府加快了转换职能与国际接轨的步伐,从某种意义上说,三方协调机制的建立是政府在劳动关系领域中转变职能与活动方式的客观要求。在三方机制建立过程中,政府应强化主导的作用。

  首先,政府应在三方协调现有经验与做法基础上,逐步通过政府引导与立法,通过推进其运作的组织形式、活动内容、日常运作的规范化和权威化,改变目前似乎还是民间组织形式的看法与状态,使三方之间通过机制建设经常性保持接触与联系,对劳动关系调节、劳动争议调处、劳动政策制定等方面经常性地开展对策分析和专题研究,及时开展协商,从源头上解决群体性劳动争议的萌发。

  其次,应加强主体组织的培育。对于现行的经营者组织应规范与强化其维护经营者合法权益首要职能,立法对经营者组织加以规范,特别是代表组织的权利与义务、活动方式、行为规范、组织建制以及经营者代表组织同政府与工会的社会关系等。对于工会组织,根本的问题是转变职能,以其鲜明的利益代表性赢得职工的真正信赖;改革工会干部管理体制,依法通过会员的民主选举,使其真正成为职工信赖的组织领导者和代言人;切实改变工会对企业行政的依附关系,使主体双方既协商合作又彼此监督制约;推进工会自身改革,努力克服“官办色彩”,转变自上而下的行政活动方式,以真正体现工会组织的职工自愿结合的群众性组织根本特征。对于政府劳动部门一方,在强化劳动立法和经济、劳动政策的制定这一基本职能的同时,在转型期应加大对劳动关系依法运行的维持和干预的力度。

  3、加强劳动法制建设是保证

  可以说,市场经济中只有劳动立法愈益完备,劳资关系调整机制才能有效运作,群体性事件才易于消解。转型期我国的劳动立法还须加快步伐,加强劳动法制建设不仅要加强立法,更重要的是着力于执法。转型期基于侵权而频发的劳动争议,要求我们率先加强有关劳动监察的立法,并使此项工作在执法监督的实际操作中,真正具有权威性。

  在推进我国劳动立法过程中,也应注意发挥三方协商机制的作用。通过三方协商有利于一些重大原则问题上形成共识,有助于发挥各自优势保证劳动法律法规的贯彻实施。此外,加强法制宣传,营造良好的劳动法制氛围在转型期尤为重要,特别应当提高广大劳动者与企业经营者的劳动法制观念和自觉守法的素养,使其不仅能够自觉依法维护自身正当权益,而且能够同各种违法行为作斗争。这对于预防群体性事件,保障劳动关系规范运行具有十分重要意义。

  4、借鉴国外经验,与国际接轨是方向

  经济全球化的强劲步伐,提升了各国之间的依存度,也推进了各国劳动关系运作规则与调整机制和国际通行惯例的接轨,各国间的影响、借鉴和作用进一步加强。

  当今国际社会,不仅西方市场经济国家普遍建立了三方协商机制,而且许多发展中国家也建立了三方机制。比如东欧国家在20世纪80年代末、90年代初建立市场经济中陆续建立了劳动关系三方委员会。市场经济国家在长期的市场经济劳资矛盾处理方式的探索中,在劳动关系调整机制建设中成功的经验和有效做法,我们在实践中应认真借鉴,他们的失败与教训,对我们处于转型期的实践探索也有警世的意义。

  在探索群体性事件预访调处方式,构建劳动关系调整机制的实践中,还应重视国际劳工组织的积极影响和智力支持。国际劳工组织在其悠久的历史实践中,倡导的“三方性”原则,倡导各市场经济国家建立和发展公正有效的有利于促进社会进步和经济持续平稳发展的劳动关系调整机制,可以说,这些成果对于我们转型期的群体性事件调处是难得的有利条件。我国全国人大常委会已于1990年批准了国际劳工组织的相应公约,为在我国实行“三方性”原则提供了法律依据。立足国情,借鉴国际成功经验,我国的劳动关系调整机制定会以其积极和健康的运行态势立足于市场经济之中。

  参考文献:

  ①周天勇著《劳动与经济增长》,上海三联书店,上海人民出版社,1994

  ②李德齐著《建立劳动关系三方协调机制》,中国经济出版社,1999

  ③[美]大卫·P ·艾勒曼著《民主的公司制》,新华出版社,1998

  ④沈琴琴著《德国劳动力市场》,西北大学出版社,1998

  ⑤[美]萨尔·D ·霍夫曼著《劳动力市场经济学》,上海三联书店,1989

  朱超,男,(1955—)江苏徐州人,江苏省工运研究所(工会干部学校)副教授,主要从事劳动经济与工运理论研究。

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  [①]张继欣等《建立适合中国国情的三方格局》,论文集《走向社会主义市场经济的中国工会》239页中国言实出版社,1999。