美国历史学家亚瑟•小施莱辛格(Arthur Schlesinger, Jr.)指出,「每个大国,无论它信仰何种意识形态,都有推崇武力的想法」。1自布什政府上台以来,特别是「九一一」事件之后,由于美国国防部实际上把持了美国外交政策走向,美国不断增加国防预算、相继发动阿富汗战争和伊拉克战争,美国继续推行霸道的核政策、不遗余力地扩大对外军售等因素,美国外交政策的军事化特征日益明显,这方面的事实包括:

  一、美国国防部主导美国外交政策的决策权,而美国国务院却经常被边缘化。在财政拨款上,在2003财年,美国国务院和美国国际发展援助署的年度总预算仅仅占美国联邦预算的1%,而国防部获得的国防预算(3930亿美元)却相当于这一数额的近二十倍2。「巧妇难为无米之炊」,手中缺钱的美国国务院自然无力像财大气粗的国防部那样周游各国,许诺向它们提供数目可观的军事援助。国防部长拉姆斯菲尔德(Donald Rumsfeld)的抛弃「老欧洲」、拥抱「新欧洲」,「使命决定联盟」的「名言」早已在全球家喻户晓,而国务卿鲍威尔(Colin L. Powell)除了为美军出兵伊拉克竭力进行辩护之外,没有给人们留下太多的印象。在甘乃迪(John F. Kennedy)总统时期,美国在非军事方面花费其国内生产总值的1%,来提升美国在海外的影响力,这些钱被用于国务院、对外援助、联合国、资讯专案等;但在目前的布什总统任内,这一数字已降至美国国内生产总值的0.2%。

  在2003年3月的伊拉克战争爆发前夕,鲍威尔在联合国安理会拼命游说其他国家支持美国动武之时,拉姆斯菲尔德的二十万美军已经处于「箭在弦上,不得不发」的待命状态,这使法、德、俄等国在当时得出结论说,鲍威尔不过是布什政府对伊动武之前的「遮羞布」。伊拉克战争之后初期,伊拉克的管理大权由美国国防部完全控制,即使后来上任的美国驻伊拉克最高行政长官布雷默,至今仍然需要定期向国防部,而不是美国国务院汇报工作。美国国务院目前在美国外交决策中的尴尬处境,由此可见一斑。

  美国学者达纳·普瑞斯特(Dana Priest)在2003年出版的《使命:动用美军发动战争与维持和平》一书中指出,自冷战结束以来,美国领导人愈来愈频繁地试图借助军事手段解决美国面临的难题。「早在『九一一』事件发生之前,美国政府已经日益依赖于美军来实施其外交政策。这一转变进程是渐进式的,因而在十多年来几乎没有引起人们的注意。美国国防部的权力日益膨胀,它填补了迟疑不决的白宫、影响力大幅度萎缩的国务院和纷争不断的国会留下的权力真空。」3 普瑞斯特在该书中详细论述了美军近年来如何愈来愈多地参与反对恐怖主义、人道主义干预行动、打击毒品走私甚至裁军项目,以及美国外交政策趋于军事化的深层次原因。普瑞斯特列举了许多实例:美国国防部派驻全球各个地区的司令官在海外所发挥的外交和政治作用,超过了美国国务院派出的各位大使。即使美国的那些将军和特种部队的指挥官能够开展收效良好的外交活动,并能够广交朋友,但一个不争的事实是,美国在海外的存在正日益以军事力量为主,这些力量存在都被封闭在高墙和带刺的铁丝网之内。美国力量在全球的存在是以巡游于海上的航空母舰战斗群和呼啸于空中的F-16战斗机为表现形式的。

  在中东地区(美军中央司令部的辖区,包括从红海到印度洋的二十五个国家)、太平洋地区(美军太平洋司令部的辖区,包括四十三个国家)、欧洲(美军欧洲司令部的辖区,包括九十一个国家)和拉美地区(美军南方司令部的辖区,包括拉美的所有国家),美军各司令部的司令(一般都是四星上将)控制著情报、核力量、军售、几十万人的军队和大批军事基地等,他们还制定「战区作战计划」。实际上,这些计划就是针对各司令部辖区内国家的美国外交政策指南,它们首先通过在150个国家部署大约七千名特种部队来付诸实施4。这些特种部队拥有训练当地国家的部队的特权。执行训练任务使美国可以进入这些国家从事间谍活动,向它们销售武器。这一切都在悄无声息地进行著,而且几乎没有政治监督。例如,在安东尼·津尼(1997─2001年)担任中央司令部司令时,他可以直接向总统和国防部长汇报情况,有权向辖区内的二十五个国家的美国大使发出指令5。

  「九一一」事件发生之后,美国外交政策的军事化倾向进一步加重。为防止恐怖袭击,美国的每个大使馆现在都强化了其防护设施,这使得美国的驻外使馆看起来如同一个个军营。在阿富汗南部,普什图农民看到的不是美国的和平援助人员,而是全副武装的美军第八十二空降师的大兵。在阿富汗,美国每个月用于军事行动的开支达十亿美元,而用于和平援助的开支仅为250万美元。在阿富汗战争之后,布什政府不仅要求美军继续留在阿富汗主导那里的战后重建工作,而且准备发动伊拉克战争,并且向其他所谓的「无赖国家」(如伊朗和北朝鲜)发出战争威胁。美国国防部的文职官员也过分高估美军的实力,不断要求美军承担更多的「国家重建」任务。这些都是可能使美国外交政策遭受重大挫败的威胁倾向6。美国公众和决策者为何对这些动向「知之甚少」?因为「美国国防部经常在不经国会和总统授权的情况下,直接动用特种部队实施一些至关重要的任务」 7。

  二、盟国关系的亲疏或是否建立联盟(伙伴)关系,几乎完全由美国能否获得军事支援或军事基地来决定。在拉姆斯菲尔德的「使命决定联盟」的「交往原则」下,阻挠美国出兵伊拉克的法国、德国和俄罗斯不但受到布什政府的谴责,而且不得参与伊拉克的战后重建;而为伊拉克战争或战后重建提供军队的英国、澳大利亚和西班牙、波兰则被美国「论功行赏」。为表示对支持美国发动伊战的中东欧国家的「感激」,美国已经从2004年开始把驻欧美军从德国移师到波兰、罗马尼亚和保加利亚等国。

  为了进一步增加美国在亚洲的军事存在或合作,美国在2004财年大幅度增加了对部分亚洲国家的军事援助,在中国的周边国家中,巴基斯坦获得7500万美元,菲律宾1700万美元,尼泊尔1000万美元,印度500万美元,泰国和蒙古各100万美元;在靠近中国边界的吉尔吉斯斯坦的马纳斯军事基地和塔吉克斯坦各驻扎了3000名美军;而布什政府的高官近几年来一直频繁访问越南,希望租借越南的金兰湾以建立新的军事基地。

  显而易见,美国当前的外交政策更多地关注如何确保和扩大美国在全球的军事存在和前沿部署,如何获得其他国家的军事支援承诺或军事基地,在这一进程中,其外交政策的军事化自然不可避免。

  三、美国国防部强化对情报部门的控制以及情报收集工作,进而左右布什政府的决策进程。迄今未能在伊拉克找到大规模杀伤性武器的踪影的布什政府,估计一定正在为在伊战前被国防部的相关情报所误导而暗自叫苦。而直到2003年10月,国防部副部长道格拉斯·费思(Douglas Feith)在递交美国参议院情报委员会的一份备忘录中,仍然坚称萨达姆政权与「基地」组织曾经相互勾结。

  实际上,美国每年400─500亿美元的情报预算中的九成都由国防部负责分配和管理,美国所有情报部门的雇员中的九成以上的人也必须定期向五角大楼汇报工作8。美国国防部最近新设立了一个负责情报的副国防部长,他负责整合由五角大楼目前管辖的八个情报机构──国防情报局、国家安全局、国家图像测绘局、国家侦察办公室等提供的资料和分析材料。但根据美国现行法律,中央情报局长,而非国防部长,才是负责管理美国的所有情报机构,并汇总和通报相关情报结论的官员。这一举措被普遍视为国防部试图增加对美国情报部门的控制权的一种努力。

  拉姆斯菲尔德强烈反对那些可能弱化他对情报部门的控制权的改革提议。在2001年末,由前任美国国家安全顾问布雷特•斯考克罗夫特(Brent Scowcroft)负责的一个情报评估委员会建议把国防部下属的国家安全局、国家侦察办公室和国家图像测绘局转交给中央情报局直接管理。拉姆斯菲尔德对此暴跳如雷,并且一直设法阻止把斯考克罗夫特委员会的建议送交布什总统,即使是在负责调查「九一一」恐怖袭击的国会联合委员会也倡议设立国家情报局长这一职位的背景之下。

  「九一一」事件发生后,国防部在2002年10月设立了「特别计划办公室」(Office of Special Plans,2003年7月份该办公室更名为「北部海湾事务办公室」)。五角大楼的一位顾问指出,国防部设立「特别计划办公室」的唯一目的,是「寻找国防部副部长沃尔福威茨(Paul Wolfowitz)及其上司拉姆斯菲尔德希望得到的证据──萨达姆·侯赛因与『基地』组织有密切联系,伊拉克拥有大批化学、生物、甚至核武器,它们威胁到中东地区,进而威胁到美国的安全」。根据《纽约客》杂志的报导,在伊拉克战争前夕,「特别计划办公室」一度「取代中情局和国防部下属的国防情报局,成为布什总统在有关伊拉克拥有大规模杀伤性武器问题以及它与『基地』组织存在往来的情报方面的首要情报来源」。国防情报局负责中东情报的前主任派翠克•兰表示,「五角大楼开始主导布什政府的外交政策。『特别计划办公室』一直胁迫国防情报局并把它踩在脚下,而中情局更是连说话的机会都没有。」2004年3月份,特尼特在美国参议院作证时表示,「在伊拉克战争前夕,五角大楼的一个特别情报组织(『特别计划办公室』)向白宫的高级官员提供了有关伊拉克与『基地』组织有染的情报,该情报没有按照正常程式交由中情局核实,并且与中情局的分析不符。」

  正是基于「特别计划办公室」提供了经过选择的情报,美国公众受到人为的错误情报的蒙骗的情况下,布什政府发动了伊拉克战争。美国《外交》2003年5-6月号载文指出,美国国防部在解读不确定情报时「先在意识形态上定下基调(只收集有利于推进伊拉克民主和自由的情报),进而只选择有利于发动伊拉克战争的证据,把一些可疑的、甚至不真实的情报来源作为确切情报上报的种种做法,激起了美国情报界人员的强烈反对」。更为可怕的是,只要美国国防部存心对某个「无赖国家」使用武力,它就能够把不利于这个国家的情报送上美国外交政策决策者的办公桌,制造更多的情报误导事件以实现国防部的既定目标。这一前景是美国人不愿看到的。

  经过美国国防部「精心筛选」的情报,最终会摆在布什总统和布什政府的所有内阁成员的办公桌上。这样一来,布什总统被「萨达姆政权拥有大规模杀伤性武器」和「萨达姆曾经从非洲获取铀」的情报所愚弄,也就在所难免。更为可怕的是,只要美国国防部存心对某个「无赖国家」使用武力,它就能够把不利于这个国家的情报送上美国外交政策决策者的办公桌,制造更多的情报误导事件以实现国防部的既定目标。

  四、提升美国特种作战部队的地位,增加其参与「秘密行动」的可能性。2003年至今,拉姆斯菲尔德显著提升了美国特种作战部队司令部的地位,把它由一个「支援性司令部」(只能向其他作战司令部执行任务时提供支援),转变为一个「被支援的司令部」,即它能够谋划和实施独立的作战行动。在当前的新指挥体系下,国防部长可以直接向特种作战部队下达作战命令,而以前的指挥链却是国防部长─地区性联合司令部(如欧洲司令部)─特种作战司令部。拉姆斯菲尔德获得了对特种部队的更多的控制权,而剥夺地区性司令部对特种作战的指挥权,就会使特种部队在不考虑(或得不到提醒)可能引发的地区性连锁反应的情况下,谋求执行特种作战使命。与此同时,美国特种作战部队司令部在2004财年获得的拨款也比2003财年增加了34%,达到67亿美元。

  美国法律对「秘密行动」的定义是「旨在影响海外的政治、经济或军事形势的活动。对于这些行动,美国政府不会直接出面或公开承认参与其中」。由于约束秘密行动的美国法律不够明确,动用美国特种部队来实施这些秘密行动,比动用美国中央情报局的人员要容易得多。这一现实正好合乎拉姆斯菲尔德的本意。美国国防部今后能够在未经物件国政府的允许,以及在美国国会很少的监督或根本没有监督和授权的情况下,在海外动用特种部队实施秘密行动。如果拉姆斯菲尔德的计划得以实施,在不久之后,布什政府中的鹰派就可能在美国公众毫不知情之时,根据他们所列出的清单,开始动用特种部队去攻击或破坏其他国家的政权。拉姆斯菲尔德的上述计划在扩大美国特种部队的作用的同时,无疑会进一步导致美国外交政策的军事化。

  五、抛弃诸多现有的军备控制条约,试图从军事上确保美国的绝对优势和绝对安全。美国国会迄今仍拒绝批准《全面禁止核子试验条约》、《禁止地雷公约》,布什政府正式退出了《反弹道导弹条约》(ABM),并于2004年部署了初步的导弹防御系统(在阿拉斯加州的格里利堡和加利福尼亚州的范登堡空军基地各部署了8枚陆基拦截导弹)。在未来5年内,美国每年将投入90亿到100亿美元用于该系统的发展,全部完成陆基中段导弹拦截系统至少需要640亿美元,最后要建成多层次拦截系统将耗资2000亿美元。按照预定计划,到2010年将基本建成由陆基、海基和机载系统组成的导弹防御体系。到那时,美国将是世界上惟一具备战略攻防手段的国家。打造出导弹防御系统这样一个「天网」,美国就可能获得军事上的绝对优势。布什政府的逻辑是:美国可以保留研发新型核武器的自由,而其他国家却必须无条件地禁止核子试验;美国必须部署防止「无赖国家」的导弹袭击的导弹防御系统,而利比亚、叙利亚等国却不得研发导弹。

  六、出台新版《联合核作战条令》,降低使用核武器的门槛,将核打击物件扩大到无核国家。美国国防部在2002年1月出台的《核态势审查报告》中,要求制定对中国、俄罗斯、伊拉克、朝鲜、伊朗、利比亚和叙利亚等七国使用核武器的应急计划。美国参议院在2003年5月解除了长达十年的低能量核武器研发禁令。在《2003财年国防授权法案》中,国防部获准研制可用于实战的新型「钻地」核武器和低当量核武器。今年2月,美宣布计划在2006年10月之前恢复核子试验,布什政府已要求国会在2006财年为「钻地核弹」项目拨款850万美元。美前国防部长麦克纳马拉(Robert S. McNamar)对此评价说,这等于是告诉无核国家:「美国永远需要核武器,但你们永远不允许得到一件核武器。」9根据美国《华盛顿邮报》9月11日报导,美国国防部已经起草了新版《联合核作战条令》草案,它允许战场指挥官在获得总统授权的情况下,对使用大规模杀伤性武器的国家或恐怖组织进行先发制人的核打击,同时还允许使用核武器先发制人地摧毁敌人的核、生物、化学武器库。这表明,布什政府计划将核武器从威慑手段变为实战手段,将使用核武器的物件扩大到无核国家。

  七、美国国防部充当美国军工集团的推销商,不遗余力地向全球各地推销武器。美国在鼓励和推动军售方面采取的手段包括:(1)把军售直接作为实现美国外交政策的目标。1995年,美国总统克林顿曾颁布有关军火出口的命令,称出口武器是美国推行其外交政策的合法工具,增加美国在世界军火市场上的份额是美国外交政策的目标之一,以此军贸出口推动。(2)采取多种形式促进军售。主要包括对外军事销售(FMS)、直接商业销售(DCS)、多余军备转让(EDA)、装备租赁和向外国政府进行紧急武器援拨等五种形式10。美国国防部直接与外国政府之间进行FMS与 EDA交易。(3)以贷款担保和许可证生产促进对外军售。1996年美国国防部建立了国防出口贷款担保计划(DELG)。通过该计划每年向购买美国军事装备的国家提供约150亿美元的贷款担保,以促进美国的军品出口。为争夺日益激烈军贸市场,美国允许采用许可证生产,以此向进口国返还部分经济利益的方式来扩大自己的军贸出口份额。如美国在1988年签订了与埃及合作生产499辆艾布拉姆斯主战坦克的合同;与韩国在1991年签订了合作生产72架F-16C战斗机的合同。(4)重视和加强对发展中国家的军售。在1984年,美国在发展中国家所占的市场份额仅为14%。到1991年上升为27%,到1994年达到了43% 。在1991年6月,美国恢复了向巴基斯坦出口军品,同年12月,又正式解除了对捷克斯洛伐克、波兰、匈牙利等三国长达三十年的武器禁运,以此来争夺军贸市场。在1998年,美国向哥伦比亚、墨西哥、土耳其等内部矛盾严重的国家分别出口了1.76、1.85和21亿美元的武器。2005年7月,美印达成民用核合作协定,按照该协定,印度可以从美国和其他国家获得核燃料和建设反应堆的零部件。

  美国国会研究机构今年8月底公布的《对发展中国家的常规武器买卖》显示,自冷战结束以来,美国一直保持世界头号军火供应商地位;2004年,美国对外军售达到145亿美元。由于美国外交政策的军事化程度在军售方面表现得尤为严重,美国已被称为「世界上最大的军火贩子」、「最大的死亡出口商」。

  美国目前在外交上胁迫北朝鲜、伊朗和利比亚等国放弃核开发计划,动辄对它们进行经济制裁或军事威胁,而它自身却一直在扩军备战,加速研发新型武器和导弹防御系统,大规模扩大对外军售,这些都无疑会进一步促使美国外交政策趋于军事化。

  美国外交政策的军事化所带来的短期后果是:它在全球的四个大陆上驻扎了一百万军队;在全球的每个大洋都部署了航空母舰战斗群;伊朗和利比亚等国都对独步天下的美军深深畏惧,被迫屈从于美国的压力。美军在全球的前沿部署,有利于美国实现对全球重要的战略要地、海上通道和战略资源的控制,美国的「军事铁环得以紧箍全球」11。但是,美军在全球的存在即使能够使美国赢得别人的畏惧,却无力使美国赢得别人的钦慕和拥戴。美国在军事力量上的超强性,无法掩盖其在恐怖主义面前的脆弱性,因为征服别人并非依靠武力,而是依靠榜样的力量。历史以来,超强的霸权国(罗马、大英帝国与当前的美国等)从来都无力借助军事实力来确保自身的绝对安全。美国将继续保持其脆弱性,尽管其拥有全球第一的军事力量,因为它的主要敌人是一群拥有遍布全球的隐蔽网路的恐怖分子,他们「劫持」了一个全球性意识形态──伊斯兰教,这使他们在反对美国及其在伊斯兰世界的盟国的战争中,获得了源源不断的新成员和盟友。在「九一一」事件发生后,布什政府突然发现,它竭尽全力试图打造的那个以「绝对安全」为目标的军事帝国,在实际上却不堪一击,完全建立在流沙之上。

  美国外交政策的军事化,也给中国的国家安全带来相当严峻的压力。美国国防部选择在2004年4月台湾大选刚刚结束之时宣布将出售远端预警雷达(总价值为17.8亿美元)给台湾,美军太平洋司令部司令法戈同年3月在美国国会作证时明确表示美军「将尽力维持台湾的防卫能力」,并宣布将在日本的横须贺港部署核动力航空母舰等举措,无疑是谋求继续维持台海两岸「不统不独不战」的最符合美国利益的现状,而美国的这一行为确实在客观上助长了以陈水扁为首的「台独」势力的嚣张气焰。

  今年7月,美国国防部在其公布的2005年度《中华人民共和国军事力量报告》中,继续渲染「中国威胁论」,恶意夸大中国的军费支出和军事实力,蓄意夸大台湾海峡两岸军事实力差距。其动机无非是希望台湾当局更快更多地购买美国的武器装备。作为充当美国军工集团产品广告商和推销商的国防部,自然不会放过任何一个增加美国军火销售的机会。在今年9月举行的所谓「美台国防工业年度会议」上,美国国防部明确要求台湾「立法院」通过向美国购买总额约为150亿美元军备的「防务预算」。此前,三十三名美国众议员也曾以强硬措辞联名呼吁台湾「在野党」全力支援「军购案」,「不得再有任何延误」。虽然这一「军购案」27日再次被否决,但美国方面绝不会就此甘休。美国国防部和国会如此卖力地压台湾继续购买美国军火,也直接反映出美国外交政策正在进一步趋于军事化。因为推动售武的主要动力,是来自美国军工「铁三角」,即以国防部为代表的联邦政府部门、以参众两院军事委员会和拨款委员会中的国防事务小组委员会为主的国会部门,以及国防工业实体(包括与武器生产有关的军工企业、实验室、研究部门、商会等)。9月份那份恶意渲染「中国军力威胁」的《中国军事力量报告》,就是这个「铁三角」全力推动国会和国防部通过的。而在对台军售的决策过程中,美国一些大军工企业不仅是推动者,而且是直接参与者,在对台军售会议上,就有军火商代表的席位。以美国向台湾推销的「宙斯盾」级驱逐舰为例,根据美国一家军工企业网站上提供的资料,「『宙斯盾』计划涉及49个州的1938个承包商,可以为美国经济赚取215亿美元」。

  此外,美国把日本拉入导弹防御系统的研发,并且不排除台湾在未来加入该系统的可能性,这无疑为中国的统一大业增加了新的危险变数。美国与菲律宾和越南等东南亚国家强化军事合作,难免会使菲律宾等国在南中国海的归属问题求助于美国,这自然会使中国处于相对不利的国际环境之中。美国在东亚的军事力量的持续增强,美军对麻六甲海峡(中国石油进口和贸易进出口的必由之路)的控制,在关岛的兵力部署的猛增(2004年2月,美国在关岛部署6架B-52重型轰炸机,2005年2月又部署了B-2重型轰炸机,还计划增加部署6─8艘攻击型核动力潜艇)。美国还计划从目前的太平洋司令部内分离出一个独立的「东北亚司令部」, 东北亚司令部一旦设立,美国在日本与韩国的军事基地将成为一体,互为犄角,形成了对东北亚地区的包围态势。上述举措都会使中国的统一大业的完成、石油进口(2003年,中国的石油进口高达9112多万吨)、国际贸易(中国2003年的国际贸易总额达到8512亿美元,中国的对外依存度为六成以上)等处于美军的威慑之下。所有这些,都是我们必须关注美国外交政策的军事化的原因所在。
 

注释
1

Michael Ignatieff, The Burden, The New York Times Magazine, January 5, 2003,p.8.

2 Mel Goodman, The Militarization of U.S. Foreign Policy, Foreign Policy In Focus, February 2004.
3 Dana Priest, The Mission: Waging War and Keeping Peace with America's Military, W. W. Norton & Company, (February 2003),pp.11-12.
4 Chalmers Johnson, The Sorrows of Empire : Militarism, Secrecy, and the End of the Republic, Metropolitan Books (January, 2004),p.143.
5 Chalmers Johnson, The Sorrows of Empire : Militarism, Secrecy, and the End of the Republic, Metropolitan Books (January, 2004),p.145-146.
6 Dana Priest, The Mission: Waging War and Keeping Peace with America's Military, W. W. Norton & Company, (February 2003),p.18.
7 Dana Priest, The Mission: Waging War and Keeping Peace with America's Military, W. W. Norton & Company, (February 2003),pp.385-386.
8 Mel Goodman, The Militarization of U.S. Foreign Policy, Foreign Policy In Focus, February 2004.
9 Robert S. McNamara, Apocalypse Soon, Foreign Policy, May-June 2005.
10 Andrew Bacevich, The New American Militarism: How Americans Are Seduced By War, Oxford University Press (February 28, 2005),p.73.
11

Pax Americana, US News and World Report, October 6-13, 2003.

辛本健  《人民日报》国际部编辑,曾就职于中国军事科学院外国军事研究部