内容提要:扶贫活动是中国非政府组织最活跃的领域,通过结构式访谈和参与观察收集第一手资料,研究非政府组织及其扶贫活动,并进一步分析市场转型过程中中国民间组织的生存状况和发展状况。与城市贫困相比,更多善款和服务流向中国落后的农村地区。从国家—社会关系的角度透视,非政府组织不是完全独立于政府和市场的第三部门,政府权力和政策对其发展具有重要影响。中国非政府组织既有政府自上而下的赋权,也包含社会自下而上的参与,共同构成其半官半民性的现实特点;其中,政府在民间组织发展中居于主导地位。政治权力和政治等级的无形影响,以及政治权力对于正式组织中志愿性参与的影响,对非政府组织扶贫活动的开展以及募集资金的成效具有重要的意义。

  关键词:非政府组织;扶贫;国家;社会

  一、研究问题的提出

  关于非政府组织(Nongovernmental Organization,NGO )的定义,较为流行的是美国约翰—霍普金斯大学莱斯特?萨拉蒙教授(Salamon ,1999)提出的所谓5特征法,即将具有以下5个特征的组织界定为NGO :(1)组织性;(2)非政府性;(3)非营利性;(4)自治性;(5)志愿性。事实上,无论是在国际上还是在中国,NGO 都并非是一个具有明确内涵和外延的术语,各个国家和地区根据自己的实际情况有不同的侧重,但这一概念总体上强调的是类似的属性,即指独立于政府和企业之外的社会组织,从这个意义上NGO 被称之为区别于政府与企业的“第三部门”。需要特别指出的是,文中所使用的“非政府组织”、“民间组织”以及“社团”是这一意义上的同一概念。

  中国完全符合西方标准的NGO 几乎不存在,但又确实存在一些从行为和运作机制上既不同于政府又不同于企业的社会组织;因而中国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门发展的角度出发,不将定义限制得过于严格。只要是依法注册的正式组织,从事非营利性活动,满足志愿性和公益性要求,具有不同程度的独立性和自治性,即可称为“中国的NGO ”(康晓光,2001)。

  在中国大陆,扶贫是NGO 最活跃的领域。与其他领域相比,参与扶贫的NGO 数量最多、类型最丰富、贡献和影响也最大(洪大用、康晓光,2001)。可以说,凡是较有影响的NGO几乎都参与了扶贫活动,而且它们最有影响的活动几乎都与扶贫有关。总体来说,扶贫领域NGO 的主要特点是:数量多、规模大、实力较强。这里有许多全国性组织,有一批专业扶贫组织,有项目组织,有草根组织,有国际NGO 的代理机构或办事处,他们有相对成熟的扶贫经验和实践,且组织机构完善规范,能深入基层开展工作(王名、贾西津,2002)。从目前的研究看,NGO 组织可以在中国反贫困治理中发挥两个方面的作用。一个是资金筹措作用(王名,2001)。扶贫基金会和慈善组织等,尤其是国际基金会,它们对中国NGO 发展的影响非常重要。另一个是社会服务提供方面的作用(洪大用,2002)。NGO 可以具体实施对贫困人口的社会救助,可以在很大程度上促进就业,拓展就业空间。因此研究非政府组织的扶贫活动可以很好地反映市场转型过程中中国民间组织的生存状况和发展状况。

  制度环境及其所能获得的社会资源对非政府组织发展的影响至关重要。本文试图通过对湖北省参与扶贫活动的非政府组织的典型调查和结构式访谈,并以两个具体个案的比较分析,从国家—社会关系的角度透视国家涉入民间组织生活的情况,及其对民间组织资源获得和社会参与的影响。

  二、国家与社会:社会学的研究路径

  1、市民社会理论

  市民社会(或公民社会civil society )是社会科学中探讨国家与社会的关系的主要角度在古典意义上,市民社会是指与未受统治的自然状态相对的政治社会或国家;现代意义上的市民社会则是指16世纪以来随着市场扩张和个性解放欧洲国家所出现的与国家相对或者说独立于国家之外的社会综合体(崔志海,2005)。在关于市民社会的理论中,许多学者把目光投向社团,认为市民社会就是社团的总和,其所以形成就是社团的作用。戈登·怀特的定义颇具代表性:市民社会是国家和家庭间的一个中介性社团领域,这一领域由同国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值(戈登·怀特,1994)。

  在国家—社会关系的分析范式中,市民社会理论偏重于强调国家和社会的二元对立性质,市民社会与国家相对,并部分独立于国家,它包括那些不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活部分(查尔斯·泰勒,1991)。对此,也有学者质疑这一理论的普遍性,他们通过多个国家的转型经验论证了国家力量的衰减并不必然导致或帮助市民社会的健康发展。自治社团的增加,如果没有政府加以适当引导和控制,在游戏规则尚未健全之前,社会就有分崩离析的危险(郁建兴吴宇,2003)。由此,当代市民社会理论的发展试图跳出二元对立的框架,找到国家与社会勾连的基础,各种社会团体被认为是恰当的选择。哈贝马斯在探讨资产阶级公共领域和市民对公共权力的批判时,首先指出“市民社会的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的”(哈贝马斯,1999)。科恩和阿雷托则进一步将市民社会理解为“一个介于经济和国家之间的互动领域,构成这个领域的首先是亲密领域(尤其是家庭),结社领域(尤其是自愿结社),社会运动,以及各种形式的公共交往”(转引自郁建兴吴宇,2003)。与此同时,中国市民社会论者也对西方的概念范式作了改造与修正,邓正来提出要建构“良性互动的国家与社会关系”(邓正来,1996),黄宗智则明确指出中国实际的社会政治变迁过程从未真正地来自对针对国家的社会自主性的持久追求,而是来自国家与社会在第三领域中的关系作用(黄宗智,2002)。

  2、法团主义(Corporatism )理论

  在国家与社会关系的探讨中,主要存在三种倾向:多元主义、社团主义和国家主义。自由多元主义的公民社会理论可以追溯到法国思想家托克维尔。他在《论美国的民主》中强调一种特殊类型的社会对于民主的重要性。在这样的社会中,权力与各种社会功能以一种分散化的方式由众多相对独立的社团、社会群体和社区组织来行使。在托克维尔看来,美国民主制度所依赖的三权分立体系,虽然绝对是必要的,但却不足以能够使一个自由民主正常运转起来。一个由各种独立的、自主的社团组成的多元的社会,可以对权力构成一种“社会的制衡”(John Keane,1988;顾昕,2004)。多元主义强调社会与国家的对立。

  国家主义是另一个极端,强调将一个全能政府置于社会之上,一切社会组织都是政府的附属,政府制约和影响社会生活的各个方面。全能政府是最有效的资源配置方式。近年来,随着市民社会的发展和政府在社会生活中的弊端的出现,这种国家强控制倾向已经不断得到修正。

  法团主义是国家与社会关系的另一种形式。依照菲利普·施密特(Philippe.C.Schmitt),法团主义和多元主义都是“以社团形式组织起来的公民社会的利益同国家的决策结构联系起来的制度安排”(P.C.Schmitt ,1974)。所不同的是,法团主义占上风的地方都有一个强有力但并不一定具有全能主义特征的国家。社会群体的组织方式具有非竞争性,因而充分的结社自由多少受到限制和规范;代表利益群体的各种社团并不完全独立于国家,但也不是国家的内在组成部分(Wiarda,1997)。可以说,法团主义是介于多元主义和国家主义之间的中间形式,同时强调国家和社会参与的重要性。

  就国家参与和社团自主之间的关系而言,施密特进一步区分了“国家法团主义”和“社会法团主义”(P.C.Schmitt ,1974)。就形成过程而言,国家法团主义模式是经过国家自上而下的强力干预而形成的,即通过种种行政化或者明文规定的方式,国家赋予某些社团以特殊的地位,社团的发展在很大程度上受政府政策的影响;相反,在社会法团主义模式中,某些社团享有的特殊地位是通过自下而上的竞争性淘汰过程形成的,竞争是社团的主要生存方式,并通过国家法律监管体系的认可而获得其合法性地位,这些获得国家支持或承认的竞争性社团通常拥有丰厚的经济、政治和社会资本。

  市民社会理论和法团主义理论都建立在国家—社会二分的基础上。传统市民社会论者从对立的角度出发,认为现代社会结构应当包括国家和社会的分化,市民社会的成长和发育是主要内容。法团主义者恰恰观察了国家与社会的制度化连接方法,意在解决多元主义面临的一个难题,即在限制公共权威的同时,如何自行解决各种特殊权利之间的冲突(郁建兴吴宇,2003)。在中国,多元主义及其多元竞争是很难实现的;事实上,国家的主导作用依然很强,各种非政府组织的自我表述和自主性发展都受到国家的制约和限制。

  国家法团主义多出现在转型社会中,尤其是自由民主和资本主义不太发达、并且实行新重商主义的国家之中,例如二战后不久的南欧、发展中的拉丁美洲国家、东亚和东南亚国家(Malloy,1977;Stepan ,1978;Wiarda ,1981;Laothamatas,1992;McNamara ,1999;顾昕,王旭,2005)。在转型国家中,国家法团主义通常起一种过渡性作用。通过国家自上而下强有力的干预,帮助民间组织完成其社会功能。国家社团主义是否适合转型期中国现实?国家社团主义是否会进一步向社会法团主义或多元主义方向演化?下面的分析基于对湖北省参与扶贫活动的非政府组织的典型调查和结构式访谈,并以两个具体个案的比较分析,考察国家涉入社团生活的情况。

  三、经验研究:调查内容介绍

  课题的研究对象包括在武汉市活动的、正式的、非营利的、参与扶贫的社会组织。它们可以是在海外注册的,也可以是在国内注册的;可以是独立于政府的,也可以是受制于政府的;可以是社团法人,也可以是企业法人。

  1、总体情况描述

  通过收集有关国际会议、国内研讨会的参与机构名单,邀请业内人士和专家学者进行推荐,以及参考武汉市民政部门公开发表的统计资料,选定以下16家不同类型的非政府组织作为调查对象。具体情况见表1.

  其中,政府性非政府组织占19%,普通非政府组织占56%,草根组织占25%,基本与中国目前非政府组织的构成情况相符。在普通非政府组织中,各类专业性社团和行业协会占绝大部分,而与扶贫相关的社团主要包括一些基金会和慈善机构;通过一些重大项目的发起,它们在善款募集和贫困救助方面发挥重大作用。政府性非政府组织属于自上而下的政府性社团,由于政府的工作倾斜,其活动范围通常涵盖扶贫领域。近年来,草根组织比较活跃,特别是一些社区经济和服务互助组织在帮助城市贫困人口自我救助的过程中发挥了直接的作用,但是由于草根组织自身的局限和不具有合法地位,其活动能力和影响力都受到很大的限制。从非政府组织的扶贫活动领域来说,扶贫活动和扶贫项目虽然在原则上并未具体规定针对城市还是农村,但实际实施中,各类善款和服务主要流向中国农村,只有一些零星项目是直接针对城市贫困。在调查中,不少非政府组织的主要负责人介绍说,虽然近年来城市贫困突现,但是相比之下,农村贫困问题依然更严重。

  政府目前对非政府组织的管理实行的是业务主管单位和民间组织管理局的双重管理;除了部分政府性非政府组织以外,各种普通非政府组织都必须在民间组织管理局登记注册,以取得合法地位。非政府组织扶贫活动的开展不需要向其业务主管单位申报审批,但原则上都要在民间组织管理局备案,主管单位和非政府组织之间的关系是业务上的指导和被指导的关系。

  2、扶贫活动中国家与社会的搏弈:两个个案的比较分析

  为了更好地分析市场转型过程中中国民间组织的生存状况和发展状况,选定湖北省红十字会和湖北省慈善总会作为两个具体个案进行比较分析。首先,这两个基金会是目前湖北省在扶贫赈灾领域比较活跃的组织,其近年来开展的活动得到社会广泛认可;就活动能力来说,具有覆盖全省的能力。其次,就组织建立而言,这两种非政府组织在某种程度上分别代表不同倾向:自上而下的政府倡导和自下而上的社会发起。因此,透过对这两种不同民间组织的解析,可以大体把握目前中国国家和社会在权利博弈中的状况以及其中存在的主要问题。

  (1)、基本情况介绍

  湖北省红十字会是1906年随着中国红十字的发展而建立起来的。其目前专职工作人员有13人,工作人员属于国家公务员,工资来源于财政拨款,工作人员有国家正式编制;内设三个部:赈济救护部、事业发展部、办公室。受德国资助,下面设有一个救备灾中心,而湖北省红十字会则是作为其代管单位。在理事会成员中,聘请中共中央政治局委员、湖北省委书记俞正声为省红十字会名誉会长,韩南鹏为名誉副会长,副省长蒋大国被选为省红十字会会长。

  湖北省市、州、县(市)均成立了红十字会组织,目前拥有9700个基层组织和150万会员。1996年至2003年底,省红十字会及部分市红十字会从国内外募集救灾款物折合人民币1.9亿多元,受益群众500多万人次。2005年1月,湖北省启动“为印度洋地区地震及海啸灾区民间捐赠”活动,截至2005年1月31日,全省红十字会系统已统计的捐款数为670万元,实际到省红十字会专用账户的捐款为590.4万元。

  湖北省慈善总会于1995年9月经省政府批准正式成立,7年来,共获得善款近8000万元,善物价值6000多万元,在赈灾救济、安老助孤、助教助学、唇腭裂矫治、饮水解困等方面做出了一定的成绩。没有专职工作人员,工作人员工资由慈善总会自酬,政府没有财政拨款,但会给一些相应的辅助性经费,如提供办公场所等。湖北省人大常委会副主任邓国政为其总会会长,省民政厅厅长张牢生为常务副会长,目前的秘书长是退休干部,曾担任湖北省民政厅副厅长。根据湖北省慈善总会的章程,其业务范围包括筹募善款、扶贫济困、赈灾救助、慈善救助、公益援助等。湖北省慈善总会与中华慈善总会不属于上下级的关系,也不是其分会;而是一种工作上的指导关系,并无强制性和约束性。在扶贫业务上,有时候需要通过向总会发出呼吁,发起募捐活动。

  (2)、社团运作过程中的国家涉入

  首先,考察非政府组织的合法性问题。非政府组织合法地位的获得是通过与国家相关机关部门的挂靠关系实现的。1989年国务院颁布《社会团体登记管理条例》,标志着中国社团监管体系正式建立。1998年国务院再次修订《社会团体登记管理条例》,并且同时颁布《民办非企业单位登记暂行条例》,这些条例通过“社会团体的业务活动受有关业务主管部门的指导”的规定,将事实上的“挂靠”关系法制化。许多民间社会团体在寻求现有行政或事业单位作为“挂靠单位”的过程中,也使自己成为挂靠单位的实际附属机构。2001年以前,湖北省红十字会是挂靠在湖北省卫生厅。考虑到红十字会的工作性质和特殊性,2001年以后中国红十字会从卫生部分离出来,相应地,湖北省红十字会于2002年从省卫生厅分离出来,成为一个独立的群团机构。在工作上由省政府直接领导,党的关系在省直机关工委,干部管理关系在省委组织部,行政级别上相当于一个厅局级单位。相比之下,湖北省慈善总会是挂靠在省民政厅之下的社会团体,是由民间力量发起成立的民间组织,没有行政级别。

  通过“挂靠”获得合法性地位所带来的直接影响是,非政府组织丧失了实际上的自主权。中国社会团体的监管体系实际上是一种双重管理制度,是通过业务主管单位和作为登记机构的民间组织管理局来实现双重管理。原则上,社团的活动不受其业务主管部门的影响,后者只是给予指导;同时,社团开展活动必须在民间组织管理局备案。

  第二,业务主管单位的政治权力影响。尽管社团开展活动并不受其业务主管部门的直接干预,但实际上,后者的干预或“指导”对开展社团活动影响很大,主要体现在主管单位以及名誉会长或副会长的行政级别。虽然社团扶贫活动的主要资金来源是通过社会发动募集,但政府权力在其中的作用是显而易见的。在调查中发现,湖北省红十字会是一个很特殊的民间组织,虽然其活动与国际红十字会相联系,并遵守国际红十字和红新月运动确立的基本原则和日内瓦四公约,但事实上政府已经把它纳入行政体系,成为政府性很强的群团组织。2002年由省政府直接领导以来,其相应的行政级别也提高了。湖北省红十字会发起活动主要是通过向中国红十字会发起呼吁,由中国红十字会在全国范围内发起活动。在实际募集善款的过程中,湖北省委给予的支持对于发动社会力量很重要,主要体现在通过省委向各个部门发文件,名誉会长或副会长参加发起大会或发表讲话等。社团中的名誉会长或副会长通常是其业务主管单位的主要领导人,因此领导人的行政级别越高,他扶贫活动中的实际影响力也就越大。相比较,作为民间自发社团组织,湖北省慈善总会在活动开展和募集善款方面的影响力就要小的多。其名誉会长或副会长的行政级别都极其有限,还有不少是已退休的老干部。在筹款中除了依靠中华慈善总会的呼吁和省民政厅的支持以外,动用这些名誉会长或副会长的个人资源是它的主要途径。以2005年的海啸赈灾为例,湖北省红十字会系统已统计的捐款数为670万元,而湖北省慈善总会共募款只有几十万元。

  (3)、社团运作过程中的社会涉入

  作为对社会力量介入的考察,首先分析市民扶贫参与的志愿性。公益活动参与的志愿性实际上反映了市民社会的参与程度。公民社会与国家并不是对立的,事实上,公民社会与国家的合作关系对非政府组织的发展很重要,国家则依赖于民间组织为社会提供各种各样的服务。虽然湖北省红十字会和湖北省慈善总会通过借助政府的力量在社会上呼吁,募集了相当可观的善款,但市民个人的参与情况还是很低。也就是说,民间组织开展活动,募集资金的对象主要是针对组织和企业;政治权力的参与只有在正式组织和一些企业中通过行政级别和业务隶属关系发挥作用,对个人参与程度的影响反而小。当然,也有零星个人志愿定期进行捐助的,捐赠善款数额由千元到万元不等,而且捐助者通常会指定特定的受助对象;这些志愿捐助者的捐助行为往往低调,并且不带有任何功利目的。

  其次,需要分析的是包括企业在内的市场组织的参与行为。在调查中发现,社团募集善款的过程中,不仅市民个人的志愿参与情况很低,省内中小企业的志愿参与程度也很低。尽管政府对倡导企业进行扶贫参与给予一定的政策支持,企业捐赠的善款和物质仍是极其有限的。社团募集来的资金或物质价值都是以折合人民币的形式统计,其中实物捐赠是主要的形式。还有的企业,在做出资金捐赠的承诺之后,其实际款项在很长一段时间都内难以到位。目前企业社会参与中的一个普遍现象是,大企业怕出名,小企业想出名。一些小企业为了扩大自身知名度,就利用向受损害群体资助的机会,并借助媒体报道和炒作,成为一种宣传企业和企业家形象的手段。它们的社会参与方式带有很强的目的性,对带动整个社会参与的影响是有限的。相比之下,对于大企业而言,伸手要钱的社团增加则会给企业带来很大的麻烦,增加企业的负担。因此,尽管存在一些真正有善心、愿意回报社会而且经营状况很好的企业,他们或者限制自己的社会捐助能力,或者通过设立内部扶贫基金会,低调从事资助活动。

  政治权力是重要环节。合法性和政治权力,特别是主管单位的行政级别是影响政府涉入的主要因素,其中,“挂靠”是导致合法性和政治权力相互影响的重要制度安排;志愿性和市场组织的参与是社会涉入的主要方面,政治权力对志愿性的影响主要是针对正式组织和单位。中国非政府组织的发展既有政府自上而下的赋权,也包含社会自下而上的参与,共同构成其半官半民性的现实特征;其中,政府在民间组织发展中居于主导地位。从这个意义上说,中国民间组织属于国家法团主义的范畴。

  四、结论与探讨

  国家与社会关系变革的路径大体有三种:第一种是公民社会反对国家的路径,其中社会团体致力于寻求独立于国家的自主性(Arato ,1981:23-47;Keane,1988);第二种是国家中心论的路径,即国家根据自主的理性选择在推动自主性社团空间的成长中发挥各种积极和消极作用(Evans et al.,1985);第三种是国家与社会相互赋权的路径,即国家与社会双方主动寻求建立公私伙伴关系以治理公共事务(Evans ,1995;Wang ,1999:231-249;Migdal ,2001;顾昕,王旭,2005)。在中国社团的发展过程中,至少在社团参与扶贫的过程中,公民社会对抗国家的路径是不存在的。事实上,国家,特别是国家政策对中国社团的成长起这至关重要的作用。改革开放以前,中国政府一直把社团当作异己力量,并对其加以严格控制。改革开放以后,政府开始重视社团在处理社会事务方面的重要作用。政府借助社团进行管理,社团借助政府的权威来发展自己。

  中国民间组织是一种以政府参与为主导,半官半民的二元结构。国家一方面在保持主导地位,另一方面也在逐渐放权,把一些社会功能分割出去,依靠民间组织为社会提供各种各样的服务。在扶贫领域中,政府的参与,尤其是政治权力和政治等级的无形影响,对非政府组织扶贫活动的开展以及募集资金的成效具有重要的意义。

  多数有重要社会影响的民间组织最初都由政府创立,尽管它们最后从组织上脱离了创办者,但两者之间依然有着极为密切的联系。一方面,这些组织的资源几乎都来自政府,摆脱不了“体制依赖”(沈原,孙五三,2001)。另一方面,经过重新登记,创办者通常都成了这些民间组织的业务主管单位,依旧保有对组织一定的控制权。事实证明,这种国家主导的国家—社会关系适应中国目前现状,具有存在条件和发展的可能性,特别是政治权力对于正式组织的志愿性参与具有重要影响。

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