原载《经济社会体制比较》2006年第1期

  「标题注释」本文为“中国—欧盟村务管理培训项目”应用研究第二期公开招标的中标课题《乡村治理的国际比较:案例研究》的总报告的一部分。写作过程中,得到了杨雪冬博士、陈家刚博士、丁开杰先生和刘承礼先生的许多很好的建议,笔者在此向他们以及资助方表示诚挚的感谢,当然,文责自负。参考文献略。——编者注

  「作者简介」赖海榕,中央编译局比较政治与经济研究中心副研究员。

  「内容提要」本文应用治理的分析框架,比较研究了中国与德国、匈牙利和印度的乡村治理状况,主要从经济发展水平和民主制度、政府间责权分配、乡村治理结构、乡村公共事业融资结构以及乡村治理的监督机制等几个方面比较了各国的成绩和问题,重点讨论了其他国家的经验和教训对中国的启示。

  「关键词」乡村治理/责权分配/融资/监督

  一、分析问题的理论出发点

  缓解乃至消除阶层、地区以及城乡差异是构建和谐社会的关键之一,这就要求我们在各个方面做大量的工作,其中有一项紧迫任务就是改进我国的乡村治理。关于乡村治理,尤其是关于村民自治这个我国近年来实施乡村治理的新措施,许多学者已经进行了大量的研究,极大地丰富了我们对这个问题的认识。但是,已有的研究大多致力于对我国某个或某些村庄的治理进行细致的描述与分析,而较少联系其他国家在乡村治理方面的经验和教训,也较少放在我国宏观政治体制改革的背景中去考察。我们选取发达国家德国、转轨国家匈牙利、以及人口大国印度作为研究对象,就是希望通过比较分析,看看这些国家在乡村治理的体制和操作方面对我们有哪些启发。

  就乡村治理而言,考察面很多,例如选举、政府职能、财政收支体制等。这些问题我们也将有所涉及,但不是我们的线索。我们考察的线索是乡村公共事业(如道路建设、校舍修建、饮用水供应、垃圾处理等等)的决策、融资、实施与监督过程;考察的主要内容是围绕这些公共事业的建设,厘清这些国家决策权力在乡村基层政府与上级政府之间是怎样分配的、这些公共事业是怎样融资的(特别是各级政府在融资过程中的作用如何),以及这些公共事业是怎样实施与监督的。之所以如此,主要是考虑到改进乡村治理的基本目标之一是要促进乡村公共事业的建设、改善乡村的生产与生活环境,建设和谐的乡村社会。

  我们的分析在理论上参照治理的分析框架。治理理论为我们提出了一个比较理想的目标模型,各国的现实状况与这个理想模型相比较一定是有差距的,我们要分析这个差距,同时找出形成这些差距的原因,进而讨论我们可以从中学习到什么样的经验和教训。

  根据治理理论的分析框架,完善的公共品供给应该具备以下九个要素:(1)合法性,即关于公共品提供的决策被自觉认可和服从;(2)透明性,即有关的决策和执行过程是公开的;(3)责任性,指的是有关管理人员对其行为的负责程度;(4)法治,即法律成为公共管理的最高准则;(5)回应(responsiveness),它的基本含义是,公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应;(6)有效,主要指公共品的决策和执行富有效率;(7)参与,指决策和执行的过程有人们的广泛参与;(8)廉洁,指有关的决策人员奉公守法、清明廉洁,公职人员不以自己的职权谋私;(9)公正,即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品的服务方面是平等的①。

  一个国家在公共品的提供问题上,是否符合以上九个标准,能否达到上述理想状态,取决于一系列的因素。已有的研究表明,一国的经济发展水平、民主制度的完善程度、中央与地方的权力分配关系、法律制度的完善程度、大众传媒的开放程度等都是影响善治的变量。理论上,一个国家经济越发达,在公共品的提供上就会越充分,决策人员就越有经济资源去回应居民对公共品的需求。因为回应充分,所以也容易在“公正”和“有效”方面有好的表现。健全的民主制度则是合法性、透明性、法治、参与和廉洁的保障。中央和地方的适当分权可以提高决策的效率,也有助于厘清各级政府的责任。传媒的开放程度对监督的影响很大,开放的媒体有助于治理过程的公正、廉洁、透明和高效。这些方面都是我们要研究的。不仅如此,我们还要研究乡村的经济、社会、人口规模和构成等要素,因为它们对乡村公共品的提供也有很大的影响。

  我们将考察和分析德国、匈牙利、印度和我国乡村治理,比照善治的理想状态和影响善治的变量,分别就各国在乡村公共品提供的状况,以及造成这些状况的原因进行分析。本文是建立在这些研究基础上的比较分析。

  二、通过比较获得的初步观察

  1.经济发展水平与民主制度的影响

  通过四个国家的比较,我们发现经济发展水平极大地影响着乡村公共品的提供状况。从四国情况来看,德国乡村公共品在数量和质量上都比匈牙利好,匈牙利的状况大大优于中国,中国的情况又略微优于印度。这与德国的人均国内生产总值高于匈牙利,匈牙利大大高于中国,中国略微高于印度的情况是一致的。因此,经济发展水平对公共品的供给数量和质量有决定性的影响。

  但是,经济发展水平不能自动解决与公共品提供有关的一切问题,比如公共品提供过程中的合法性、透明度、责任性、效率、廉洁、公正等问题。并不是经济发展水平越高,这些方面的情况就一定越好,经济发展水平越低,这些方面的情况一定就越差。德国和匈牙利的经济都比较发达,而且两国的民主制度都比较健全,但是在乡村公共品的提供方面,匈牙利却有很多问题,主要是效率低下。效率低下的主要原因是地方政府过于散碎②,中间层级的政府过于弱小,没有干预和协调的能力,致使一切跨地方政府的公共事业都难以开展。虽然部分地方政府横向联合起来的各种地方政府协会起到了一定的弥补作用,但是散碎的地方政府和弱小的中间层级政府构成了制度性的障碍。匈牙利地方政府的散碎化,是对1990年代以前体制下匈牙利地方被强迫合并的一种反弹,改革以后,人们唾弃过去的强制合并,各地纷纷要求建立自己的村镇政府,整个社会的思潮也赞美这种做法,造成村镇地方政府数量大增,规模大大缩小,产生了新的困难。目前改革地方政府,尤其是解决地方政府规模过小的问题,正在匈牙利全国上下进行热烈辩论。

  经济不发达固然严重制约着公共品的提供,但是其他方面的制度和机制可能使得情况变得更糟,也可能使得糟糕的情况有所缓解。中国的经济发展水平与印度相当,都远远落后于匈牙利和德国,所以在公共品的提供水平上远低于匈牙利和德国。但是印度的民主制度使得乡村公共品的提供在决策的合法性、参与、透明度、回应性、廉洁和公正方面都有优良的表现。同时印度政府掌握的资源较少,所以印度大力发展非政府组织,使得国内外的非政府组织在乡村公共品的提供方面起了很大的作用,政府与非政府组织合作,利用非政府组织调配资源的能力,从一定程度上弥补了政府资源匮乏的困境。虽然从总体上看,中国乡村地区的公共品与印度相比,在数量上更充足些,质量也更高一些,同时中国的公共品提供在决策和实施的效率上比印度高,但是中国乡村公共品供给与善治的几个标准相比差距依然很远:合法性的程度低、民众的参与度低、不透明、回应性差、有很多的腐败现象、不够公正,造成很多地方的乡村地区公共设施落后,或者造成政府改善基础设施的努力反而会导致群众抗议。虽然不够普遍,但是在中国的一些地方,高效率的建设恰恰是社会高度紧张的原因。高度的社会紧张,造成群众和乡村政府之间的对立,最终会损害地方政府的决策和实施效率。

  2.政府间责任与权力分配的影响

  通过对中国、德国、匈牙利和印度四个国家的比较,我们发现,政府间权力与责任的分配,以及决策在政府间的传导机制对公共品的供给产生了重大的影响。

  研究表明,中国的政府间责权分配与其他三国的政府间责权分配有巨大的差异。简单说来,德国、匈牙利和印度的政府间责权分配是清晰的,有些任务上级政府不能随意摊派给下级政府,而有些上级规定的任务对下级来说不是强制性的。而在中国,情况大不相同:首先,政府间责权分配是模糊不清的;其次,所有的任务都可以下派给下级政府;第三,所有上级规定的任务对下级来说都是强制性的。综合比较,具体表现如下:

  首先,正如我们在德国、匈牙利和印度所看到的,这些国家的地方政府法律都清楚地规定了地方政府的责任,以及相应的决策权力。相关的法律规定甚至清晰到幼儿园、小学、中学、技术学校、公园、图书馆、老年人福利住房、残障人教育与福利住房、道路交通建设与维护、供排水系统建设与维护等等责任和决策权力分别属于哪一级政府。法律的规定是细致的,一目了然。但是,中国的法律对各级政府的责任和权利的规定则非常模糊。我国地方各级人民代表大会和政府组织法第五十九条和第六十一条规定了地方各级政府的职能,只是笼统地要求地方各级政府要“执行国民经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”,但在任务分配方面不再有具体的规定。

  其次,在德国、匈牙利和印度,有些责任是不能随便下放到基层政府的,法律清楚规定了某一水平的政府有哪些责任、没有哪些责任。比如,在匈牙利,就教育类的责任分配而言,法律明确规定,学前和小学教育是乡村政府和城镇政府的责任,不是县政府的责任;而中学、技术学校和残障人学校教育是县政府的责任,乡村和城镇政府没有这方面的责任。县政府不能把举办中学、技术学校和残障人学校教育的责任下派给乡村和城镇政府。中国则是上级政府可以把所有责任无限下派给下级政府直到最基层的乡镇政府。我国的地方人大和地方政府组织法第五十九条第一款规定,省、市、县政府应执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议,以及上级国家行政机关的决定和命令;第六十一条第一款规定,乡镇政府应执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令③。村委会组织法也规定,村委会要接受乡镇政府的指导和帮助,协助乡镇政府工作④。这样,在法律且事实上,就导致了上级政府可以将一切任务都下派给下级政府,直到最底层的乡镇政府,甚至村民委员会。

  第三,在德国、匈牙利和印度,对基层政府来说,并不是所有的责任都是强制性的,有些责任是自愿性的,就是说地方政府可以根据自己的实际情况决定是否举办某项公共事业。每项公共事业是否是某级政府的强制性责任,法律都有清楚明确的规定。例如,在匈牙利,学前和小学教育是乡村政府的强制性责任;而图书馆、文化中心、影剧院等则为自愿性的责任。但在中国,一切任务都是强制性的。法律根本没有赋予基层政府自主选择的空间。由于法律没有规定具体的某项责任只能下派到哪一级政府为止,又由于法律要求下级政府必须执行上级政府的决定和命令,完成上级政府交办的任务,所有一切责任都可以下派,而且一切责任都是强制性的。

  在我国,上级政府将任务转移给下级的另一条途径是党的系统,各级政府受同级中共党委的领导,而党的组织原则之一是下级服从上级,所以上级政府的任务可以提交党委形成党的决议,或者上级政府的任务本身就是同级党委决议所提出的,这个决议下派给下级党委,再通过下级党委转移给下级政府,如此不断地向下转移,乃至乡镇政府和村委会⑤。这种状况在德国、匈牙利和印度是不存在的,不用说这些国家存在着上级政府的执政党与下级政府的执政党分属不同党派的情况,不同党派之间不但没有从属关系,甚至可能是对立关系,转移公共事业建设的任务根本无从谈起;即使上下级政府的执政党都属于同一个党派,法律也已经清楚规定了哪些公共事业建设的任务是由哪一级政府承担的,把建设任务转移给另一级政府,即使主观上转出方与接受方都愿意,也是违法的,是绝不允许的。

  相比之下,我国的体制特点造成了一系列严重的问题:首先,它造成了互相推诿的现象,需要建设某项公共事业时,没有人知道应该由哪一级政府去提出和实施,各级政府都可以尽量把这份责任推卸到其他层级的政府那里去,尤其在公共事业出现短缺需要追究政治责任时,因为没有清晰的法律规定,各级政府更是互相推诿,以致有关责任不了了之。

  其次,我们没有制度保障,可以清楚明确地阻止上级政府任意“盘剥”下级政府直到乡村的意图。如果我们像德国、匈牙利和印度一样,法律明确规定某些任务不是强制性的,是乡镇政府或村委会可以自主决定的,而且某些任务是不得下派给下级政府的,那就可以大大制约上级政府“盘剥”下级政府的企图,大大增加村民自治乃至乡镇自治的空间。

  第三,它导致基层政府和村委会的行为严重扭曲,要完成所有的任务是不可能的,所以基层政府要么最大限度地从居民那里汲取资源,造成居民与基层政府严重对立;要么谎报数字隐瞒真相做表面文章来欺骗上级政府,或者两者兼而有之。

  其他方面的问题也是显而易见的,因为整个体制的决策是自上而下的,所以谈不上利益相关者的参与,也无法做到决策过程透明。这些决策很难得到普通群众的认可和自觉服从,也就是说合法性不足,同时因为没有自下而上式的多主体参与,责任回应性很低;没有自下而上的监督,廉洁难以保证。

  3.村与乡镇治理结构的影响

  如前所述,政府间责任和权力的分配,以及决策传导机制的差异对乡村治理造成了巨大的影响,它们制度化地界定了乡村治理能够自主转圜的空间。在有限的空间内,村与乡镇治理结构的不同也会产生不同的影响。我们以乡村政府或村委会的决策过程为例,来分析乡村治理中的核心人物(如下表所示)。



  我们来考察一下这些核心人物在决策与实施过程中起什么样的作用,先从匈牙利的村镇公务长(notary)谈起,这是一个公务员的职位,也是一个非政治性的职位,跟村镇政府的换届选举没有关系,其工作业绩由内政部根据公务员的有关法律规定进行评定,而不是由当地居民来评定。因此,这个职务没有任何的决策权,而决策和实施权完全在经由选举产生的村镇长手里,村镇公务长要确保村镇长的决策和实施符合法律规定,即村镇长在考虑某件事情时,他要事先告知其相关的法律规定,在决策的过程中他要纠正不符合法律规定的部分;在实施的过程中他也要时时地对照法律,确保整个过程符合法律规范。如果决策和实施过程中出现违反法律的状况,他应该拒绝为相关的指示背书(所有村镇政府发布的指令、签订的合约、以及提交的报告都必须同时有村镇长和村镇公务长的签字才是有效的)。由于他要关照决策和实施的法律面向,因此要求村镇公务长应该是律师出身。德国没有村镇公务长这个职务,但是德国的村镇长要完成匈牙利的村镇长和村镇公务长两个职位应当完成的工作,因此,德国的村镇长大多数也是律师出生,因为其他职业的人很难担负起需要复杂法律知识背景的村镇长的工作。同时,无论德国、匈牙利还是印度,村镇长都是经由自由、开放、透明、竞争的选举产生,村镇长是得到了选民充分授权的决策者,他的决策计划也得到了选民事前的考察,同时他的决策效果还要受到选民在下次选举中投票考验。正是村镇长及村镇公务长候选人的特殊要求使匈牙利与德国乡村治理满足合法性条件。

  在我国乡村治理结构里,没有类似村镇公务长这样的角色,它反映了我国乡村治理的法律制度很不完善,缺乏必需的法律规范,也就没有了遵守法律规范的必要。同样重要的是,我国乡村治理的核心人物在决策过程中很难照顾到居民意愿,因为民意对这两个职位产生过程的参与非常有限,对这两个职位的监督和制约也极为有限。党支部或党委书记是由上级党委经由党员大会同意任命的,这个过程没有普通民众的参与。虽然近年有些地区的村庄在党支部书记的任命过程中采取所谓“两票制”的做法,尝试整合普通群众的民意,这些新的举措值得鼓励,但是到目前为止效果如何还不甚清楚,而且即使是这种举措,实行的地方也很少。而乡镇党委书记的任命方面,还没有尝试整合民意的举措⑥。村主任的产生过程,虽然近年的选举在透明、公开、公正方面有进步,但还是受到了很大的限制。乡镇长的选举虽然也有“公推公选”的新举措,但是实施的过程仍然有很多制约,实施的乡镇数量也很少。总的来说,我国乡村治理的核心决策人物较少反映民意,也较少照顾到是否合乎法律规范,这也造成了许多弊病。

  4.融资机制的影响

  德国乡村公共事业项目的融资完全由政府预算提供。虽然政府不禁止私人捐款建设敬老院、残障人福利机构、初级教育机构等,但是政府有责任和义务提供这些方面的基础性服务,私人提供的这些服务只是给有关人士提供了更多的选择,政府不能以已经有私人投资为借口不建设这些项目。进一步地,一个项目的融资方式和结构与该项目的性质有关。由联邦政府和州政府委托的地方政府建设的项目,则其全部开支由联邦政府和州政府以专项转移支付的方式拨付。由法律规定强制性地由地方政府建设的公共事业工程,则由地方政府与州和联邦政府共同承担,联邦预算和州预算则根据给定的公式统一为各地方政府拨付一定的资金,地方政府从自己的预算中拨付其余的支出。由法律规定地方政府可以自主决定的项目,地方政府要全部从自己的预算中支付,也可以由本地区的公民投票决定建设某个项目,并为这个项目单独设立一项一次性的税收。值得注意的是,政府举办的公共事业项目,不接受任何企业或个人的捐助。企业和个人可以自己出资举办某项公共事业,但它们不能出资让政府去操办这一项目。

  匈牙利是单一制国家,中央政府在名称上不叫联邦政府,中央政府以下没有一个权力广泛的州政府层级。匈牙利也有中央政府全额拨付委托地方政府实施的项目,有村镇政府与中央政府共同融资而由村镇政府举办的公共事业项目,有完全依靠村镇政府预算的自主选择的项目。政府不禁止私人举办公共事业项目,但不能替代政府提供同样设施和服务的任务。匈牙利的村镇公共事业项目的另一个资金来源是欧盟的资助,这在2004年加入欧盟后成为可能,当然目前这项资金来源的数量还很有限。由于村镇政府的常规财政收入不足,村镇政府更多地依赖的是居民公决,并收取项目导向的一次性税收来给村镇的自主选择项目进行融资。

  中国的财税体制在政府间的收入划分上是很明确的,而且是向上级政府特别是中央与省政府集中的。但是在支出责任的分配上无相应的法律规范。正如前文已经指出的那样,事实上支出责任通过地方政府组织法和村委会组织法的规定以及党系统内下级服从上级的体制不断地转移到乡镇政府和村委会,乡镇政府和村委会非常有限的收入完全无法应付不断转移下来的建设责任。一个办法是向上级政府申请补助,但这些补助的数量极其有限。即使是这笔微薄的补助,也是通过地方政府与上级政府的谈判来达成的,而没有清楚明确的公式或规章可循。谈判年复一年地进行,谈判的结果也在年复一年地变动,因而地方政府在公共事业建设上的融资能力很不稳定。更为严重的是我国财政转移支付的专款不能专用,中央财政转移支付常常全部或大部分被基层政府挪作他用,这在其他三国都是不可想象的。融资不足和融资渠道不明的问题造成了我国无法公平有效地利用有限的资源在乡村地区进行公共事业建设,使许多乡村公共品供给处于极为匮乏的状态。

  5.监督机制的影响

  监督是确保基层政府以合乎法律规范的方式实施法律规定的任务,包括动议提出、决策、筹资、资金使用、项目建设以及交付使用与维护。在德国、匈牙利和印度,反对党在民意机关内外的监督和自由的新闻媒体的监督是强有力的,它使得任何水平的政府都不敢有明目张胆的违法行为。除此之外,对基层政府的监督还有来自中央政府的力量。匈牙利中央政府在各地区设置了公共事务公署(Public Affair Administration),这些公署最重要的职能就是监督地方政府的行为并使之符合有关规范。这些公署的监督并不是在发现地方政府的不当行为以后变更地方政府的人事和改变它们的决策,公署没有这个权力。公署对地方政府行为恰当与否的考察角度,只能是决策和执行是否符合有关法律的形式规范,它无权评判地方政府的行为恰当与否,比如它无权评判一项公共事业的决策是否有利于当地居民的利益,它只能评判诸如一项决策是否经过了法律规定的投票程序等等。当公署确信某个地方政府的某项行为不当以后,可到法院对地方政府的行为提起公诉,地方政府依从法院的判决维持、撤销或修正自己的行为,但公署无权直接指令地方政府采取或不采取某项行动。

  我国的监督非常薄弱,这是众所周知的。虽然在反对党的监督和新闻媒体的监督方面我国与上述国家没有可比性,但是这些国家的监督机制仍然有许多值得我们认真思考的地方。富有启发意义的一点是,这些国家的监督“对事不对人”,我国的监督则倾向于“对人不对事”。具体地说,在确保基层政府的行为符合上级政府的规范方面,德国、匈牙利和印度依靠的不是基层政府的人事由上级政府控制和监督,因为基层政府的执政者与上级政府的执政者可能分属不同党派,而国家的整个行政机制仍然能够井然有序地运行,重要的原因之一是法律规范了行政秩序,无论什么人,只要按相关的规范行事就可以了。但在我国,对下级政府的约束主要依靠任命下级政府的人事来实现,关于决策的程序和规范、责任和义务的分配等等没有明确而具体的规定,通过任命服从上级命令的人、领会上级意图的人来实现上级政府对下级政府的领导。这种机制有一定的效率,缺点是难以对其实施监督,不仅因为没有规范政府官员行为的法律可遵循,而且即使有法律,也因为上下级在人事上的亲密关系,上级不可能站在客观的立场根据一般性的、非人格化的法律来监督下级的行为。

  三、初步的结论

  与德国、匈牙利和印度相比较,我国乡村治理存在着巨大的缺陷。经济发展水平固然是我国乡村地区治理绩效不佳的原因,但是我国乡村治理绩效欠佳还有很多原因,如我国法律在政府间责权分配的规定上模糊不清,上级可以无限制下派任务给下级,上级下派的所有任务都是强制性的,乡村基层的自治和自主空间被极力压缩;乡村治理结构反映民意不足,对决策和实施过程是否合乎法律程序的关照不够;融资渠道不畅通;对各级政府的监督过度依赖上级机构和党的组织,而上级机构和党的组织又任命了下级政府的人事,因此监督难以到位等等,造成或加剧了乡村治理的不良状态。当然,其他国家,特别是匈牙利和印度,也不仅有良好的经验,其教训也值得我们吸取,比如匈牙利地方政府散碎化带来了巨大的负面影响;再比如印度也存在资源分配非常不平衡的问题,在城乡之间、地区之间有巨大的差别,富裕的城市地区,公共品的供给比较充分,但是大多数贫穷落后的地区,公共品的供给也都量少质次;此外,印度在公共品提供过程中也存在着巨大的腐败,如此这些弊端均值得我们引以为戒。

  注释:

  ①俞可平,“善政:走向善治的关键”,文汇报,2004年1月19日。

  ②匈牙利地方政府有3200多个,平均每个政府下辖人口3000多人,多数人口集中在布达佩斯等大城市,所以村镇政府的规模是很小的,有些村镇政府下辖人口只有一两百人。

  ③见2004年10月27日公布的地方人大和地方政府组织法有关条款。

  ④见1998年11月7日公布的村民委员会组织法第四条规定。

  ⑤正如一些学者概括的,中国的体制是压力型体制,上述原因实际上是压力型体制的法律和政治根源。

  ⑥最近在四川、湖北、江苏等省出现了乡镇党委书记由乡镇党员直接选举产生的改革试验,这是积极的步骤,因为是刚开始实施,或还只是准备实施,所以效果如何还有待观察。