(南昌市330003江西行政学院政治学系主任、教授xmpxfk@hotmail.com)

  Rural China Constructions During Transforming :Process ,Mechanism and PolicyAnalysis

  SUMMARY :

  The rural China construction have gone through three stage of changes in thepast twenty years ,not only on the transitions of systems ,but also on the leadersworking experience and peasants ‘lives ,and it has appeared“decline ”and“administration crisis ”。No doubt country governments and organizations arethe important reasons that caused the country problems,but in fact the originalreason is duality system,and the mechanism of country constructions.The declinesof the country situation turning up in the last ten years have reflected that theproblems of grand systems ,policies and values.Solving country problems shouldsettle the arrangement systems and transformations of values firstly.

  KEY WORDS :Country constructions Administrations crisis Affected systems Policyanalysis

  提要:近20余年来中部地区乡村建设,无论是从体制变迁的视角,还是从乡村干部工作感受和农民生活的视角,均经历了三个阶段的变化,已出现“衰败”与“治理危机”。乡村政府与组织固然是造成农村问题的一个重要原因,但其根子在二元性体制,在乡村建设的运行机制。近十年来乡村形势的恶化,反映出宏观体制与政策及其价值理念的问题。解决乡村问题,应当从体制安排及其价值转换上解决问题。

  关键词:乡村建设/治理危机/运作机制/政策分析

  “乡村建设”是指在相对于城市的乡村地区,所进行的包括政治、经济、文化等诸方面在内的建设和发展。[1]“人民公社”体制向“乡政村治”的转变,是近代以来乡村体制变迁的一个里程碑,即从全面融入国家政权的乡村体制过渡到与国家政权“有分有合”的乡村体制。显然,这一转变虽已历经二十来年,但尚未真正完成,因此,本文称之为“转型中的乡村建设”。那么,近二十余年来乡村建设经历了一个怎样的过程?当前乡村建设的境况如何?乡村建设是以怎样机制运作?本文拟在分析这些问题的基础上,提出改进乡村建设的政策意见。

  一、乡村建设的阶段性变迁与现状

  对近二十多年乡村建设,国内外尚少有学者作全面的回溯性研究,仅有赵树凯先生就农村基层组织建设作过一次较为详细的分析。依据对改革二十年来中央文件“关于基层组织建设和干部问题的文字”的解读,他分析了“农村基层组织建设阶段性推进”的特点[2].不过值得注意的是,能否将“中央的视角”(或“文件的视角”)与其他视角,如农民、基层干部等视角结合起来呢?在此笔者试作探讨。

  自1978年以来,江西省在乡村建设中先后开展了一系列活动。举其“大”者,按其初始时间大凡有:建设“大寨县”(1978),为地主、富农“摘帽”(1979),实行家庭承包经营(1981—82),实行“政社分开”、建立乡政府与村民委员会(1983),改革农产品统派购制度(1985),开展乡村两级整党(1985),清理村级集体财务(1986),整顿农村党支部(1987),开展“党的基本路线教育”(1989),推进“村级建设”(1990),开展社会主义思想教育(1990),创评文化先进县(1991),开展农村奔小康活动(1991),推进农村股份合作制(1993),推进农村集镇建设(1993),开展村民自治示范活动(1994),整顿后进村党支部(1994),改革农业生产资料流通体制(1994),加强乡镇党委建设(1996),开始全省性村民委员会换届选举(1997),进行乡镇示范服务基地建设(1997),开展“包乡扶村”工作(1998),实行村务公开和民主管理(1998),进行粮食流通体制改革(1998),开展“移民建镇”活动(1998),开展农村“税费改革”试点(2000),全面实行农村“税费改革”(2002)等近30项。这些目不暇接的“运动”与“活动”,体现了乡村建设什么样的历时性变化?

  从体制变革的视角,可将二十余年来的乡村建设分成三个阶段。即:(1)1979年至1985年“大破大立”的体制变动时期。以家庭承包经营体制取代“三级所有、队为基础”的集体经营体制、乡村(乡政府、村委会)体制取代社队(人民公社、生产大队、生产队)体制为其主要表现,为地主、富农“摘帽”、改革农产品统购派购制度也发生在这一时期。其突出特点在于,破除旧体制、重建新体制,“大破大立”,使乡村体制发生大变动。(2)1986年至1993年新体制巩固时期。在改革方面少有了大变动的改革,较多的只是对业已推出的新体制进行完善和修补,如,颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》(试行)、修改《地方组织法》,以确立新乡村体制的合法性、并完善之;清理村集体财务,加强集体“统层经营”,以完善家庭承包经营体制;将农民负担纳入法制管理轨道,以规范农民与集体、国家之间的利益关系;开展整党和路线、思想教育,以提高基层干部队伍素质、强化农民的社会主义意识,等等。这是一个对体制“小修小补”的阶段,换言之,也是改革处于徘徊的阶段。(3)1994年以来的体制深化时期。对一种新体制的生根与成长而言,重建后的“小修小补”虽然不可或缺,但毕竟无法解决一些深层次的问题。自1994年起,乡村体制变革开始进入深化阶段,至今,已在或正在利益的分配与再分配体制、农村流通体制及政治社会管理体制方面进行深化改革,如,在“分税制”改革中改变了乡村与上级政府之间的财政关系;正式实行《中华人民共和国村民委员会组织法》,推动包括村民直选、村务公开和民主管理等在内的村民自治;改革生产资料流动体制;改革农村税费体制,改进农民、集体与国家之间的分配与分配关系,等等。

  从乡村干部感受工作难易的视角,可将乡村建设分成这样三个阶段:(1)改革后至1986年政府“高权威”时期。不论是下达生产任务,还是完成收缴任务,只要政府“一声令下”,农民一般会积极响应、并努力完成。(2)1987年至1993年政府“权威较高”时期。随着农村改革带来的边际效应递减、特别是随着农民负担的加重,乡村工作出现难度,乡村干部被称为“三要”(即“要钱”——收统筹提留款、“要粮”——收农业税、“要命”——搞计划生育)干部,农民出现抵触情绪。但乡村干部只要努力,还是能“雷厉风行”地完成任务。(3)1994年以来政府“权威失落”时期。在分税制改革后,由于乡村上缴上级财政任务的绝对数逐年上涨,但增收的渠道与潜力有限,为此,在将已有的乡镇企业“榨干”后,便惟有采取贷款、举债和加重农民负担等方式。结果,不仅农民群起抗争,而且,乡村干部也被沉重的债务压住、自己的工资也难以正常发放。乡村工作的压力和难度前所未有,干部进村工作搞“大兵团作战”也未必能完成任务。

  从对农民生活观察的视角[3],乡村建设也可分为三个时期:(1)改革后至1985年前“黄金”时期。在这一阶段,农民收入大增,生活普遍有所改善。(2)1986年至1995年徘徊时期。农民收入继续增长,但幅度放慢,然而,负担加重的问题开始出现。(3)1996年以来“困难”时期。一方面,收入增长放慢、甚至出现负增长;另一方面,各种明的、暗的负担大大加重,负担的绝对量也前所未有的高。相当部分农民不仅难以承受生产、医疗等开支,更难以承受子女上学的开支,生活出现贫困化。

  以上三种视角对乡村建设的阶段性判断,大体上是一致的。从下表1可见,从第一阶段到第二阶段过渡的时点在1985年至1986年间,而第三个阶段的到来在1994年至1996年前后。这种相近性或许能表明,二十余年乡村建设的变化主要受着体制变革政策的影响,明显存在对体制变革政策的“路径依赖”。



  在表1中,时点差较为明显的发生在对第二与第三阶段的转折上。笔者以为,这种差距主要缘于改革效应的时间差,如农民生活“困难”时期的稍迟到来,即与这种情况有关:“分税制”改革后的前几年,乡村组织尚可从原有积累或企业中提取上缴财政的款项,在“此路走尽”后,便向农民加重收费。这种时点差也表明,体制变革政策是影响乡村建设的主要因素。换言之,乡村建设还主要受着“外力”的制约,尚未走上依靠“内力”自主发展之轨。

  当前正处于第三阶段的乡村建设与治理是一种这样的状况:

  在农村经济方面。对普通农民而言,近几年来收入出现负增长,但各种负担与支出却大幅上升,以致生活贫困化。像过去主要靠几亩土地能谋生的情况已难以为继,因此,不论年龄之大小,举家、举村庄外出“打工”谋生的情况越来越普遍。耕地撂荒现象也因之越来越严重。对乡村集体而言,不仅原有的家底已被“掏空”,连能卖的资产(包括集体的企业、房产、林场等)都卖了,“空壳村”变成了“债务村”,绝大多数乡镇也背上了沉重的债务。从财政的角度看,乡村政府与组织已破产或濒临破产,根本无力自谋乡村的建设与发展。

  在乡村政治方面。面临乡村工作压力越来越重、难度越来越大的形势,乡村干部一方面心态严重失衡,积极性大受影响,另一方面又普遍启用“有势力、能镇得住地盘”的“强人”乃至“狠人”、“恶人”来治理乡民,所谓“以恶治恶”、“以狠治刁(刁民)”。由于受着宏观体制与政策等因素的制约,村民自治和基层民主建设本应对包括乡村关系、村两委关系、村民与干部和政府关系在内的权力结构发挥的重构性效应,只能极其有限。这也就是说,普通民众参与并推动乡村政治建设的制度化路径尚十分有限,对乡村组织与干部的权力和行为难以发挥有效的约束,以致部分地方的乡村政治出现劣化与“痞子化”现象。

  在乡村稳定方面。虽然多年来乡村治安形势相对平稳,但是,由于以农民负担加重为主要表现的国家与农民之间的利益冲突日益加剧,针对基层政府和基层干部的群体性事件(如围攻、冲击)近年来日益增多,并频频发生。这种局部性的严重冲突是影响当前乡村稳定的主要因素。[4]

  因此,笔者断言当前乡村建设与治理出现了“危机”,这并非言过其实、危言耸听。从其他学者的相关研究看,这种情况并不仅仅发生在江西,同样也出现在中西部其他省区,如应星调查[5]的重庆乡村,马银录笔下[6]的陕西乡村,李昌平工作过中的湖北乡村[7],曹锦清“采风”过的河南乡村[8],于建嵘书中[9]的湖南乡村,何建明眼中[10]的山西乡村都是如此。

  那么,近年来乡村建设与治理为什么会出现这种“变局”?如果将其原因主要归咎于“乡村自身”,那既不公允、更不合事实。笔者以为,尽管有乡村自致的成分(如干部腐败、管理低效、生产效率低下等),但主要原因在于国家长期实行的“城乡分治、挖乡补城”的宏观体制与政策[11].这一体制既导致乡村在国家整体发展中处于劣势,也导致乡村无法形成自我良性发展的动力。[12]

  下面我们再从其它视角进一步分析变局发生的原因。

  二、乡村建设的运作机制分析:中韩比较

  近二十余年来,江西省对乡村建设不可谓不重视,这一工作不仅在省内工作的部署中占有重要的位置,而且投入大量的人力、物力和财力。此工作虽然不能说没有取得成效,但已如前述,不仅效益并不高,相反还出现了危机的变局。如果从乡村建设的工作与运行机制来分析,或可深化我们对问题的理解。在此,借用韩国的新村运动案例[13]作一个比较研究。

  1969年7月韩国发生特大水灾。8月4日,朴正熙总统视察灾区,来到庆北清道郡清道邑神道一里,发现这个村庄与其他村庄不同,它不仅战胜了水灾,恢复了经济,而且拓宽了道路,改造了房屋,院墙也修建得相当漂亮,生活环境得到很大改善。经考察了解到,水灾发生后,全村居民在村民大会上作出决议,决心在重建家园的同时,改造环境,建成一个清洁而舒适的村庄,经过村民们的努力合作,最终达到目的。这个村庄的实践给朴正熙留下了深刻印象,使他产生了振奋农民勤勉、自助、合作精神,发展农村的想法。1970年4月22日,在全国地方行政长官参加的抗旱对策会议上,朴正熙首次提出了“新村运动”的构想:“如果我们全都以自助和自主的精神,努力工作,用我们自己的双手养育我们自己的村庄,我相信所有的村庄不久都将成为繁荣和整洁的社区。我们可以把这个运动称为新村促进运动。”内务部着手制定新村运动方案。经过此后持续数年的建设,韩国农村发生了巨变。运动之初,全国250万户农民中80%住的是草房,到1977年已全部变成瓦房;村村都通了汽车;各地小河流堤防都得到改善和巩固;全国无处不通电;所有农户都安装了简易自来水设施;所有的村庄都建立了村会馆。农户收入1967年相当于城市工人收入的60.1%,1979年提高到84.7%,城乡差距得以缩小。

  韩国新村运动为何能取得如此成就?其关键在于做到了两个相结合:

  一是全方位建设目标与阶段性重点推进相结合。新村运动是一个社区综合开发运动,通过灌输勤勉、合作、自助的态度和价值观念,培养基层领导,调动并依靠社区成员积极自愿的参与,改善自身的经济、社会和文化生活环境。其目标分为三个方面:第一,开发精神,使农民的精神面貌发生变化。灌输正直诚实的价值观,培养自立、自助与合作的精神,确立牢固的国家认同观念,实现生活方式的理性化或科学化,培养健康的新生活态度。第二,社会发展,主要是改善农民的居住环境,缩小城乡差别。如普及用电、修筑道路、建立完整的通讯设施,建立及配备家庭和社区文化设施,创新社区结构,扩大社会保险和福利制度等。第三,经济发展,提高农户收入,措施包括农业和渔业结构的创新,技术创新和生产的机械化,调整土地开发,扩大开发规模,加工农业和渔业产品等。

  很显然,这样全方位的建设目标不可能一步实施到位。为此,韩国政府实施阶段性推进,逐一解决重点问题。第一个阶段为打基础阶段(1970-1973),实施“改善环境运动”,主要是提倡新村精神,改善农村环境。第二个阶段为自助发展阶段(1974-1976),推行“增加农渔民收入计划事业”,在农村重点推广禽类、养牛、水产养殖、香菇等21个农产品,帮助农民增加收入。到1977年,运动转入第三个阶段即自立完成阶段,进行“建设新村运动增加收入综合开发事业”,通过大力发展农村工业、扩大生产,将乡村建设推上新台阶。由于计划周详,行动环环相扣,原计划要用三个五年计划完成的新村运动,提前三年即在1981年就完成了。

  二是计划性变迁与内生性发展相结合。一个国家社会发展的方式,一般有内生性发展和计划性变迁两种。[14]理想的社区发展模式应是计划性变迁与内生性发展相结合,即由政府推动和支持,社区成员主动参与。韩国的新村运动便是这样一种发挥了政府和民间双方努力的发展运动。从政府方面来说,以总统朴正熙为中心的领导是至关重要的。在他的领导下,政府建立起强有力的工作推动与落实机制。如自上而下层层组建了新村运动机构,中央设立有领导机构与组织机构,迅速有效地制定计划,执行项目,评估成果。为了谋求政府各部门间的密切合作,总统在每月的经济动向汇报会上,都要向全体阁僚和执政党领导人通报新村运动进展情况,协调步骤。70年代中期以后,总统在青瓦台每月举行的内阁会议上,都让内务部定期就新村运动的进展作汇报,借以推进部门的协作,解决疑难问题。在地方,新村运动从头到尾都是以领导人为中心,在经过全体村民的自由讨论、达成完全一致意见的基础上来开展。由于有上级的强大压力,新村运动成了所有地方行政机构的主要行动焦点,成百上千的官员被从首都派往各道督察、规劝、指导行动。政府为运动的各个项目提供了必要的财政和物质投资。在新村运动总投资中,政府每年的投资一般都在20%以上,最高年份达到59.2%,到1980年4月止,政府投入共27571亿韩元。政府还承担了协调和信息交流、沟通的任务,各种技术上的培训和帮助也来源于政府,如专门建立新村领导人培训学院,按新村精神培养新村领导人,以更好地领导运动的开展。可见,对新村运动,政府确实是做到了“有领导、有机构、有人员、有计划、有投入”,并承担了信息沟通和技术培训等服务功能。

  但并非一切都是政府所为。在具体实施过程中,农民自身的作用便凸显了出来。实际上,包括劳动力和其他物质贡献在内的投资中,三分之二以上还是来自各村庄自身,而不是政府。尤其是当各村庄在实现自立的目标时,政府的作用更趋于弱化。那么,他们是如何调动和发挥村民积极性的呢?

  韩国农民在历史上一直被集权官僚政府压在社会的最底层,缺乏社会个性和开拓精神,儒教“天命论”色彩浓厚,相信贫困是天命,不能靠自身的努力加以改变,因而对改变自己的生活环境漠不关心。韩国政府认为,村民的这种心态不改变,农村改革就缺乏最起码的精神动力。为此,政府确定了支援依靠勤勉、自助、合作获得优异成绩的村庄的原则。根据农民对政府支援做出的反应,即农民自已出资提供劳动力、相互配合作业的能力,提高生产率,开发工业品等方面的表现,将全国约35000个村落划分为基础村、自助村和自立村。参与程度最低的叫基础村,参与程度最高的叫自立村。为了刺激基础村,政府的支援物资只分配给自助村和自立村。村庄要争得政府的支援,居民就必须举办自助事业。1972年,政府只向16000余个村落每村分配500袋水泥和1吨钢筋,而对其他的18000余个村庄不给予任何支援。农民对此作出了异乎寻常的积极反应。三类村庄的划分,不仅表明了获得政府补助的多少,而且也给农民带来了一种希望:经过努力,将会得到政府更多的支援。这使农民产生了如不努力就会落伍的紧迫感和危机感,大大刺激了他们参与新村运动的积极性,努力把基础村提升为自助村,把自助村提高到自立村,从而逐渐消灭基础村和自助村。由此,新村运动从政府主导行为转变为各村的自发行为,终以燎原之势,燃遍全国。原来预定1981年达到的农村自立目标提前在1977年实现,全国98%的村成为自立村,消灭了基础村。

  与当年韩国开展“新村运动”的情形相比较,我国近二十余年来乡村建设所处的形势有着诸多相近之处。比如,在面临的环境与条件上,农业基础都较为薄弱,儒家文化根深蒂固;政府对乡村建设均予以强力推动,都做到“有领导、有机构、有人员”来抓,但效果却相差甚远。韩国在不到15年的时间就基本完成了新村建设,而我国多数农村至今仍未真正走上小康,相当部分农民仍要为温饱而奋斗,相当部分乡村实际上正处在衰败之中。笔者以为,这种差异的出现与乡村建设运作机制的差异十分相关。

  下表2笔者试从七个方面列举了中韩俩国在乡村建设运作机制上的差异。



  这里,我们再对以上差异作进一步的解释。

  第一,乡村建设在整个国家建设中的战略地位问题。韩国新村运动的出台似乎是偶然的,但实际上有着其现实必然性。1962-1971年,韩国实现了第一、第二个“五年计划”,其间,工业发展年均速度分别达到7.8%和10.5%,而农业发展速度只有5.3%、2.5%.产业部门的非均衡发展,使农业和农村经济发展严重滞后,部分地区农业濒临萎缩的危险。到60年代末70年代初,这一问题已成为韩国重大的社会、经济和政治问题。为此,在制定和实施第三个“五年计划”时,政府将工农业协调发展作为重要目标,新村运动也就成为其主要举措并一以贯之。新村运动是在工业获得较大发展后反哺支持农业,把城市物质文明以及价值观念、生活方式推向农村的综合性社会运动。实际上,这种“先工后农”的发展战略是大多数发展中国家的发展方式。近二十多年来,我国经济和社会发展面临与当年韩国较为相近的境况,工农业的非协调发展、城乡差别的扩大,已成为制约社会经济发展的重大问题。但是,我国尚未走出“口号农业”、“文件农业”的困境,不仅未能实现工业支援农业、城市支援农村,国家公共财政的支出向农村倾斜,相反,至今为此,城市与国家还在“剥削”农村,从农村汲取人、财、物等方面资源[15],农村尚未走上能自主、独立发展的轨道,这严重地影响到城乡经济和工农业的均衡发展。

  第二,乡村建设的发展战略及其执行问题。经过多年来的实践探索,我国的乡村建设工作已形成一套较为系统的目标、思路和方法,如“五好”目标等等,但在目标设定的系统性和阶段性等方面尚有一定的差距。如1990年江西省曾提出过全省乡村建设的近期目标,要求:在三、五年内力争使每个村的集体经济年纯收入达到一、二万元以上,摘掉“空壳村”的帽子。但在实践中却并未持续落实,也未进行必要的检查评估。尤为严重的是,乡村建设尚未摆脱传统的形式主义之累,各种形式的“运动战”时常穿插进来,既劳民又伤财,更打乱了原有的正常化工作部署,影响到乡村建设的正规化、日常化。

  第三,乡村建设的双向结合、上下结合问题。这既涉及到乡村建设的管理与推动机构、政府角色问题,也涉及到民间社区的角色及其积极性的调动问题。在韩国,仅各级“新村运动议会”就拥有16.5万多名精干的指导骨干,他们遍布在全国城乡各个系统,专职指导新村运动。并成立“新村运动领导人培训学院”,专门培训各个村庄的领导人。同时,努力激发村民自立自强的精神,调动他们参与村庄建设的积极性。政府起的是“引子”和助力的作用,而没有“包打天下”。相反,在我国乡村建设中,不少乡村不仅缺乏自身建设的自觉性,相反还将来自上级的乡村建设举措当作额外的负担和累赘。究其根源,就与我们的工作机制有关。韩国按村庄分类给予不同的支持政策,致力解决村庄环境等与村民切身相关问题,普遍推行村民会议制度、推进村庄民主建设等做法,对于开启民智、激发精神收效甚大,有力地调动了他们参与建设的积极性。

  第四,对乡村建设的资金投入机制问题。在我国的乡村建设中,资金的短缺与浪费一直并存,一方面投入严重不足,但另一方面又存在严重的浪费现象。这与乡村建设投入机制的缺陷有关,一是渠道太过分散,零碎地分布在农业、科技、老建、林业、组织、宣传等多个部门之间;二是带有浓厚的“扶贫助贫”色彩,往往是“会哭的孩子有奶吃”,助长了等靠要的依赖思想;三是资金监管体制不完善,加上干部管理制度上的不完善,致使对投出的资金“上下都不负责”,上面不负责回收,下面则认为“能争到上面的钱是本事”,都不计较其效益。如截止1998年底,江西省乡村两级自身累计欠下的64.3亿元债务中,38.4%即是由于投资不善而发生的。与此不同,韩国实行的是压力性的“助强扶强”机制,仅对那些在本村建设上有实际行动的村实施资金扶助,既提高了资金使用的效益,发挥政府投入“四两拨千斤”的作用,又有效地改造了农民的精神状态,调动他们参与乡村建设的积极性。

  三、以民主与科学精神推动乡村建设

  为什么中韩在指导与操作乡村建设的方法、规则与策略上会有如此之大的差异?笔者以为,这种差异并不限于操作方法与技术本身,更涉及到指导理论与理念问题。在实践操作的背后,实际上蕴涵着诸多深层的理论问题、深刻的价值理念问题,比如:如何理解政府与社会、民众在乡村发展中各自的角色及其功能,如何理解民众与集体、政府之间的权利与义务关系,如何理解国家建设与社会发展的目标、及其相互之间的关系等等。实际上,在国内乡村建设中,十分鲜明地体现出政府主位、政府至上,以致强化政府控制与中央集权的价值理念;相反,对社会的权力及其功能,对民众的角色及其权利,对社会力量的成长与壮大,却未能放在应有的位置。因此,对村民自治和基层民主建设,也多是从工具主义来理解,体现的是实用理性而非价值理性。这种理论和理念上的缺陷与不足,正是导致多年来乡村建设成效有限、乃至乡村衰败的深层原因。

  以此视角评判近年来国内乡村建设的一些新政策和新建议,不难发现其中的问题。如,目前正在农村推行的税费改革与乡镇机构改革,若能成功,对缓解乡村问题确实会有助益。然而,笔者对它们的前景却持十分谨慎、乃至悲观的态度,如无策略上的及时调整就极可能会失败,难逃同以往多次反复的机构改革和乡村建设活动一样的命运。因为,现在推行的税费改革和机构改革,同以往机构改革和乡村建设活动的价值理念仍是一致的,即:由政府自上而下推开,对在什么时间、以什么方式、达到什么目标等等问题,都是由政府“说了算”,而与之息息相关的农民根本没有决策的建议权、参与权,后者的权利与角色被忽视。本应被改革的“当事方”(政府)却全权决定与操作改革,同时本应是改革主体的另一“当事方”(民众)却无法进行必要的参与和监督,其前景可想而知。

  针对近年来国家宏观经济形势趋紧、特别是市场“启而难动”的状况,国内越来越多的学者已试图从农村发展方面寻找对策。如,1999年知名经济学家林毅夫先生提出“新农村运动”的主张[16].他建议,国家按“四量拨千斤”的方式,以对农村的道路、自来水和电力设施等基础设施进行部分投资为“引子”,引导农民和地方政府全面改善农村基础设施。如有了稳定而廉价的水电供应、良好的道路可行,农民就会掀起购买电饭煲、电冰箱、洗衣机等电器的高潮。上亿个农户家庭的这种购买行为,就能迅速而极大地启动国内市场,刺激广大企业的生产。如此,即能实现国家宏观经济形势的根本性好转。他的意见反响强烈,引起激烈争论。批评的意见,主要是认为他“不切实际”,如过高地估计了农民的购买能力,缺乏对农民消费习惯和劳动成本计算的考虑等等。[17]笔者对此批评也深以为然。

  2000年,著名社会学家陆学艺先生也提出了“建设社会主义新农村”的建议。他主张“以小城镇为中心的建设社会主义新农村”,为此,要改革传统的城乡二元“分治”的政策,如改革户籍制度、用工制度,建立城乡统一的教育、卫生、文化、图书等社会事业体制,实行电力、公路、邮电、通讯和自来水等方面的城乡同等待遇、一体化管理,同时加强小城镇的基础设施建设,以此将国家宏观经济的发展引入良性轨道。[18]与林先生的建议相比,陆先生的意见涉及到国家宏观体制与政策的调整问题,因而更具系统性和根本性,而不只是权益之计。但是,“社会主义新农村运动要以小城镇建设为中心”的建议却值得商榷。他提出,开展以小城镇建设为中心的新农村运动,主要依靠政策调动广大农民的积极性,靠农民自身的力量来进行小城镇和新农村的建设。这里的问题也在于:对绝大多数农民来说,他们目前是否具备这样的能力?笔者以为答案也是否定的。在绝大多数农民并不具备参与小城镇建设的能力的情况下,这种新农村建设的可行性即受到影响。笔者以为,解决乡村问题的治本之策,在于从政治、经济与社会等体制方面解开对农民的束缚,同时又给予充分的支持,帮助农民尽快地走上富裕和发展之路,使乡村建设与治理走上良性循环。为此,应当纠正长期以来指导乡村建设的理论与理念,以民主和科学相结合的精神来指导实践。如,按民主精神,即应当平等对待农民和乡村,还农民以平等的公民待遇。按科学精神,则应当正视现实,实事求是,科学地规划、设计并切实地推进乡村建设。具体而言,应当在宏观改革与微观改革的相结合中,对乡村建设与治理政策进行全面的设计与调整。

  第一,调整宏观体制与政策,改变歧视农民、歧视乡村的政策[19].如,建立跨地区乃至全国性的农民组织(如农民协会、农民经济合作组织等),从提升农民的自组织程度入手改善农民对政府的“谈判”地位。提高各级人民代表大会中农民代表的结构比例,通过各级人大与农会、及其他社会参与管道,改善农民在公共政策制订中的被动地位,让他们拥有对政策制订的咨询权、参与权,对政策执行的知情权和监督权。对户籍、用工、社会保障及城市教育等制度中歧视农民的政策进行系统改革,让农民能拥有同等于城市居民的权利。按农民享受国民待遇原则,实行城乡一体的税赋政策。按财权与事权相统一原则,建立公共财政,对乡村教育[20]、农村基层公务员、乡村公共设施等公共物品的支出应纳入国家公共财政统筹的范围。

  第二,切实推进乡村基层民主建设,让广大农民真正成为建设乡村、管理乡村的主人。村级在实行村民直选的基础上,建立和完善村民大会和村民代表大会制度,推进村民自治。由选民直选乡镇人大代表,完善乡镇政府对人代会负责的制度。对乡村党组织实行“两推(群众推荐和党员提名)一选(党员选举)”制度,完善党代会(党员会议)制度,建立党委会(支部)向党代会(党员会议)负责制度,推进党内民主建设。

  第三,改进政府对乡村建设的扶助机制,促使乡村走上自立自强之路。政府对乡村建设的多头管理应改为统一管理,分散的资金投入应改为集中使用方式,扶助的对象应是愿自立自强的乡村和村民,资金投入应主要面向基础设施建设。同时,开启民智,对农民进行自立自强教育。

  第四,因地制宜,科学而全面地设计乡村建设的中长远规划,并一以贯之地落实。从乡村组织,到乡村社区规划;从乡村道路、住房、水电等基础设施和环境改善,到卫生医疗和社会福利;从产业发展,到学校教育和农民培训等,都应纳入乡村建设的规划内容。有了切实可行的规划后,则有计划、有步骤地推进,不搞形式主义,不搞反复,不瞎折腾。经过如此十年或数十年的努力,外貌美观、管理民主、生活富裕、社会文明和秩序井然的新农村必将出现在中华大地上。

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  *本文系笔者主持的江西省哲学社会科学基金重点项目《农村基层建设研究》的总结性成果:为笔者著《转型中的中国乡村建设》一书(西北大学出版社待印)“结论”的摘要,已发表于北京:《中国农村观察》2003年第6期。

  [1]有关“乡村建设”概念及当代研究的讨论,详见肖唐镖:《转型中的中国乡村建设》一书的“导论”。

  [2]赵树凯,“问题与治理——关于农村基层组织建设阶段性推进的分析”,王汉生、杨善华主编:《农村基层政权运行与村民自治》,北京:中国社会科学出版社2001年版,第709—722页。

  [3]实际上,改革以来农民收入与负担、农民建房的阶段性变化,也反映了农民的这种感受变化。农民收入的变化情况,可参赵人伟等主编《中国居民收入分配再研究:经济改革和发展中收入分配》(北京:中国财政经济出版社1999年版)的研究;农村建房的阶段性变化,可参肖唐镖等著《村治中的宗族》(上海书店出版社2001)中对九个村的案例调查。

  [4]肖唐镖,《二十余年来大陆农村的政治稳定状况》,香港:《二十一世纪》,2003年第2期。

  [5]应星,《大河移民上访的故事》,北京:三联书店2001年版。

  [6]马银录,《向农民道歉》,西安:西北大学出版社2002年版。

  [7]李昌平,《我向总理说实话》,北京:光明日报出版社2001年版。

  [8]曹锦清,《黄河边的中国》,上海:上海文艺出版社2001年版。

  [9]于建嵘,《岳村政治》,北京:商务印书馆2001年版。

  [10]何建明,《根本利益》,北京:作家出版社2002年版。

  [11]据郭书田等先生介绍,国内“二元社会结构”理论首先由他们在1988年初提出(见郭书田、刘纯彬等著《失衡的中国——农村城市化的过去、现在与未来》“导语”第1页,石家庄:河北人民出版社1990年版)。陆学艺先生称之为“城乡分割、一国两策”的二元社会结构体制,参见:陆学艺,“农村发展新阶段的新形势和新任务——关于开展以小城镇为中心的建设社会主义新农村的建议”,北京:《中国农村经济》2000年第6期。笔者以为,“城乡分治,挖乡补城”似比“城乡分割、一国两策”更能体现这种二元体制的特点。

  [12]有关宏观体制与政策对乡村建设的影响的详细分析与述评,可参:1)肖唐镖,“国家、乡村社会与村民自治——村民自治中乡村社会的心态与行为研究及其他”,王汉生、杨善华主编:《农村基层政权运行与村民自治》,北京:中国社会科学出版社2001年版。2)肖唐镖,《宏观体制与政策对乡村建设与治理的不利影响》,福州:《福建省委党校学报》2003年第3期。3)肖唐镖,《二十余年来大陆的乡村建设:观察与反思》,香港:《二十一世纪》,2003年第4期。

  [13]这里关于南韩“新村运动”的资料主要来自:1)任晓,《韩国经济发展的政治分析》,上海:上海人民出版社1994年版,第147—153页;2)韩民,“韩国的‘新村运动’及其启示”,北京:《中国农村观察》1996年第4期;3)卢良恕等,“韩国农业发展与新村运动”,北京:《中国农学通报》1997年第6期;4)许宝芳,“韩国的新村运动”,北京:《农业经济》1998年第6期。

  [14]M.罗吉斯与伯德格在《乡村社会变迁》(杭州:浙江人民出版社1988年版)的“导言”中将这两种变迁方式分别称为“内发发展”与“关联发展”,后者又有两种类型,即“选择关联变迁”与“指导关联变迁”(又称计划变迁)。

  [15]比如通过价格“剪刀差”来剥夺农村。这种情况可参:赵俊臣主编《剪刀差新论》(昆明:云南大学出版社1994年版)、以及刘建平著《农业比较利益论》(武汉:华中科技大学出版社2001年版)第5章的研究。

  [16]林毅夫,“新农村运动与启动内需”,北京:《经济工作者学习资料》1999年第65期。还可参其另文:“呼唤一场新农村运动”,北京:《中国农村》2000年第2期。

  [17]对林毅夫的意见,当时国内一些报刊曾进行讨论。如《中国农村》(北京)2000年第2期,除了收有林毅夫本人的文章外,还刊发了两篇意见不一的文章,即:顾益康,“‘新农村运动’:应扩充内涵,择优启动”;宋洪远,“增加农民收入是开拓农村消费市场的关键”。《中国农村经济》(北京)2002年第8期刊出孙自铎的文章《对以新农村运动解决制造业供给过剩的主张说“不”》,批评林先生的主张。

  [18]陆学艺,“农村发展新阶段的新形势和新任务——关于开展以小城镇为中心的建设社会主义新农村的建议”,北京:《中国农村经济》2000年第6期。

  [19]有关这方面的歧视政策,可参仲大军在《国民待遇不平等审视——二元结构下的中国》(北京:中国工人出版社2002年版)和白沙洲在《中国二等公民——当代农民考察报告》(加拿大:明镜出版社2001年版)中的描述。

  [20]最近,中央政府决定将乡村教育上收至县级政府统一管理。笔者以为,这是将乡村教育的重负从乡政府转移到县政府,极可能在导致乡村债务之后也使县级政府背上承重的债务。这种不顾基层发展的政策与建立公共财政体制的目标相距甚远,如转移支付跟不上,将引发严重后果。