摘要:作为中共开展农村工作的一种传统,“下派干部(或工作队)”、“部门包村”,仍是当前农村工作中常见的方法。这种政府主导的运动式乡村建设模式存在严重的内在制度性缺失。工作队陷于与包村单位、受包乡村的复杂关系,易于处于“两张皮”的尴尬境地。下派工作队虽在形式上已高度制度化,但实际上却是高度的非制度化,难以成为乡村建设的“长效机制”。以人为本,走参与式发展道路,或许是乡村建设与治理中值得学习和借鉴的经验。

  关键词:乡村建设模式/部门包村/下派工作队/参与式发展

  一、导论:从福建“南平事件”的争论说起

  众所周知,在我国城乡社会的资源分布与配置中,乡村所拥有的资源份额严重短缺,自我发展的能力也相对缺乏。据此,人们日益相信:乡村建设与发展需要从乡村外部借力、引进资源。“统筹城乡社会经济发展”即为其选择。然而,值得关注的问题是,在乡村建设与治理中,作为“外来力量”的城市抑或国家、政府应以何种角色与方式发挥作用?它们与乡村社区所自具的“内力”之间应以怎样的方式发生互动?实际上,这样的问题在当前的实践者和研究者中尚未进行必要的深入探讨,有着较大的分歧。下面,我们先从福建省南平市“下派村官”事件所引发的争论说起。

  自2000年6月起,福建省南平市先后派出640多名科局级干部或机关事业单位的党员干部到村一级担任村党支部书记或“科技特派员”。“下派干部”作为我们党开展农村工作的一种传统方式,南平的做法本属正常。但由于《中国改革》杂志2002年7月号将之作为“以下派干部和科技特派员来促进农村基层工作的‘南平经验’”来介绍,后又与《人民日报》和《求是》杂志等中央级媒体联合召开专题的会议,讨论“南平经验”,从而引起学界一定程度的关注和讨论。有褒扬者提出,要“从政治的高度看南平经验”,它为农村工作提供了一个极好的参考和借鉴,即用制度(体制、法规、政策等)把资源和工作重点重新移向农村,并探索了一条下派村支书与基层民主建设良性结合的新途径,实现了党的领导、人民当家作主和依法治村这三个方面的有机统一。并称它反映了我国当前迫切需要一个更加科学合理的制度来配置人力资源,其经验具有“普遍意义”。[①]或者认为,“南平机制”符合贫困农村发展实际,具有鲜明的创新性、实践性,是一场孕育生机的农村变革,对中国破解“三农”问题有很重要的借鉴意义。[②]有人建议,将下派村支书提升为我党当前强化村支部基层组织建设的重大战略举措[③].全国政协社会和法制委员会在一份调查报告中,也称南平“下派村支书改变了过去工作队的模式”。[④]有研究者还从依靠外来力量“摆脱村治困境”的视角,对其进行理论解释。[⑤]以上观点得到不少研究者的支持。[⑥]

  但也批评者认为,“南平经验”既不新奇,也不会是解决“三农”问题的良药,一予推广,将导致新一轮虚假政绩,强化干部与农民的矛盾,农村干部怨气上升,基层出现混乱,机关工作效率降低,后果不堪设想。[⑦]笔者之一作为在20世纪80年代末以后的十余年间亲身参与、组织农村组织建设工作的见证者,十分清楚的是:南平市的这种做法,实际上在80年代以来的农村工作中便一直沿用,如对农村党支部书记的选拔,多年以来便有“选(内选)、聘(外聘)、派(下派)”的做法,南平的方法便是其中的“派”。翻开中共中央组织部历年编辑出版的《组工通讯》与《组工信息》[⑧]以及各省有关农村基层组织建设的文献,这类经验介绍多处可见。2004年4月26日,笔者在互联网上从Google站对“下派干部+农村”进行检索,得到80500条结果,而“农村工作队”的查询结果也有18900项,“部门包村”高达68400项。相关行动发生在全国各地。对这种在实践中似乎成了无可指责的工作常法,有人已发现其中所内含的问题,如提出:“乡官下村并不是什么赋予了新意义的东西,而是一种危险的征兆。”[⑨]

  在此,笔者无意对“南平经验”本身进行具体评论,而欲讨论的是以上争论背后所隐藏或反映的一个一般性问题,即:乡村建设与发展的路径、动力与机制问题。这涉及的是,在乡村建设与发展中,应当如何处理国家与社会、政府与民众、外力与内力之间的关系问题。立于如此层面,我们便能发现,当前农村工作中的一些常规方法,如,下村“挂点”[⑩],“下派工作队(组)”[11],“部门包村”[12],与“下派干部”具有相同的性质,即都是一种偏重“国家与政府主导”、注重“外力”型的乡村建设与发展路径和机制。[13]回顾历史,我们还能发现,选择这种发展路径与机制,实际上是我们党开展工作的一贯传统。1949年前后开展的土改运动,及其后相随的“清匪反霸镇反”、“建社(合作社与人民公社)”、“四清”、“学大寨”等运动,都是以“下派工作队”的方式来推动并完成的。

  对这种高度动员的外源型发展模式在中共建立政权及“文革”中的功能,陈佩华、赵文词与安戈在对陈村的研究[14]中,张鸣在对解放前“华北地区土地改革运动”案例的研究[15]中,均给予了两面性的评价。对这种乡村建设方式在新时期的状况,郭正林在对不同时期“农村工作队”的组织、作用与功能分析中,得出了基本肯定的结论,认为:“农村工作队是落实党管农村工作原则得重要组织手段,是党密切联系群众的桥梁。”“农村工作队以其独特的方式把党与农民、国家与农村紧密地联系起来,把农民组织起来,促进了农村社会政治经济面貌的深刻改变。”[16]不过,笔者之一对江西省近二十余年来运动式乡村建设的研究却表明,该省对乡村建设不可谓不重视,投入了大量的人力、物力和财力,虽然不能说没有取得成效,但效益并不高,相反还出现了危机的变局。[17]正如有学者所提出:自上世纪90年代以来,为解决“三农”发展难题的“会议没少开,文件没少发,工作也没少做,但总是事半功倍,收效甚微;农村基层组织建设年年抓,年年整,却有不少村级班子瘫了整、整了瘫;转变作风、服务基层的口号年年提,年年喊,而农民群众仍然不满意。”[18]

  对这种政府主导的运动式乡村建设模式的局限与不足,笔者之一曾从宏观视角,如发展战略、建设规划、运作机制和发展理念等方面作过初步的分析和反思。[19]在此,我们拟从微观角度,以一个“部门包村”案例为样本,进一步分析这种常规性乡村建设模式的工作机制及其实效,进而讨论乡村建设与发展的一般问题。

  二、上级指派单位包村

  自1994年中共十四届四中全会以后,江西省围绕中央制定的“五个好”[20]的总体目标,在村级建设方面实施重点攻坚、整体推进战略,对全省2156个“三类村党支部”进行集中整顿。在1994-97年为期三年的工作中,全省各级共有6200多个党政机关部门、单位,累计选派了4.2万名包扶5300多个村,包扶村数占全省行政村总数的26%.其中省直有79个部门、单位累计选派了654名干部组成工作组开展包村工作。在该期工作结束后,全省又部署了新一轮的为期三年(1998-2000年)的部门“包乡扶村工作”,即:省、地(市)直单位实行“包乡扶村”,县直单位继续实行包村。其中在省直,安排了105个部门、单位和国有大中型企业进行“包乡扶村”。[21]经过两期工作后,省里将2001-2003年的第三轮工作由“包乡扶村”改为包扶“后进村(或经济薄弱村)”,本文将其简称为“包扶”、“包村”或“部门包村”、“单位包村”。省直安排了100个单位组成工作组到全省各“后进村”进行包村工作。

  在第三期包村工作中,省内各地级市也随即安排了近百个单位组成包村工作组,对市内各“后进村”进行帮扶。本文选择的样本,系此期一个地级市单位的包村工作。2001年元月,Z 市[22]以市委名义下文《关于继续安排部分市直单位和高等院校包扶后进村或经济薄弱村的通知》,G 单位首次被点名列入市包村单位,包村时间为3年,包村地点为该市偏于一隅的山区小县——S 县沿江乡湖村。这就是本文研究的样本。

  湖村地处S 县沿江乡(该乡已在2001年并入东镇)。S 县属国定贫困县,全县人口28万,全年财政总收入5000余万。湖村位于县城西南的南河库区内,为没有陆路的纯库区村。湖村过去通公路,交通方便,是全乡的富裕村。但在上世纪70年代围清江建南河发电站后,村民从山下迁居山腰,大部分良田及沿河的公路被淹,湖村从此交通不便、信息闭塞,陷入贫困。2003年,全村有14个村民小组,共265户,人口1077人,村民散居库区两岸4、5公里范围内。船是进出湖村的主要交通工具。现有耕地面积319亩,人均0.3亩,因耕地不足,农田全部栽种水稻,粮食除一个村民小组外,其余不能自给,村民每年还需到市场上购买3个月左右的粮食。有小木船的村民偶尔会在库区打鱼,但因水库深达数十米,少有所获。村民生活的主要来源多为外出务工收入,中、青年村民基本外出。该村没有集体企业和集体资产,是个“空壳村”,村民年人均纯收入800元。全村有中共党员25名,平均年龄52岁,村级班子年龄结构偏大,共青团、妇联等群众组织名存实亡,但村庄民风纯朴,多年无刑事犯罪、打架斗殴事件。

  G 单位党委接到中共Z 市委下发的包扶文件后,在单位内选派了一位处长助理和一名一般干部组成第一批包村工作组,工作组实行一年一换。初次接触包村工作的这两位干部思想上有些顾虑,但均表示服从组织决定,认真下乡包村。他们在参加市、县“三个代表”重要思想集中学习教育活动后,由单位领导的带领,来到包村所在地沿江乡。乡领导对包村单位及工作组的到来表现出了格外的热情,在乡里为他们安排了两间住房,并备了一套锅、碗、瓢、盆。工作组最初几天由乡招待,后自办伙食。工作组事后才知道,因为上一轮安排在该乡的省厅包扶工作组,通过各种渠道为乡、村争取到资金三、四十万元。得到好处的乡政府,对上面来的包扶工作组特别欢迎。

  在工作组下乡进村4个月后,根据工作组对湖村的调查汇报,G 单位党委决定,成立单位包村工作领导小组。组长由党委一名副职担任,成员有各部门负责人。同时,还研究决定三件事:1)G 单位将在2001-2003年期间,计划从单位拨出10万元专款(市委规定包扶单位每年为包扶村提供资金1万元以上),用于扶助后进村的教育事业及发展与此相关的经济建设项目,资金随项目走,具体运作由包扶后进村工作领导小组审定。2)从2001年至2003年,单位领导各帮扶3户困难户,每困难户每年资助300元,一年900元,全部由个人承担。3)凡选派下村入户和包扶后进村的干部,自下派之日起,享受伙食费补贴每人每月150元,电话费补贴每人每月30元,交通费据实报销。

  三、包村工作的运作状况

  (一)省、市要求

  省包扶工作文件要求,包村单位在3年内使包扶村达到“五个好”目标,具体任务为四点:一是村党支部战斗力、凝聚力要有明显增强;二是村组干部和党员素质要有明显提高,思想作风和工作作风要有明显改进;三是发展农村经济,增加农民收入、减轻农民负担要有明显成效;四是村容村貌和村风民风得到明显改观。

  Z 市市委根据省文件精神,对市级包村单位的目标任务进一步细化。1)选好配强村党支部班子,建立健全村党支部各项规章制度,充分发挥村委会、共青团、妇女、民兵等村级配套组织的职能作用。2)帮助包扶村引进一个投资5万元以上的项目,创办一个集销售、科技、信息为一体的经济服务组织,年纯收入达1万元以上,村集体经济年纯收入每年实现递增1万元以上,至2003年达到5万元以上。3)建立健全党员议事会、村民代表会制度,认真做好2个月一次的村务公开工作,村财务收支每季度审核公开一次。4)包扶村要有砖混结构的村部、学校,村部和大的村民小组能通公路,村部要有阅览室,并有2千册以上藏书,报刊3份以上,娱乐室要有彩电、影碟机、乒乓球、桌球等文化娱乐器具设施,农民科技夜校每年授课在30个晚上以上。5)村风、民风纯正,社会稳定,无刑事犯罪、无计划外生育、无群体事件。

  (二)工作组拟定包村规划

  工作组初到村里,村党支书对工作组不热情,认为干部下乡除增加村里负担外,干不成实事。他在向工作组介绍情况时,均只谈投资项目,向包村单位“要”钱。村民听说工作组是由市里派来的,比较兴奋,主动向工作组介绍情况、反映问题,希望上面重视,而村干部却不以为然。

  首次接触包村工作的工作组,在起初的几个月工作热情高、干劲足。为摸清湖村的工作情况,他们走家串户,访贫问苦,连心结情,通过大量调查,拟定了七个方面包扶计划:1)搞好扶贫宣传,引导贫困户发扬自力更生、艰苦创业的精神,帮助他们找到适合自身发展的路子。2)抓好村干部、党员的政治学习,增强他们的宗旨意识、服务意识,改进思想作风和工作作风。3)进行基础设施建设,新建村部和小学,修通小学门前的道路,维修水利设施等。4)发展村集体经济,办好几个产业项目示范基地,扶持一批种养大户。5)开展教育卫生扶贫,为学校捐赠物资,帮扶村中失学或就学困难的贫困户子女上学,组织医疗专家到湖村开展义诊活动。6)努力争取各级组织和政府部门的支持,向省、市、县有关政府部门争取扶贫资金。7)加强包扶工作组的自身建设,做到组织到位,人员到位,资金到位。

  (三)工作组选定包村项目

  根据湖村山多、水多、田少、交通不便、基础设施差的环境特点及村干部、村民普遍希望包村单位能办实事的心理期待,考虑包村单位自身的承受能力,工作组决定在湖村重点抓几项产业示范基地建设和捐资新建一所村部及小学,以增加村集体经济收入,并带领村民脱贫致富,改变湖村村容、村貌。

  1、兴办油茶林示范基地。湖村有山地面积1965亩,基本没有收成,而村民食用油却要到外面市场上买。根据这一情况,工作组首先决定从外面引进优良油茶苗,在湖村兴办40亩高效油茶林示范基地。这个项目经G 单位讨论同意扶持2.8万元,主要用于雇村民清山打穴、购买苗木以及日后的管理费。但在实施中却并不顺利。工作组从2001年3月提出建设,村干部不相信G 单位真会给钱,至7月,村委会才断断续续组织村民清山打穴,到11月完工。这项并不难办的工作拖了大半年。工作组为此着急。其转折点是G 单位兴办油茶林基地的前期3000元扶持资金到了村委会的帐上。村委会才加快了工作步伐。此时,经过近一年的接触,工作组认为村支书思想顽固、观念保守,建议乡党委另选新人。乡党委接受工作组意见,调整了湖村党支部领导班子。对老支书的免职,有的村民认为他“冤”,因为在老支书湖村任职18年间,来过多个包村单位,均是挂名,没有为村里办实事,老支书由此认为单位包村都是形式,不能当真。油茶林基地由村委会直接经营,雇了一个村民专门看护和管理,月工资60元。

  2、兴办肉兔养殖示范基地。湖村山清水秀,空气无污染,是个养兔的好场所,而G 单位每年需要上千只兔子搞科研,且有养兔的技术人员。工作组提出在湖村搞肉兔养殖基地,单位讨论同意为该项目扶持1.5万元。工作组请村委会在村民中找项目示范户,给出的优惠条件是:示范户养兔所需启动资金全由单位承担,单位将派出技术员义务培训示范户养兔技术并负责回收2-3公斤重的肉兔,价格按当时市场价现金结算。示范户在有收益时逐步将启动资金返回村委会用于扶持其他种养大户。然而几个月过去,竟没有一户村民愿意干,工作组只在偶然碰到一位会在外做些生意的村民,经反复说服,在包村单位、村委会同意和这户村民就以上条件签订协议后,才打消他的顾虑,答应试试。2002年底,基地养有兔子200多只,初步产生经济效益2000余元;至2003年已养有兔子500多只。

  3、兴办水产养殖基地。湖村有得天独厚的库区地理条件,水生植物丰富,丁坑口处的库叉水面约30亩,是优良的天然养鱼场所。单位、工作组和村委会均认为围此处库叉搞水产养殖很有前途,其所需资金经一次性投入建成水产养殖场后,村委会直接经营或搞租赁都能获得稳定收入。G 单位为此捐助5万元。2003年初投入鱼苗6000尾,年底因没有捕捞,还没有产生效益。

  4、建设新村部和小学。湖村原有土木结构村部一所,面积约160平方米,因地处偏僻,较少用于办公;有小学一所,教室3间,附属用房6间,均为危房。市包村文件明确要求包扶村要有砖混结构的村部、小学。考虑这些情况,G 单位决定捐资5万元在湖村合建一所新村部和小学。但5万元资金不够,2001年9月,工作组到市、县财政局联系资金无收获,10月到市、县计委争取资金还是一无所获,最后只有找东镇政府(此时原沿江乡已划入东镇)。11月14日东镇召开党政联席会,确定了湖村村部、小学建设方案,本月底动工,计划春节前封顶,资金来源由G 单位捐助5元,村自筹2万,其余由镇统筹。11月28日,在村部、小学建校协议签订后,奠基动工。但村部、小学建到中途却停下了,原因是G 单位的5万元及后来加拨的2万元用完后,镇政府及湖村村委会还是没有钱到来,此后一直拖到2002年的7月,G 单位领导及工作组焦急万分,只好到镇政府反复协调。新村部、小学终于赶在了9月18日完工,学生在新学年开学之初搬进了宽敞明亮的新教室上课。村民为此十分感激包村单位。

  针对村民因病致贫,因病返贫的现象,G 单位原设想在湖村建立农村合作医疗,为此捐资5000元,请S 县卫生局(名义也在湖村挂点扶贫)出资3000元并主持该项工作,其余由村民按人头二、三十元捐款。村委会向村民倡议捐款,始终没有村民响应。过去该村村民曾筹资1万多元建立过互助蓄金费,农户遇到困难可以从这里无息借款,但由于各种原因,现在变成了空帐,村民便不愿再捐款建村合作医疗基金。而县卫生局答应捐3000元也始终不能兑现,工作组找过他们几次都找借口推诿,此事只好作罢。

  (四)包村单位扶贫济困送温暖

  面对贫困的湖村,G 单位一方面从财务挤出一部分资金和捐物外,同时号召职工捐款、捐物。2001年,单位要求每位职工捐款100元以上,捐物主要为七成新以上的衣服、棉被及书籍等。此次共捐得资金10万余元,但职工中颇有意见,到2002年则改为每人捐二、三十元不等。但单位领导每年捐款数额固定,一人一年从个人工资中捐900元,与湖村3名贫困学生结成帮扶对子,一共捐助了21名学生完成他们的学业。三年来,G 单位共向湖村小学及相邻小学捐赠电脑5台、三用机3台、打印机1台、学生铁架床40张、图书架20列、课桌椅60套、办公桌6套;捐助了3万元现金给村部购置了会议桌、办公桌、VCD 等。组织医疗专家到湖村开展义诊活动20余次。每年对15户、3年共向45户贫困户进行春节慰问,同时向其他村民捐衣被4000多条(件);2002年还为两户因山体滑坡导致房屋受损的灾民捐赠救助金3000元。

  (五)三年包村工作成效

  G 单位包村三年,在湖村捐资兴办的三个产业项目基本成功,但村民参与积极性不高,没能产生示范效果。40亩高效油茶林,因G 单位给村委会预留了管理资金,雇有专人看管,苗木基本成活,长势较好。预计挂果后,每年能为村集体经济增加上千元收入。G 单位免费给其他村民提供树苗,也有些村民领了树苗在房前屋后零星栽种,因疏于管理,成活率低。打造的养兔示范基地,在G 单位给资金、给技术、负责回收成品兔的全方位扶持下,经营较好,这户承包户不但扩大了养兔规模,而且还在养兔场养鸡、养鸭。G 单位同时还给其他村民免费提供兔种,培训技术,有11户村民,每户领了6只兔种到自家饲养,但几个月过去,这些兔子基本死亡。养鱼需得有池塘,G 单位也没办法让村民户户养鱼。以上三个项目虽然没能成功推广,但由于G 单位在湖村捐资办学、兴修水利、帮助修路、架设有线电视网络以及每年开展的扶贫济困送温暖活动,因范围广、受益面大,村干部和村民还是普遍赞扬G 单位的包村工作,认为做了实事。

  在三年包村结束时市委组织的包村工作验收中,G 单位在S 县的4个市级包村单位中被公认工作做得最好,被评为第一名,工作组长也被评为市包村工作先进个人。其余三家均为市委或市政府部门,但包村成效差距较大。值得一提的是,除了一家为所在包扶村兴建了新小学外,其余两家的包村工作基本“涛声依旧”,但在三年包村工作的总结上,却都写得成绩斐然。这种差异,与包村单位的资金筹措能力关系极大。有的包村单位权力或影响力大,或本身负责了国家某专项建设资金,相对筹资渠道多、门路广,投向包扶村的资金达几十万甚至上百万元。但大多数包村单位无此能力,它们本身属“清水衙门”、“人微言轻”,因此包村工作难见成绩。

  四、包村工作的多视角评价

  (一)包村单位看包村工作

  本文研究的G 单位,领导多次到湖村了解情况,分管领导每月一次到包扶村检查、指导工作,大多数中层干部也多次到包扶村走访。单位财务专项拔出的扶持资金或发动职工捐款,3年共投出资金26万元,捐物折款十余万元。因有如此重视,在S 县4个包村单位中包村成效最好,然而三年过后,对照市包扶文件规定的包村目标,湖村虽村貌有所改观、集体经济有所增强,但使村集体年纯收入每年实现递增1万元以上、3年后达到5万元以上,实现湖村整体脱贫的目标,还是远做不到。尤令包村单位感到为难的是,包村工作已成制度化,3年一轮,每一轮都会给单位分有包村任务。2004年初,市委又下文要求G 单位在2004-2006年到异地包乡扶村,让包村单位颇难承受。G 单位此时亦面临加快发展中的资金不足问题,职工中要求提高待遇的声音也不小,以包村工作向职工号召捐款,职工抵触情绪一年比一年重。因此,包村热情大为降低。笔者从市、县有关部门了解到,这种情况带有普遍性,该市第三轮的部门包村工作力度比前两轮已总体趋弱。

  (二)包村工作组看包村工作

  包扶工作组到村里,起初希望不要太多的投入,主要通过扶志、除愚,传知识、给信息、出点子,增强包扶村的造血功能,最终实现包扶村的脱贫。但到了包扶村后发现,能否在包扶村做出成绩关键看单位。在单位、工作组及乡村组织三者的角色里,工作组只是一个“联络员”。如果所在单位没有钱投到乡村,工作组说话便没人听,工作没法做。有工作组队员对笔者谈,在包扶村之所以能办点事,都是看在包扶单位能跑项目、投资金、争拨款的份上,不然,乡村干部包括村民根本不理睬自己。那些没钱投向包扶村的工作组,基本没法开展工作,不受乡村“欢迎”,必然导致他们下乡的积极性大减,在乡村呆的时间少,有的甚至干脆不去。而工作组在包扶村的工作主要还是靠队员的自觉性。包村文件虽然规定市、县村建办对工作组予以督查、乡镇组织考勤,但村建办只能对工作组宏观管理,况且他们均不是工作组的上级,对工作队员无约束力,乡镇政府也不会得罪上面来的工作组,这种考勤难免流于形式。能起一定作用的约束关系来自其派出单位:工作组代表包村单位,对单位完成市委下达的包村任务负责。在关系自身前程的情况下,工作组多会考虑在包扶村做好工作以向本单位交差,再向市委交差。如果单位不严格管理,工作组也便成了“自由人”。

  而从乡村的建设与发展角度看,工作组自认为只是个配角。各项工作均须依靠乡、村组织的支持。这种角色,或许在乡村建设上仅能起“参谋”作用。手中没有权力,不能直接指挥。这令工作组十分尴尬。如在选发展项目时要与当地政府协商,要征得当地政府的同意。在项目的实施阶段,还要依靠乡村组织的配合。诸如思想政治建设、精神文明建设、制度建设,包村文件虽规定了很多,但由于基层组织和群众均不热心,工作组便难有作为。有关此类工作的统计报表,也只是按上面要求的数字填报上去。

  此外,由于没有农村工作经验,工作组做农村工作的确并不比乡村干部好多少。事实上,他们也反映,文件规定的包扶工作“五个好”目标做不到。面对乡村的困难,他们感叹“心有余而力不足”,包扶工作在深度上是有限的,即使能做点事,也只能是“外力”。

  (三)基层组织看包村工作

  县、乡、村对包扶工作普遍持欢迎态度,希望包扶单位长期包村,最好所有村庄都进驻包扶工作组,全面包村。因为在当前基层财政困难的情势下,包扶单位的到来,能给他们跑项目、争资金、引技术,创办集体项目,壮大集体经济,提高村干部在村民中的威信,又能带他们熟悉上级有关部门。用乡村干部的话说,部门包村能“拨来资金,帮助村干部开拓视野,拉上多个部门的关系,为今后办事打下良好的基础”。而且,上级单位包扶后进村能让基层政府少“操心”。因为包扶单位对包扶村在资金、项目等方面的援助,进行基础设施建设,兴办一些产业项目等,在一定程度上有助于改变贫困村的面貌,使他们少向基层政府伸手要钱。包扶工作组以外来的中立者身份做群众的思想工作,较易于缓解干群矛盾,防止村干部、群众的上访,以维护包扶村的社会稳定。

  (四)村民看包村工作

  在G 单位包扶的湖村,由于进行了一系列的公共事业建设,如帮助发展村集体经济,开展扶贫济困送温暖活动,资助贫困生以及帮助村民解决看病难等问题,使多数村民直接或间接受益,村民因此对包村单位和工作组怀有好感,受到欢迎。在举行湖村小学落成典礼前一日,此前进出小学没有陆路,全靠水上船只。为方便学生上学,也为了迎接G 单位领导第二日的到来,前一天大雨不断,在家的几百村民在村委会的带领下,用了一天时间便积极地将小学前400多米的山间小路修通。被土方淹没了部分农田和果树的村民均没有向村委会提出补偿要求,这种热情与干劲令工作组惊叹不已。这与包村第一年组织村民清山打穴种油茶形成鲜明对比。

  在访问邻村村民时,他们对G 单位赞不绝口,认为G 单位在湖村做实事、“真”扶贫,不同于有些单位“假”扶贫,扶“富”不扶“贫”。其意为,有些包村单位在包扶村几年的工作中看不到成效,没有进行基础设施建设,资助扶持的几户种养示范户,原本经济条件比较好,受益后没能带领其他村民致富,大多数村民几乎与包村工作“无关”。

  五、讨论

  应当如何评价“部门包村”工作?我们已看到,一些成效并不明显的单位在其总结中却能“妙笔生花”。实际上,这种“注水”的情况在乡村建设实践中具有较强的普遍性。如自1980年代末期开展“农村基本路线教育”以来,江西省在乡村的每一轮集中性建设运动均报有显著成效[23].因此,评价“部门包村”工作,不应当仅仅依据单个方面的总结或意见,而应从运作过程、客观发展绩效、以及多个相关方面的主观评价等角度进行综合比较。依此,在本文研究的G 村案例中,“部门包村”工作应属上等,成绩较为明显,如能在一定程度上改善贫困村的基础设施条件,对包村项目的选择更易发展针对包扶村的精品项目,并有助于上级党政组织了解下情。

  然而,尽管如此,该案例在总体上其实效与成本投入相比,是极不相称的,更难以形成为乡村建设与发展的“长效机制”。显然,这种情况与近20多年来的乡村建设实践有着较强的一致性:尽管一波接一波的乡村建设活动未曾间断,但到最终,乡村中的问题不仅依然、甚至日益加重。这里我们需要探讨和分析的是,这种“工作队”机制究竟有何特性?它为什么难以成为乡村建设的有效机制?推进乡村建设的科学机制应当如何再造?

  (一)包村工作队的尴尬角色

  从国家与社会、政府与民众、外力与内力之间的关系方面看,自1980年代以来由上级下派乡村的工作队与过去的工作队一样,所代表的始终是国家与政府的角色、外来者的角色。而且,它与“挂点”、“下派干部”一样,其工作机制具有相同的性质,即都是一种偏重“国家与政府主导”、注重“外力”型的乡村建设与发展路径和机制。正如有学者所指出,那是一种“强调依重于政治思想教育、党组织和政府系统自身自上而下的整肃处理”。[24]但细究之,则能发现:如今的“工作队”与此前的工作队还是有着重要的区别。以往的工作队,权力都很大,是“钦差大臣”,代表上级党和政府直接干预基层工作,有的甚至架空基层党和政府,导致基层党和政府组织的瘫痪。现在的农村工作队基本改变了过去那种“先入为主”、包揽乡村基层党政日常工作的做法,把自己的角色定位为支持、帮助、促进和服务于基层组织。[25]换言之,如今出现在乡村社会中的“工作队”已从主导角色转变为配角角色、从全能角色转变为有限角色。

  值得注意的是,以配角身份来到包扶村的工作队,在社会环境已发生深刻变化的情况下,显然不能比拟过去工作队的影响力,其作用有限。本文所描述的工作队案例,身处与包村单位、受包乡村的复杂关系之中。一方面,没有母体单位——包村单位的支持,工作队的作用就难以发挥。包村工作组的作用实际上是其背后的包村单位在其关键作用。工作队工作力度的大小,从某种意义上说反映的仅是其单位自身财力或争取财力的大小。同时,没有受包单位及村民的配合,工作队的作用也难以发挥。另一方面,由于同时置身于派出单位“辫长莫及”与受包单位(及村民)“不好管理”的自由地带,工作队作用力的发挥往往要依靠其成员的自觉程度与水平高低。换言之,工作队易于陷入“两张皮”的尴尬境地。

  (二)能否使足够的资源自主自愿而又制度化地分流进乡村?

  从资源引入乡村的视角来分析“工作队”机制,我们还能发现它在形式与内容上的冲突。一方面,从形式上看,作为党和政府开展农村工作的一种方式,“下派工作队”已经高度地制度化、正常化,如能持续不断展开,工作队开展工作的程序也已程式化、制度化。但另一方面,从各工作队开展工作的力度与实效看,却往往受制于其派出单位所拥有的权力地位和财力资源,工作队成员的自觉性,以及受包单位的支持与配合程度。也就是说,在内容上它却是严重的非制度化。从本案例可见,工作队的工作运作实际上是按后种非制度化方式而进行的。由此,我们便易于理解:各单位派出的工作队其实效为什么往往会截然地不一样。

  如今,外部资源(如人、财、物)引入乡村主要有这几种方式:一是靠道德与社会责任感的感召。如,毕业于北京大学经济系的吴奇修,自愿来到湖南省涟源市茅塘镇石门村任职。[26]河南大学的硕士研究生霍清廉辞去公职,迁了户口,来到张武店村当上村官。[27]他们带来的技术、理念,以及经过艰苦的奋斗,使所在村面貌发生了真正翻天覆地的变化。二是上级的分配,如通过兴办项目、扶贫、救济等方式下拨资金至乡村。然而,这种分配依然具有严重的非制度化与非公正性,即使中央资源的分配也是如此。正如有学者的调查所示,“地方干部认为中央有关财政、投资和政策分配决策过程制度化程度较低或尚未制度化。在这一决策过程中三项选择中,第一位为尚未制度化(占44.8%);第二位为制度化程度较低(占17.2%);没有人认为已经制度化。这表明地方领导人认为中央在有关财政、投资和政策的分配及决策过程中,还没有制度化。”[28]三是强制性的下派,“下派工作队”、“下派干部”的方式即是如此。在这种下派中,政府不仅不对派出单位给予人财物的供给或支持,相反,不管派出单位的意愿与能力如何,均要求它对受包村给予人财物的供给与支持。在某种程度上,这种“下派”实际上是“平调”方式的变种。

  笔者以为,外部资源如欲通畅地引入乡村、并发挥良好效应,则至少应同时满足“自主自愿”与“制度化”两原则。在这方面,上述几种方式各有其特点。第一种虽然满足了“自主自愿”的原则,但相关的制度化管道并不畅通、保障也不充分,因而难以吸引并保证有足够多的吴奇修、霍清廉式人物投身乡村建设。第二种方式则同时有悖于“自主自愿”与“制度化”两原则,这是导致现实中“跑部进钱”、“会哭的孩子有奶吃”等不良现象的重要原因,难以对乡村建设发挥必要的良性作用。第三种方式以形式上的制度化掩盖着实质上的非制度化,而且也有违于“自主自愿”原则,这种双重缺失无疑是制约其功能的内在因素。

  (三)参与式发展:政府、社区与乡村建设新模式

  如何构建科学的乡村建设与发展机制?笔者以为,其中至关重要的问题在于:应当科学地处理国家与社会、政府与民众、外力与内力在乡村建设中的相互关系。迄今为止,我们所走过的是一条偏重前者、忽视后者的路子。已如前述,这种自上而下、高度动员的外源型发展模式本身已面临严重的内在制度性缺失。更严重的问题还在于:它不仅缺乏对内生的民间社区力量的滋生和培育,相反以对它们的长期摧残为前提。

  至今,对宏观形势,笔者虽未必赞同这种乐观的判断:“以(1998年)党的十五届三中全会为标志,农村基层干部队伍建设的工作思路发生了重要的变化,由过去强调依重于政治思想教育、党组织和政府系统自身自上而下的整肃处理,转变为同时依重动员民众的自下而上的监督制约。”[29]但感到欣慰的是,这些年来民间社会自发产生的顽强力量,加之村民自治政策的助推,已使得一些乡村社区的发展得以持续。浙江永康“硕士村官”王平[30],湖北省五峰土家族自治县离休干部唐纯家在白溢坪村被两度选为村主任,曾任东南大学教授级高工的张荣亮老人在退休后成功竞选陕西省铜川市耀州区一村主任[31],他们都是通过民选的方式走马上任的,已经并正在尝试新的乡村建设之路。

  在这方面,国际社会有关“参与式发展”的经验值得重视。20世纪60年代以后逐步形成的参与式发展理论[32],是作为对以现代化理论为代表的传统发展理论的反思与批判的面目出现的。与现代化理论相比,参与式发展理论是一种微观发展理论,它强调尊重差异、平等协商,即:在“外来者”的协助下,通过社区成员的积极、主动的广泛参与,实现社区的可持续的、有效益的发展,使社区成员能够共享发展的成果。它的思想核心在于:强调发展过程的主体是积极、主动的人,只有人的发展在项目实施过程中得到强化,这种发展才是可持续的、有效益的发展。它重视的是:1)参与式是人们相互间的一种自愿贡献;2)在农村发展中,参与式就是让人民自主参与项目的决策、实施、利益分配及监督和评估;3)社区的参与意味着社区人们有权力和责任参与揭示自身的问题,指出自身的需要,评估自身的资源,并找出解决问题的办法;4)参与式就是通过组织起来,通过自身努力,形成有效的控制和创造;强调当地人的参与,由外来者协调和帮助。促进当地人进行调查和分析,分享调查和分析的结果,达到使当地人自我分析、做出计划和采取相应的行动。实际上,自20世纪90年代以来,参与式发展的理论和实践已被引入我国,目前以“反贫困或公益如自然保护、生态恢复等项目为多。”[33]笔者以为,参与式发展是一种合乎民主与科学精神、以人为本的发展观,值得我们学习和借鉴。

  [作者简介]严国方(1973-),男,江西行政学院2002届研究生,赣南医学院组织部科长

  肖唐镖(1964-),男,江西行政学院教授。

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  *本文系肖唐镖主持的国家社会科学基金项目(02BSH010)的研究成果,其初稿和修改稿,先后在江西省委党校与中国农村社会学会举办的“统筹城乡经济社会发展学术研讨会”(2004.4南昌)、北京大学社会学系主办的“中国农村基层组织建设与农村社会可持续发展国际讨论会”(2004.7北京)上演讲,得到温锐、邹德秀、周批改、徐付群、吴毅等与会学者的点评,特此致谢。

  [①]潘岳,《从政治的高度看南平经验》,北京:《中国改革》2003年第1期。

  [②]田惠明,《福建“南平机制”破解“三农”难题引起各界关注》,《中国新闻网》2003年1月4日。

  [③]王小东,《关于农村基层政权建设的调研报告》,载《多维网》,2003年1月16日。

  [④]全国政协社会和法制委员会,《关于福建省南平市创新农村工作机制跟踪调查报告》,转自黄陵东,《下派“村官”何以可能:一种“合实践”的解释——基于南平市下派“村官”制度的一项研究》,北京:《中国政治》2004年第2期,第25页。

  [⑤]黄陵东,《下派“村官”何以可能:一种“合实践”的解释——基于南平市下派“村官”制度的一项研究》,北京:《中国政治》2004年第2期。

  [⑥]如,福建省社科联课题组,《巩固党在农村执政地位的有效途径——关于南平市“下派村支书”的实践与思考》,《福建日报》2003年5月3日;汪彦,《解读“南平机制”》,《中国农村研究网》2003年9月14日;习近平,《努力创新农村工作机制——福建省南平市向农村选派干部的调查与思考》,《求是》2002年第16期;记者,《南平市下派干部任“村官”发展农村经济的启示》,《新华网》2001年12月26日。

  [⑦]顾则徐,《评潘岳关于南平经验的讲话》,载《世纪中国网》2003年2月23日。

  [⑧]一般由北京的党建读物出版社出版。

  [⑨]傅鸣,《质疑乡官下村:村民自治,还是村民官治?》,《人民网》2003年5月29日;胡海军,《乡镇干部下派到村任职存在的问题及对策》,《山东济阳网》2004年3月26日。

  [⑩]即乡以上干部在一个规定的时间内联系一个村,定期或不定期走访该村。

  [11]即:乡以上部门派出工作队驻村开展工作,它所涉及的可能是乡村的一般工作,也可能是上级指定的应急性工作。

  [12]这是“下派工作队”的一种,即由乡以上一个或两个部门在一个规定的时间内派出数位干部进村、帮助解决该村发展的常规性问题。

  [13]当然,这几种工作方式也有不同的特点。对此,笔者拟在另文加以比较分析。

  [14]陈佩华、赵文词、安戈,《当代中国农村历沧桑:毛邓体制下的陈村》,香港:牛津大学出版社1996年版。

  [15]张鸣,《华北地区土地改革运动的运作(1946-1949)》,香港:《二十一世纪》2003年第2期,第40页。

  [16]郭正林,《中国村政制度》,北京:中国文联出版社1999年,第260页。

  [17]肖唐镖,《转型中的中国乡村建设》,西安:西北大学出版社2003年,第408页。

  [18]黄陵东,前引文,第25页。

  [19]详见:肖唐镖,《二十余年大陆的乡村建设与治理:观察与反思》,香港:《二十一世纪》2003年第4期;肖唐镖,《转型中的乡村建设:过程、机制与政策分析》,北京:《中国农村观察》2003年第6期;肖唐镖,前引书。

  [20]“五个好”指:建设一个好支部班子,培养锻炼一支好队伍,选准一条经济发展的好路子,完善一个好经营体制,健全一套好的管理体制。

  [21]肖唐镖,前引书,第189-190页。

  [22]出于可以理解的原因,本文对样本市、包村单位及相关人员均予匿名处理。

  [23]相关情况,可参肖唐镖《转型中的乡村建设》一书,第173-176、189、291页。

  [24]赵树凯《问题与治理——关于农村基层组织建设阶段性推进的分析》,载王汉生、杨善华主编:《农村基层政权运行与村民自治》,北京:中国社会科学出版社2001年,第709—722页。

  [25]郭正林,前引书,第220、224页。

  [26]《吴奇修:一个北大高材生的村官选择》,《中国科学院网》2002年12月19日。

  [27]《浙江永康“硕士村官”的政治舞台》,《浙江在线新闻网》2003年4月10日。

  [28]胡鞍钢,《地方干部如何看待中央与地方关系制度化》,北京:《中国国情分析研究报告》,1998年9月16日,第21期。

  [29]赵树凯,前引文,载王汉生、杨善华主编:《农村基层政权运行与村民自治》,北京:中国社会科学出版社2001年,第709—722页。

  [30]《浙江永康“硕士村官”的政治舞台》,《浙江在线新闻网》2003年4月10日。

  [31]《“教授”村官的“施政”路》,《中国选举与治理网》2004年1月9日。

  [32]有关参与式发展理论,可参李小云主编,《参与式发展概论:理论-方法-工具》,北京:中国农业出版社2001年。

  [33]崔效辉,《参与式发展理论与“乡村建设”》,《中国社会工作网》2003年6月15日。