2001年11月10号,《国际社会科学杂志》编辑部和《中国社会科学》编辑部,在北京召开题为“政府公开与公众参与”的学术研讨会。我觉得这次会议的题目拟得非常好,时机抓得也很准。套用一句1970年代我们中国人常说的政治术语:这次研讨会是完全必要的,非常及时的!我因为在今年年初的时候,就已经答应在11月上旬去新加坡参加一个国际研讨会。会议以后,还想趁机去印度尼西亚,考察一下那里在1997-98年金融危机以后,他们的政府和国际金融机构试行的一些改革措施效果如何。所以,我不能来北京参加“政府公开与公众参与”学术研讨会,很抱歉。但是我想趁这个机会做一个书面的发言。发言基本上分成两个大部分。在第一个部分里面,我想从国内和国际两个角度,谈一下为什么对“政府公开与公众参与”这样一个主题,现在进行认真探讨是完全必要的,非常及时的。在书面发言的第二部分,我想结合国际上其他国家或者地区的一些相关的制度建设方面的经验,看看这些经验能够为我们在中国进行政府公开方面的实践,提供什么好的参考。

  第一部分,从国内角度来看,现在我们讨论“政府公开与公众参与”真是非常的必要。我们大家都知道,在过去一两年里,在国内的公众生活中,在中国的媒体上,很多人(包括一些领导人)都提出来这么一个重要的问题:像福建厦门远华那个大案,为什么能够在那么长的时间里,可以那么操作?牵涉到几百个高级的、中级的、基层的干部,卷进去的面是那么广,不仅仅是具体的一些负责经贸的,还包括其他方方面面部门里的人,都牵涉进去了。与这个案子同样引起国内各界高度关注并讨论的,是沈阳前市长、前常务副市长慕绥新、马向东的案件。这个案子到2001年10月中旬,经过审判,差不多把沈阳市政府的18个市局的一把手、二把手都给卷进去了。在国内报刊上多次看到人们提问:像这样的案子,涉及面这么广,牵涉到这么多干部,怎么可能在那么多年里,没有得到及时的监管?涉案者没有得到更早的惩罚?我想原因很多,但是绝大部分国内的讨论都同意,关键是在用人的政策、用人的措施、用人的制度方面出现了非常严重的问题。很显然的,在筛选重要干部的机制上缺乏透明度,在关键环节和过程上不公开,因此才使得一些早年就已经被其他的部门、其他地方的群众和媒体所老早公认为不适合担任重要领导职务的人,有机会担任重要的领导职务;使得在别的地方已经犯下严重过失的干部,还能够易地做官,并且得到提升。如果用人的制度和过程有相当程度的公开、透明度,如果在对干部的考察、监管、任命、提拔、调动方面,存在有效的公众参与的话,那么,像远华大案,像沈阳的大案,绝对不可能演化到后来的情况。

  所以,这两个大案给我们的启迪就是:政府公开与公众参与,从国内发展的角度来看是完全必要和非常及时的。只有政府公开与公众参与得到足够的实践,而不仅仅停留在纸面上,才能够,第一,减轻在我们中国对于各个层面的干部和官员进行监管的成本,这里的成本既包括财政的,更包括政治的、社会效果方面的。它可以减轻政府最高层对于中国这样一个庞大的国家,对于各级、各个部门、各个地区的官员日常监管的成本,为中央政府分担监管的责任。

  政府公开与公众参与,同时也会增加各级政府的效能和效益。“有效能的”英文应该是effective,“有效益的”是efficient,这两个概念是相关的,但不是完全一致的。“有效能”指的是,政府确定一项公共政策,它能够在所预期的时间里,把这项政策有力地推广下去、贯彻下去。“有效益”是指:给定政府运作的资源是有限的,它怎么能够把有限的资源,运用得恰到好处,产生最好的公共效应。我想,政府公开与公众参与如果能够在中国的政治生活和公共生活中得到稳步落实的话,将会大大增加中国各级政府、政府的各个部门施政的效能和效益。第三,政府公开与公众参与,也能够保护绝大多数中国公民的利益。这一点我想几乎不用作多大解释。因为政府公开就必须使政府施政的过程,从政策的制定到政策的贯彻、政策的验收各个方面、各个环节上,体现中国宪法对政府施政目标的界定,那就是:为中国绝大多数人民的利益服务。最后一点,我还要强调的是,政府公开与公众参与的落实,并不是像某些人所误解的或曲解的,目的是整干部、和官员过不去,给当权的、在位的人制造麻烦。如果我们从长时期来看,政府公开与公众参与,也会使中国绝大多数的官员和干部的利益得到更好的保护和促进。在我们中国的政治文化和政治传统中,对于个人犯不犯错、犯不犯罪,对于个人行为的解释,一直强调个人的道德责任。不管一个人地位有多高,如果他犯了错或犯了罪的话,中国人的第一个反应就会指责他道德素质很低。这种批评是有一点道理的。但是我们千万不要忘记,马克思早在年轻的时候,在发展他的历史唯物主义理论的时候就指出,更重要的是要揭示人们犯错和犯罪的环境、社会因素、社会根源;只有在这方面有了足够的剖析,并且找出相关措施,才能在整个社会层面上,减少个人犯错和犯罪的结构性的、社会环境的诱因。在中国,像远华案牵涉到几百个干部,沈阳那个案子牵涉到18个部门的一把手二把手,倘若在这些地区,政府公开与公众参与的政策得到早一点的重视和贯彻的话,很多牵涉到这两个大案的干部,在他们一开始犯错的时候就能得到适当的纪律和法律的警戒,不至于闹到后来,很多人被判死刑和死缓,更多的人被判长期的徒刑。从这个角度讲,政府公开与公众参与也能更有效地保护绝大部分官员和干部的利益和他们的身家安全。

  从中国与外部世界交往的国际角度来看,落实政府公开与公众参与也变得非常必要。我们都知道,中国很快就会完成加入WTO的程序,变成这个重要组织的一员。加入WTO,就使得中国对外部的开放,外部世界进入中国的市场,乃至进入社会生活、法律生活、文化生活这些方面,有着全方位的纵深推进。我们晓得,中国这样一个巨大的国家和市场,有这么多的人口,当我们在全方位上同外部世界之间进行更多的交往和接触的时候,就会产生一个新局势,就是中国国内现有的这些体制、制度的各个环节,政策也好,习惯的做法和习惯的思维方式也好,从此以后,再也不是关起门来自个儿玩了,而是和世界上重要的国家、重要的大公司、重要的国际组织在一起玩。当你关起门来自己和自己玩的时候,玩错了当然也会造成严重的损失,但是基本上是肉烂在锅里,或者说,出了问题是在船的内舱里,不会影响到船的整体的航行和安全。但是中国加入WTO以后,同全世界全方位地互动,在这样一个大的前提条件下,如果国内的体制、制度、政策、做法、思维这些方面,不加快与国际上主导型的体制、做法、机制接轨的话,中国就会受到具破坏性的冲击。而这个冲击的后果,就不是关起门来自个儿玩,不是问题出在内舱里,而是可能会把船体冲成大洞,把船的引擎和外壳给撞毁了。那个时候,无论是对中国的整体经济和社会的稳定,还是对中国公民个人的利益,都会有严重的后果。

  我们可以举个最近的例子看一看——印度尼西亚。我们都知道,在1997-98年亚洲金融危机爆发之前的十多二十年里,只要翻一翻世界银行、IMF、亚洲发展银行以及其他重要的国际经济研究机构、贸易机构的统计数字,都可以看出来,印度尼西亚保持着长期的高速的经济增长,差不多把一个原来处于部落状况的社会,改造成一个初步发达的国家。但是,被那么多的国际组织、那么多的公司等等所看好的印尼,这么一个庞大的国家和经济,竟然在1997-98年的金融危机中,被一次沉重的打击弄得,如果不是分崩离析的话,差不多也是接近于这个状况了。他们的货币贬值,工厂倒闭,政治乱套,社会暴动,种族冲突。原因当然非常复杂,但是最重要的几个原因,现在基本上已经达成共识了,其中之一就是:印尼在十几二十年长期的经济发展过程中,它的政府缺乏透明度,整个国家的经济政策、社会发展计划的制定、实施以及实施效果的验收方面,都缺乏基本的透明度。因此,他们国家的最高层对他们的经济,对他们社会里面潜在的病患认识不足,大大落后于现实情况。印尼经济发展过程中的腐败问题、错误投资、官商勾结、裙带资本主义,所有这些严重的社会和经济方面的问题,在1997年之前的十几二十年里没有导致对社会的致命打击和毁灭性的破坏,一个基本的大环境原因就是,以前印尼对外部的开放尺度是比较小的。到了1990年代初期和中期,印尼在金融和经济方面变得与外部世界更加互动,那些原来是“肉烂在锅里”,把问题藏着、裹着的状况,一下就改变了。印尼那种信息不透明、政府不公开、政府运作缺乏透明度的状况,当然对外来的投资者也造成一些坏处。但是千万不要忘记,这些外国投资者、外国银行,他们运作的速度、对危机的反应速度,大大地超过印尼政府和印尼老百姓。外国的银行和投资者,他们在看好印尼这个市场的时候,大批的金融资本就投进来了,进行短期的炒作、赚钱。一旦发现你这个国家出现严重危机状况的时候,在现在这个金融、信息高速流动的国际态势之下,别人按一按电钮和键盘,几秒钟之内,大不了几分钟之内,就能把庞大的资金从你这个国家抽走。换句话说,当你这里有机可投、有钱可赚的时候,外来的投资者在你这个国家玩上玩下,寻找巨额的回报;当你的社会发生危机、严重不稳的时候,他们拔腿就走。有些外国的投资公司和银行也亏了钱,但从总体来看,最终承受这个打击的,是印尼本国的人民,是印尼自己这个国家。因为对于印尼这个几亿人口的国家来说,只有极少数极少数的人,在经济上、政治上有特别地位和特权的人,才享有比较自由地流向别的国家的机会和资源。对于绝大部分的印尼人民,他们只能够呆在本国承受那个苦难。换句话说,印尼的教训是:一个国家如果在政府公开、公众参与方面的程度很低,并且不愿意主动实行改革的话,当它和整个世界交往得越来越多,卷入全球化的速率越来越快,不透明所造成的后果,一定会在某一个时期引发总体性的经济和社会危机。而一旦引发了这个大危机,外来的投资迅速飞走,就把烂摊子、把最严重的社会的经济的政治的后果留下来给你。这是跑不掉的,受苦受难的就是你本国的公民。

  所以从这个角度来讲,随着中国加入WTO,随着中国全方位的对外部世界开放和交往,中国的政府公开与公众参与,已经到了一个不能再推迟的关键时刻。只有中国的政府公开和公众参与坚定地落实下去,才能从方方面面增加中国社会结构、经济结构、政治结构的总体健康、灵敏度和反应能力。这个道理我想有一点医学常识的人都理解。对于中国这样一个庞大的国家、庞大的经济来讲,信息如果不真实、政府如果不公开的话,就好像一个人不到医院去做定期检查,你身体的某一个部位有点小毛病,不做检查,信息不公开,医生当然不知道,没办法对你采取及时措施。到什么时候才知道呢?到你实在已经痛苦不堪,身体出现严重症状的时候,一检查,完了!那时候大手术造成的痛苦,对你身体健康的打击,不知道严重多少倍,有时候甚至都无法医治了。所以我想,中国参加WTO以后,社会经济生活的各个方面所面临的全方位的对外互动的状况,使得我们必须把政府的透明度、政府公开和公众参与提高到一个迫切的角度来认识和实施。如果不这样做的话,我们中国就不能够享受全球化更多的好处,有时候很可能会被迫承受全球化带来的多种坏处。全球化是一个机会多多同时也是危机多多的复杂过程,在今天的地球上很少的地方能避免全球化带来的影响。如果全球化是整个地球上越来越多的国家、越来越多的地区所不能避免的大趋势的话,我们就必须思考,如何在这个过程中,少受伤、多得益。增加政府的透明度,增加社会中信息本身的素质即保真度,增加高素质的、真实的信息的流动程度,就会大大地帮助这个国家的人民和各级政府里的决策者,以更快的速度做出明智的决策并且实行,发现问题能得到尽快的纠正,以较小的代价重新找到正确的新办法。

  我发言的第二部分,想就制度建设的一个方面提一点观察,供研讨会的其他诸位专家考虑。要在中国这个巨大的国家里推展政府公开与公众参与,牵涉面非常广。哪些方面更关键呢?根据自己在不同的国家、不同的社会里学习、工作、做研究的经验,我觉得有两点可能更关键:第一个是政府用人的制度、措施、做法,这个过程的透明度很关键;第二个则是政府用钱的制度、做法和过程的透明度很关键。一个是用人,一个是用钱,这是现代政府运作的基本方面。那么,要想使各级政府——各个地方、各个层面、各个部门在用人和用钱这两个方面的透明度提高的话,很重要的一点,就是不能把监管的任务只交给政府部门本身。就像我们不能把执行交通规则、保障交通畅通的责任和权力,完全交给开车的人,不要警察、不要红绿灯、也不要路边的标记。同理,我们也不能把所有餐馆卫生的监管责任,完全交给餐馆自己的经营者。当然他们负有很大的一部分责任,但是不能完全交到他们手里,必须要有外部的相对独立的制衡机构、监督机构起作用,才能使“透明化”不仅仅停留在纸面上,而是变成现实的过程。而且不是只在某一个特定的时候透明一下,在其他时候又不透明了;或者在某一件事情两件事情上,而不是在持续的用人、用钱的过程中,都保持透明度。要想达到一种稳定的长期的并且是不断进步的状况的话,政府以外的机构的监督,它们不断地索取信息、不断地对索取的信息进行分析和验证,看看信息的真实程度怎么样,这个权力是不可或缺的。

  这里特别重要的是,要对中国宪法规定的人大常委会、各级人大的权力要有很好的落实,他们才是中国十三亿人民对自己的各级政府和官员们进行监管的最重要的制度化的安排。那么,人大怎么能监管各级政府用人和用钱的透明度呢?当然它就要问政,要质询。除了人大这个最重要的制度化的安排以外,公共媒体对政府施政的公开和透明,负有极重要的搜集信息、扩散信息、使用信息的责任。除此之外,在中国的传统下,大学、学术部门等等的研究机构、知识分子、学者们也具有重大的责任,因为他们应该是社会的公器。不论是人大代表去质询,还是媒体去搜集信息、散布信息、使用信息,还是研究部门去分析信息、评估信息,并且找到把信息变成新的更好的政策过程中的必要因素,这些都涉及到围绕着信息的公共权问题。我现在不是很清楚——中国是否有“信息法”?“信息法”在不同国家名称不一样,在有的国家叫《信息自由法》,有的国家叫《信息公开法》,有的国家叫《信息取得法》等等。它牵涉到主要由政府控制的信息,哪一部分能对什么样的人和机构公开到什么程度、使用到什么程度,并且在什么时候公开。如果在一个国家没有这样一部非常重要的《信息法》的话,那么政府公开、公众参与都会流于空话,甚至会导致严重的扭曲。

  我们一方面知道,在任何一个大国,它的政府掌握的信息中,有一部分牵涉到军事机密,当然不能随便公开。即使是在美国这样一个很自由化的国家里,军事信息也保留一些机密。但不是说永远保留在那儿,是有时效尺度的。比如说我和美国的研究人员讨论,他们就说,我们美国的军方,在二战以后多次在海外出兵用兵,包括一些规模很大的战争。至于这些战争本身的效果怎么样,战争以后回顾一下是否真有必要打,代价是否适当。像这些问题,你永远不能指望美国军队自己会作出非常中立的、客观的、不会因为自己的利益而被蒙蔽、或者有意去误导的分析和结论。外科医生不能给自己开刀嘛,这是一个基本的道理。但是怎样能够不断地检讨美国军队的海外用兵的得失,很基本的,就是研究者要索取信息。这就牵涉到保密问题。有些东西军方是不会给你的,但是如果什么都不公开,美国的军事政策和外交政策就不能改进,就有损于美国的国家利益。所以就得有一部法律规定哪些信息保密到何时,有一个时效。比如在美国,它有的文件五十年解密,有的四十年解密,有的三十年解密,有的二十年解密,所以法律要有一个技术上的规定。在今天的世界,还有其他一些方面的政府信息,也牵涉到保密问题。无论是金融方面、还是经济政策方面,当然有些东西是要保密的。但是一个现代社会不可能对于什么是秘密,什么不是秘密,没有清楚的分界;如果没有清楚的分界,就会造成至少是极其严重的两个后果。第一个后果就是,那些不应该被保密的东西,主办部门之外的政府其他部门、人大、媒体、学术部门就得不到。只要这些信息被当作机密保在这里,你就没有办法对这个过程进行有效的监管、分析、找到更好的办法去改进。比如说,你要去问某某人、某某干部,或者这一类干部,为什么他们得到提升了,能不能把他们过去在别的地方施政那么多年的重要资料公布出来,让我们看看,他们做得怎么样?能不能查看他们在别的地方工作的时间里,有没有检举,有没有对他们的揭发,这些检举和揭发在多大程度上是符合事实的,应该受到什么样的纪律和法律处理等等。假如说,人大代表或媒体去要这些资料,组织部门说这些都属于国家机密,干部档案中的最机密的部分,不能给你。如果说存在这样的“保密”措施,人大怎么可能对政府的用人过程进行监管呢?还有,如果清华大学或者北京大学的一个研究所跑到某一个政府部门说,中央给你们拨了两亿元的专款,专用于保护环境生态。那么在过去两年中,你这两亿元钱是怎么用的?究竟给了谁?是怎么给的?为什么有的地方得到,有的地方得不到?钱是不是真正到位了?是不是用在了那些专款必须用的项目上?有没有挪用的现象,甚至有没有贪污现象?如果你跑到政府那里去问的时候,他告诉你,不行,这些是我们政府的机密,不能给你。如果在这些方面没有一个很清楚的法律界限,哪些信息必须对人大、对媒体、对研究机构、对公民公开,如果没有这样一部法律,你是不可能对政府运作过程中“用人”和“用钱”这两个最重要的方面进行有效的监管和改进。

  所以,制定一个《信息法》,是一个非常基本的制度化步骤。而这个《信息法》必须要参照别的国家,那些规模比较大的国家,这些国家也有自己的国家安全方面的考虑。而有的小国连军队都没有,当然情况不一样。比如欧洲的卢森堡大公国,没有军队,很多的机密就不存在。要看一看,规模相对比较大的国家,他们在哪些方面保密,怎么个保密法。既要考虑到保密的必要性,也要考虑到解密的必要性,要给出一整套在技术上、在度量方面,使执法机构、公众、人大、媒体、研究部门能够客观对照和把握的尺度。有了这样一部法,才能一方面使国家最重要的机密得到很好的保护,同时使政府运作过程中很多其他的信息得到及时的、适当的公开,使得对政府用人和用钱方面的监管能在事实的基础上实施。我想,信息对现代经济、现代社会、现代政府管理的重要性,大家都有所认识。就在我们这个研讨会不久前,2001年诺贝尔奖已经宣布了。大家都知道今年的诺贝尔经济学奖给了三位经济学家,其中有一位还是我们以前在哈佛大学念书的时候,我们的院长,A. Michael Spence。这三位经济学家之所以得奖,是因为在多年之前,就指出并且论证了信息在现代经济中极其关键的作用。如果信息能够反映经济本身运作的实际状况,那么收集这些信息的代价是什么?这些信息应该怎么使用,并输入进有效的经济政策的过程?如果在信息失真的情况下,通过什么其它的办法,来得到补救,获得其他的signals,等等。我想,这些经济学家们对信息在现代经济过程中的作用的重要论证,都可以适用于对社会的管理,适用于政府这个巨大的系统管理。所以,从这个意义上来讲,今年的诺贝尔经济学奖对这方面的理论成就,给予这么高的奖励,也从学术的角度提醒我们,随着中国的经济变得越来越市场化,越来越国际化,在中国这个社会里必须设法使信息变得更加真实,信息的素质变得更高,真实的信息能够得到及时有效的利用。我们大家都知道一句伟大的名言,在我们中国的媒体上,如果不是每天也是每个星期都要被重复几次的,那就是:权力产生腐败,绝对的权力产生绝对的腐败。我还记得,当年我们念书的话,就听过老师提到一个具有社会主义思想倾向的大学者,在二十世纪前期,说过一句话:财富的垄断是很可怕的,但是权力的垄断一样是可怕的。如果我们看看二十世纪各种不同的经济体制之间竞争的结果,各种不同的法律制度之间竞争的结果,二十一世纪初的今天,可以宣示:财富的垄断是可怕的、值得警惕的;权力的垄断是可怕的、值得警惕的。我还要加上一句:信息的垄断也是可怕的、值得警惕的。换句话说,在一个社会里,如果信息不能透明、不能公开的话,那么政府的透明、公众的参与等等,都不可能起步,更不要说推展。因此,我非常希望在座的学者尤其是研究法律的各位专家们,对于在中国的条件之下,在国内和国际的大趋势之下,怎样拟定一部比较公正的、比较有效的、能够兼顾到各方面重大利益和考虑的《信息法》,进行有益的探讨,提供可贵的建议。我特别强调的是在一个后发展的国家里,尤其是中国这样的国家里,《信息法》的制定,一定要看看其他发达国家的经验。因为,如果你只守着中国过去的传统做法的话,那些法律的界定在很多方面比较含糊,一含糊就使得执法者和受法律影响的所有的人,都无所适从。信息本身又不像一个具体的物品,看不到摸不着,因此制定《信息法》一定要考虑到,很多方面一定要可测度,一定要在技术层面上能够客观的度量和把握。如果没有这些方面很清楚的、自始至终一致的、不互相矛盾的法律条款的保证,就一定不可能对我们中国的经济生活、社会生活、政府的行为、公众的行为,对中国的国家利益、中国公民的利益、中国的国际交往(包括商业交往)等各个方面起到巨大的促进和保护作用。

  我举个简单的例子,我们中国以前翻译了一些书,你一打开,能看到“内部发行”,这是个在法律上非常含糊的概念。什么叫“内部发行”?这些书本身在西方就是公开发行的东西,到中国变成内部发行。不想给别人制造麻烦的人,了解情况的人都知道,这种内部发行,常常是因为以前牵涉到国际版权的纠纷,才变成内部发行,决不表明这种从外文翻译过来的书里面牵涉到中国的国家机密。如果有人不理解这个状况,或者如果有人想给别人制造麻烦,你把这个所谓内部发行的书,要带出境,或者要送给境外的人、要交流的话,他就说你泄密,你怎么办?这个在现代法律意义上看起来是很荒唐的。还有一种类似的情况,我不知道现在怎么样了,因为在报纸上看到发过通知说要制止这种状况,就是:各个部门有点权力的,都要办个刊物。按照中国的规定,办公开发行的刊物你要申请一个刊号,这就很麻烦,很多单位申请不到。只有在什么情况下能够办成一个刊物又不需要刊号呢?我们都知道,就是办个内部发行的,“工作需要”。并不是说这个刊物本身的信息有多么高度的敏感和机密,而是因为想办刊物又得不到刊号。办这个刊物的动机,可能是工作需要,可能是这个系统各个部门之间交流工作经验,还有一个重要的原因,就是赚点钱,本系统各个部门各个办公室都要订一份,不订不行,这是行政命令哪。那么,如果你是清华大学、北京大学、人民大学或者中国社会科学院的研究人员,你在研究报告中,用了这个内部刊物的名字和信息内容,有人找你麻烦怎么办?其实这些信息根本不是国家机密,但都有可能成为你研究政策问题、研究社会问题、研究经济问题、研究政府的施政问题时候可怕的陷阱。这些例子,我们在座的每一个人都能举出几十条几百条来。这些问题在制定《信息法》的时候,都要理顺,规定得很清楚。如果理不清楚,你看着好了,中国加入WTO以后,和国外全方位接触的时候,哪怕是把中国执法部门所有的力量都调动起来,来保护所谓的机密,来应付纠纷、打官司,都解决不了这类问题。换句话说,如果缺乏一部制定得比较客观、比较科学、比较具有可测量性、在技术上可实施性的《信息法》,只会导致你这个国家应该得到保护的机密,得不到很好的保护;而不应该被隐藏的信息,得不到及时的公开和有效的使用,结果就会丧失对问题和危机的敏感性和应对能力,最终吃亏的是中国本身的国家利益和人民的福祉。

  最后,我想利用这个机会告诉大家,最近我们几位以香港为工作基地的学者,成立了一个“全球化研究组”,重点是研究全球化进程中的华人社会。如果这方面的研究协调工作进展得比较顺利,具备了相当的规模和资源,我们就会成立一个“全球化研究所”。全球化对中国的影响、对华人社会之间的互动的影响,这是未来五年十年里我们着重探讨的大问题。谢谢,我就讲这么多。