吴思先生在《潜规则》一书中,把皇帝和官僚组织的关系归结为一种权力代理关系,通过对这种代理关系中双方的不同利益取向,来分析社会秩序的走向,并把由此导致的一种社会结构现象,称之为“潜规则”。“潜规则”一词,把握了中国社会政治现象的一个关键,为理解现实的中国政治提供了一个极好的视角,因此,一些学者倾向于利用权力代理模型分析中国现实政治格局,窥探政治黑箱的奥秘,以求理解现实社会,并提出自己的规范性主张。

  但是,权力代理模型基于传统的政治格局,它必然存在隐含的前提,这些前提规定其适用范围。现实的政治局面已经大大不同于传统社会,这种分析方法是否还能够应用于现实社会呢?有必要对这种分析模型作进一步的分析。

  权力代理模型是关于统治者与其权力代理阶层,也就是统治的执行机构的关系模型,这个模型中,各级代理阶层都是独立利益主体,其行为动机确定无疑,可变的是他们的策略。这个模型中,统治者也是一个确定的主体,其行为取向是确定的:维持统治。在两个具有确定行为取向的行为主体之间,如果存在利益对立,就形成一种博弈格局。这种博弈格局的结果,由双方的可选策略和信息分布决定,在一种具有确定策略集和确定信息环境的格局下,产生哪种博弈均衡也是确定的。

  中国古代社会是一种“家天下”式的政权模式。王权不受制约,在王国内皇帝可以随心所欲,整个国家成了皇帝的私产;并且王权只在家族内传承,不落外人,王权带来的好处也惠及整个家庭。这种情况下,作为一个整体的王国的利益,比如国家强盛、政权稳固等,与掌握绝对权力的皇帝的利益是一致的,皇帝是整个国家结构稳定的责任人,其行为取向明确。

  为了运用自己的权力统治王国,规范王国内部的各种关系,维持王国的稳定,皇帝拥有一个庞大的、分层次的官僚组织。皇帝把自己的权力分解,同时也把自己的统治职责分解,授予官僚组织,利用官僚组织来施行对王国的统治。这个官僚组织就是皇帝的代理者。官僚组织的成员并不象皇帝一样,直接享有权力的好处,在王国内还建立了一套评价和奖惩制度,通过这一套制度来把官僚组织成员的工作与他们的利益挂钩,官员们通过完成职责、获得皇帝嘉奖来实现个人利益。但是,权力的本质也带给了官员们另一种策略选择:利用权力的强大影响力直接获取利益,而不是按照正式的评价和奖惩制度来获取利益。这种策略选择形成了一种非制度化的社会秩序,这一现象吴思先生称之为潜规则。

  两种社会秩序状态,分别产生于皇帝和官员的利益取向,维持评价和奖惩制度所规范的正式规则,还是以潜规则取而代之,取决于皇帝和官员们的博弈。如上所述,博弈均衡取决于双方的可选策略和信息分布。在中国古代社会中,官员的策略选择比较简单,各种腐败行为的社会影响趋于一致,我们把它归于一类:腐败策略,官员的腐败造就“潜规则”。另一种策略就是清廉奉公,遵守法纪。但皇帝的策略选择比较复杂,皇帝总是倾向于使用有效的控制方式,但什么是有效的控制方式呢?整个官僚体系是一个组织系统,皇帝所面临的问题其实是一个管理学问题。我们知道,只有到了二十世纪,科学的管理理论才真正发展起来,在古代社会,管理只能是经验性的,皇帝策略的有效性,对皇帝本身的经验依赖性很大。这就说明,中国古代社会中,皇帝对官僚组织的控制并不总是有效的,潜规则是广泛存在的一种政治现象。

  另一个方面是信息分布。按照博弈理论,皇帝的策略选择也取决于他对官僚的行动策略的了解,并且皇帝控制策略的实施过程中,也包含了信息渠道的问题,信息分布和传播,对博弈均衡影响非常大。信息分布和传播,除了与科学的信息技术本身有关外,还与组织水平相关,古代社会的信息技术发展缓慢,关于组织技术的经验增长相对较快,信息与社会组织技术对博弈的影响是共同发生的,难以区分开来。

  通过分析中国古代政权的内部结构和政治格局的关系,我们厘清了一个分析框架,利用这个分析框架,就可以对照分析现实的政治局面。

  要利用统治者代理者模型,一个前提是找到一种博弈格局,在这个博弈格局中,双方的行为取向是确定的,可变的是其策略选择。我们知道因为中国古代的“家天下”式的政权模式,导致统治者的利益取向与某些为社会成员所认可的整体性指标,比如国家强盛、人民拥戴、政治稳定等等一致,这种利益取向与官员们的利益取向发生冲突,并不可调和,从而形成双方博弈。显然,这里“家天下”的政权模式构成了代理关系的一个前提。正是“家天下”的政权性质,使得统治者与代理者之间出现了不可调和的对立关系。这就产生疑问,已经脱离了“家天下”模式的现实政权格局中,是否在统治者与官僚阶层间仍然存在难以调和的对立关系呢?统治者和代理者关系模型是否还有效?

  如前分析,如果现实政治还具有统治者和代理者的关系模式,那么它产生一种基于对立利益关系的博弈格局。这种博弈格局中,博弈均衡取决于双方可选策略和信息分布。官僚组织成员的可选策略很简单,而统治者的策略与社会组织技术和信息技术水平有关,它会随着社会的发展而发展。

  一九四九年以来的政治格局可以证实这种发展。如果说传统社会中,因为统治者鞭长莫及,而形成了乡村自治组织的话,那么四九年以后,这个限制条件就不再存在。现代科学技术和社会组织水平的发展,使执政党轻易组织起强大的基层政权,以及对基层政权的控制体系,这个组织体系在很短时间内就取代了传统的社会组织。新的基层组织不仅能够完成传统自治组织的职能,更表现出强大的能动性,这种能动性完全掌握在统治者的手中,并不存在违背制度的“潜规则”。由此可见现代社会组织技术的力量,这种力量为统治者所掌握时,对统治者与其代理者间的博弈均衡产生了极大的影响。

  然而我们知道,从上个世纪七十年代末的改革开始,中国社会逐渐从被高度控制的形态回归,许多消失多年的现象和事物重新出现,这其中就包括官员的腐败行为以及潜规则的盛行。政治组织出现潜规则和腐败现象,说明统治者和官僚阶层的博弈格局发生变化,而我们按照权力代理模型的分析,并不应该出现这种情况,四九年后的情况才是正常的。那么问题出在什么地方?

  从上个世纪七十年代末开始的改革,并非只是一种经济改革,它也包含自觉的政治改革。政治改革措施中,一个重要方面是对集权体制的改革。为了防止再出现文化大革命那样,对于任何一个阶层来说都是一种灾难的局面,执政党开始在党内建立一种相互制约的集体领导体制,最高权力掌握者的个人权威被大大削弱。并且在实际运作中,权力核心的终身制也趋于解体。

  这种变化带来两个结果,其一,权力核心的权威性降低,其权力执行的效率降低;其二,权力核心成员的利益分化,其利益取向与社会整体性的指标的关联性降低,导致其政策取向变得模糊和复杂起来。

  第一点正是腐败泛滥、潜规则盛行的原因。任何一种现代政治形态,都必然通过制度的形式实现统治,无论通过官僚组织进行的社会治理,还是对官僚组织的规范,都是以制度的形式来实现的。制度是正式的规则,违反制度而形成的非制度化的规则,是社会的潜规则。统治者制定制度,官僚组织执行制度,统治者的权威降低,意味着制度不能得到有效执行,也意味着在制度之外,在官员们自身利益的驱动下形成了新的规则,这个社会中出现了潜规则。

  那么为什么权力核心的权威性会降低呢?产生这个现象的原因不外乎两种,一是权力的应用对象的不服从,二是权力核心自身的变化。改革过程一直是在执政党的主导下进行,我们并未看到新的力量冲击其权威,权威降低的原因在于其自身的变化,也就是说,在于削弱个人权威、实行集体领导制所导致的权力核心成员利益分化。这种分化使得权力核心失去了规范官僚组织的强大动机,使得权力核心成员与社会的整体性指标之间的联系减弱,其政策取向变得复杂。于是,当官僚阶层腐败泛滥,社会中潜规则盛行而危及政治稳定时,我们并不能看到统治者及时采取有效策略控制局面,以消解危机,维护统治。

  以上分析说明,虽然现实政治中也存在广泛的潜规则现象,但这一现象的成因与传统社会是不一样的。传统社会中统治者行为取向明确,与官僚组织间具有明确的代理关系,是统治的技术手段限制造就了潜规则现象;现实政治中,无法再利用统治的技术手段限制来解释这一现象,现实政治中的潜规则现象,来自统治者自身地位的演变,以及由此产生的政策取向的复杂化。

  那么在现实政治中,影响统治者政策取向的主要因素有哪些呢?集体领导体制下的权力核心,是统治的决策机构。从一个人到一个组织,使得决策程序发生巨大变化,也使得影响决策的因素发生了变化。因为信息匮乏,我们很难对此作全面的分析,现实的复杂性也使我们难以看清全局,以下对影响决策的因素作一简单分析。

  1、无论哪种政治形态中,制约官员、消除腐败和潜规则现象都是统治者的职责,它仍然作为主要的因素,在宏观制度层面和意识形态方面影响统治者的政策取向。

  2、如前述,因为个人权威的降低,以及终身制在事实上的解体,使得统治者与宏观政治指标之间的关联性降低,政权的远期发展趋势无责任人。那么在新的形势下权力核心成员的行为动机可能与哪些因素产生关联?一个可以辨识的环节是统治者对个人权威的追求和维护,决定其个人权威的因素将对权力核心成员的行为取向产生影响。在集权政治中,权威的获得和巩固主要取决于前任统治者,在集体领导体制下,前任统治者的影响大幅降低,特别是对权威的维护,大多取决于内部政治斗争。那么这种情况下,权力核心成员必然也受制于其下层官员,官僚组织成员的利益诉求,显然也影响统治者的决策。

  3、现代政治的一个特点是专业化和技术化,统治者建立起庞大的智囊团,决策支持机构和技术权威的影响力日益增加。技术权威成为一种新的影响渠道,他们一方面提供决策支持,另一方面又直接与社会生活相关联,成为直接联系统治者与社会阶层的一座桥梁。技术权威的背景复杂,我们从技术权威的身后,可以看到各种影响因素:西方经济和政治制度的示范效应、社会经济领域的强势阶层、舆论等等。

  4、集体决策必然影响决策效率,没有明确程序遵循的集体决策更使其难以应对现实需要。集体领导体制下,决策机构对于容易达成一致的问题的反应速度高于对不能达成一致的问题的反应,从而使得决策出现一种倾向性。比如因为弱势阶层缺乏影响决策的渠道,当冲突在弱势者和强势者之间发生时,如何限制强势者的问题难以达成一致,结果往往是牺牲弱势者利益。

  5、社会生活的开放,形成了相对独立的舆论环境,信息社会中舆论成为社会对于统治的反馈渠道,从而影响决策。

  虽然相对于现实这个归纳是远远不够的,但我们仍然能够看出一个新的变化:与传统政治形态不一样,对统治者决策取向产生影响的因素不再单一而确定,统治者主要不是为自己,而要考虑各种因素作出决策,统治者成为各种利益阶层发挥影响的对象。对于各种利益阶层来说,出现了一种新的博弈,统治者成为一个博弈平台,成为各利益阶层争取的对象。这种局面下,政策的方向不再是确定的,而成为一个动态过程的结果,政策取向决定于各种利益阶层对于统治者的影响能力。这个变化可以从现实政治中得到印证:随着改革导致的社会利益格局的变化,以及社会舆论的影响,中央政府的政策取向也在发生变化。

  我们再回到统治者与官僚组织的关系上来。虽然统治者的权力是单向的,其影响力针对官僚组织的成员,但因为在统治者和官僚组织成员间产生了一个新的回路,官员们可以通过站队支持来影响权力核心成员,就使得统治者的决策必然包含官员们的利益。腐败还是清廉,对官员们来说也只是个利益计算问题,其选择取决于腐败的风险与机会成本之比。针对官员们的腐败行为,统治者只须加大惩处力度,提高官员腐败行为的风险,就可有效控制腐败,消除潜规则。但这种政策取向也反过来影响到决策者:它将使决策者失去官员们的支持,在内部权力斗争中处于不利地位,甚至可能被竞争者取而代之,失去权力。

  这种反馈关系产生了一个后果,使得统治者与官员们的利益渐渐一体化,统治者与其代理者的关系模式转化为统治集团模式。当然这个视角也只是一方面,如上所述,现实政治中统治者的政策取向受到多种因素的影响,各种利益群体都有或强或弱的影响渠道,统治者与官僚组织成员的利益取向不可能一致,他们之间的博弈关系不可能完全消失,把他们看着统一的统治集团,也只相对于传统政治形态而言。

  现实中国处于一个复杂的转型时期,我们的认识总是落后于现实的变化。以上分析可以说明,从动态的角度,而不是囿于某一静态关系来分析社会,才可能使我们理解现实政治,理解这个社会,权力代理模型可以用于分析传统政治,对于现实政治来说过于简单化。