原载《政治学研究》2005年第2期

  「作者简介」麻宝斌,吉林大学行政学院。(长春130012);

  马振清,哈尔滨工业大学社科部。(哈尔滨150001)

  「内容提要」群体性政治参与是社会利益群体在一定范围内通过社会组织或以临时集结的方式进行的政治参与活动。20世纪80年代以来,由经济领域的改革所推动,中国社会经历了一场与政治体制改革同步进行的全局性的深刻的社会变革。在新的历史时期,群体性政治参与体现为两种发展趋势:一是非制度化政治参与行为的扩展,二是群体性政治参与行为的大幅增加。新时期影响群体性政治参与的因素既有宏观的,也有微观的。社会利益关系调整触发了社会公众利益表达的愿望和政治参与的热情。现有的公民团体和社团组织为公民参与政治生活提供了渠道,但人们对这些组织化渠道的利用还并不充分。我国群体性政治参与的有序发展既离不开社会层面的组织建构和发展,也离不开国家层面的制度创新和供给,即以制度化的方式保证公民政治参与的规范运作,充分发挥其积极效能,形成国家与社会之间的良性互动机制。

  「关键词」新时期/群体性政治参与/非制度化政治参与/政治制度化

  20世纪80年代以来,由经济领域的改革所推动,中国社会经历了一场深刻的社会变革。这种发生在中国大地上的经济改革并非仅仅局限于经济领域,而是在政治体制改革的推动下的全局性的变革,是社会文化、观念体系重新构建的过程。在二十几年的变化中,其间夹杂现代与传统的冲突和较量,构成了一幅五彩缤纷,错综复杂的画面。它推动社会的前进,也带来了众多的社会问题。由于各社会群体在活动方式、收入水平、受教育程度和社会地位等方面的不同,其生活方式、行为方式以及政治态度和社会心态也是不尽相同的。在这一新的历史时期,经济、政治和社会等多种因素共同影响着我国公民参与政治生活的方式和途径,由此而引发了关于这一问题的理论思考和实践探索。

  一、群体性政治参与的理论分析

  政治参与是公民或公民团体对政治体系的决策和行为施加影响的活动过程。它包含了政治参与主体、客体、目的、方式等不同要素。从政治参与的主体角度来看,政治参与活动可以以个体或群体的形式进行。在理论上,群体有统计群体和场景群体两种存在和作用的形式。我们既可以着眼于统计意义上的社会群体,从宏观层次上研究不同社会利益群体的政治参与行为,这种研究取向属于广义上的群体性政治参与。也可以从微观层次上针对某一场景下特定社会群体的政治参与行为展开研究,这一研究思路可以理解为狭义上的群体性政治参与。探讨新时期中国社会的群体性政治参与问题主要侧重于微观视角,即场景群体的政治参与。

  (一)群体性政治参与的基本类型

  对一个国家政治参与程度的考察,主要有两个角度,一个是个体的角度,一个是群体的角度。从个体的角度来看,一般是以投票率作为考察标准。投票选举是政治参与的最普遍、最基本的形式,全国选举中投票人数与有选举权的公民总数的比率,是衡量一个国家公民政治参与水平的尺度。从群体的角度来看,主要是以社会中为数众多的公民组织和政治社团对政治的参与程度作为衡量公民政治参与的水平和指标。

  群体性政治参与,是指一定范围的社会利益群体通过社会组织或以临时集结的方式进行的政治参与活动。一般情况下,这些组织参与政治的经常化、制度化、合法化和层次化往往会表明公民政治参与的水平高低。如果这些组织以不合法的方式非正常地参与政治,或不遵守政治参与的程序,就表明这种政治参与的水平较低或隐含着较大的危机。各种地下组织的活动以及政变、动乱虽然也意味着对政治的参与,但这种参与和合法集团的正常化参与的性质是完全不同的。

  对群体性政治参与的分析必须区分参与者的目的和手段。首先,可以根据参与者的目的不同对政治参与加以区分。反制度化的政治参与是指参与者通过暴力等非法手段,反对政府的政策或统治方法,危及国家政治稳定的参与活动。在任何国家,法律都不会允许反对其基本政治制度和社会制度的行为存在。所以,反制度化的政治参与行为必然是非法参与行为,但非法政治参与行为并非都是反制度化的政治参与行为。其次,还要分析政治参与的手段,也就是考察政治制度化的程度。“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”(注:塞缪尔·P ·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,第12页,生活·读书·新知三联书店,1989年版。)政治制度化就是政治体系中的政治角色或机构的政治活动是否按照法定的程序和规定进行。如果人们严格按照法定的程序和规定从事政治性活动,我们就说政治制度化程度高;如果人们不按照法定的程序、而是随心所欲地进行政治活动,我们就说政治制度化程度低。由此,政治参与还可分为制度化参与和非制度化参与两类:制度化参与,就是强调参与主体的参与行为不仅要符合法律规范,同时也要符合法律、制度规定的有关程序和步骤;非制度化参与主要是指不符合制度和程序的政治参与。(如表1所示)

  表1群体性政治参与的基本类型

  考察政治参与的制度化和非制度化程度,可以认识一个政治体系政治制度化的程度,这也是政治发展的一个重要指标。一般来说,一个政治体系中非制度化政治参与越多,这个体系的政治制度化程度就越低,政治制度化的任务越重,同时这个政治体系的不稳定性也越高。制度化政治参与行为具有合法性和合理性。这包括两层含义:其一是在政治制度中拥有能反映当时经济、政治、文化和社会条件要求的政治参与制度,而且以合法的、公民认同的法律规定下来;其二是通过政治社会化等措施把人们的政治参与行为纳入规范的、合法的轨道。制度化的政治参与行为有利于形成合法的、有序的、合理的政治参与秩序。就非制度化政治参与活动来说,从参与者的目的来看,非制度化政治参与活动中既有支持性参与,也有抗议性参与;从参与者采用的手段来看,非制度化政治参与行为既可以采用和平手段(如行贿),也可以采用暴力手段(如拦路断道、冲击政府),但无论是采用和平手段,还是采用暴力手段,都已经超越了现行法律和制度所允许的范围。

  (二)群体性政治参与的结构与发展趋势

  依照政治参与主体和参与方式这两个不同标准,我们可以把政治参与分为四种结构形式(如表2所示):一是公民个体的制度化参与,其形式很多,如:选举投票、信访举报、出任公职等等;二是公民个体的非制度化参与,主要形式包括:建立在裙带关系和扩散性的人际关系基础上的以个人利益为驱动力的参与、向官员行贿,等等;三是群体性制度化参与的形式,主要包括:政治协商、以合法社团的形式参与、基层群众自治,等等;四是群体性非制度化参与形式,主要是指不符合法律程序规定的群体上访、游行、集会、围攻政府机关,等等。

  在我国社会进入新的历史时期后,政治参与体现出两种发展趋势:一是非制度化政治参与行为的扩展。就个体政治参与来说,既有的制度环境无法为社会利益群体充分表达其利益需求提供通畅的途径。当公民自身的利益受到侵害时,他们的表达方式往往是:给有关的领导写信,向有关部门举报,打市长热线,到信访办申诉,向报社、电台、电视台投诉,以及通过人民代表和政协委员形成议案、提案,等等。但这些参与渠道或是收效不显著,或是成本太高昂,这就促使公民用直接影响甚至收买官员的办法来实现自己的利益,由此造成了行贿受贿之风盛行,官员腐败愈演愈烈。二是群体性政治参与行为的大幅增加。伴随着非制度化政治参与行为的扩展,公民群体经由组织渠道参与政治的比例却没有明显的增加。虽然现有的公民团体和社团组织为公民参与政治生活提供了渠道,但人们对这些组织化渠道的利用还不够充分,人们往往倾向于聚集起来以群体的方式来影响政府的决策和行为,来维护自己的正当利益要求。以信访参与为例,自改革开放以来,群众集体信访增幅迅猛,占信访总量和上访总量的比例越来越大。据统计,自1993年以来,信访量一直呈上升趋势,其中信访量和个体上访量相对平稳、上升幅度不大,群众集体上访则增长速度较快。从1995年至2000年全国的统计数字看,集体上访的量已占到全国信访总量的56.5%。从分年度的统计情况来看,群众集体上访的人数占群众上访总数的比例分别是:1998年占59.8%,1999年占66.3%,2000年占71.2%,2001年占75.6%。为此,有必要以群体性政治参与的结构与发展趋势为导向,集中研究新的历史时期中国社会群体性政治参与发展中存在的主要问题。

  二、新时期影响群体性政治参与的主要因素分析

  在我国社会进入新的历史时期后,社会阶层结构的变化和发展,已经使既有的政治参与模式不能适应政治发展的变化。一方面,社会利益关系调整造成的利益群体和个体在分配上的不均衡极大地触发了社会公众利益表达的愿望和政治参与的热情;另一方面,由于在政治发展过程中,政治制度化需要一个逐步健全和完善的过程,这就造成了政治体制改革的成果还不足以达到各种社会利益群体进行广泛政治参与的要求。这二者之间的矛盾就构成了我国社会在这一时期政治参与的不稳定。社会的发展对政治参与尤其是群体性政治参与的影响是多方面的,可以从宏观和微观的两个不同层面得以说明。

  (一)新时期影响群体性政治参与的宏观因素分析

  任何国家公民的政治参与都要在一定社会提供的经济、政治和文化条件下进行,不能超越客观条件去主观地、人为地扩大政治参与。“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化的发展”。(注:《马克思恩格斯选集》,第3卷,第305页,人民出版社,1995年版。)只有适度的政治参与才会有利于社会的稳定和政治经济的发展,否则就会导致社会的动荡,不利于政治稳定及社会经济的正常运转。

  从宏观层面来看,我国社会的发展包含了经济体制的变革和政治理念更新的综合过程。随着体制改革的深入,公民个人的主体意识开始觉醒并日趋成熟。这主要表现在三个方面:一是在集体与个体的关系上,公民以及社会开始承认并尊重个体独立的价值。二是个体自主意识和责任感明显增强。利益源泉的多元化和政府行政控制的弱化,使公民个体的行为自由度大大增加,迫使人们根据市场和社会的需要进行自我设计、自我选择,以谋求自我生存和发展。这种社会实践锻炼了人们的自主能力,也增强了人们的自主意识、独立意识以及个人对自主行为负责的责任感。这种变化反过来又促使人们更进一步要求在政治、经济和其他社会生活中有更多更大的选择自由。三是权利观念逐渐普及。改革开放明确肯定了个人利益的合理性,对个人利益的追求与维护,有助于形成作为民主政治精神底蕴的公民权利观念。人们逐渐了解宪法和法律所赋予的诸多权利,认识到个人权利的价值并进而要求政府、社会及他人给予尊重,一旦遇到权利受到非法侵害的现象,就会越来越倾向于诉诸法律手段加以维护。概而言之,在新的历史时期,随着社会主体存在状态的变化,带来了公民主体意识的觉醒。这样,公民在政治参与方面必将投入更多的热情,在客观上必然导致政治参与的扩大。

  公民参与政治的权利需要一套制度性安排和政治程序,同时也需要以公民社会作为政治民主的基石。从历史上看,国家与社会是通过二者之间既相互分离又相互依赖的历史过程完成分化的。同时,国家与社会之间必然表现为相互制衡与互动的关系。

  政治参与是我国民主政治生活的重要组成部分,其发展前景与整个国家的民主化进程密切相关。不同国家的民主建设都不能脱离本国的历史传统,但任何国家的民主化都毫无例外地建立在思想——文化、社会——法治的基础之上,这是推行民主不可逾越的前提条件。

  在我国从计划经济体制向市场经济体制过渡的历史时期,随着利益分化和利益冲突的出现,人们对国家或政府的要求日益增加。当利益冲突在社会内部无法通过自身机制予以解决时,社会往往求助于国家,希望通过国家权力来化解冲突。在国家与社会之间如何建立一种政治沟通机制,这种机制既能实现社会的利益表达,又能完成国家意志的传输,将国家与社会有机地连接起来,降低社会的政治离心力,实现国家的政治整合,是处于社会发展时期的国家面临的重要任务。从当前我国群体性政治参与方式来看,也就是政治参与的制度化水平来说,存在着制度化参与不足和非制度化参与频繁的问题。就不同社会利益群体来说,中国农村的政治参与表现出较低的制度化水平,农民和下岗职工等弱势群体难以通过现有的制度安排实现其政治要求。也就是说,中国农村政治参与的各个行为主体,不能经常地、自觉地按照法律和制度的规定参与政治活动。中国农村的政治参与缺乏制度性和程序性,非制度化的政治参与行为主要有越级上访、报复村干部,甚至与村干部发生武力冲突,集体冲击国家机关或政府部门等。不仅普通农民如此,农村干部的非制度化政治行为也一定程度存在。

  (二)新时期影响群体性政治参与的微观因素分析

  随着社会主义市场经济体制的建立,我国的社会经济生活发生了巨大的变化,与此相联系,社会的利益结构也发生了重大的变化,各社会阶层、社会群体之间的利益矛盾不断涌现和发展,这些矛盾必将在政治上形成相应的意志要求,并谋求相应的表达渠道。

  不同社会利益群体的政治参与行为,会受到群体心态和利益相关度的影响。研究表明,群体行为并不是无数个体行为的简单堆砌,而是由群体心态支配和控制的。一旦处在群体行为中,人们往往会丧失对自己行为的控制能力。群体心态与群体性政治参与行为之间存在着相互影响和相互作用的关系。一方面,群体心态控制和支配着人们的政治参与行为。大多数参与群体性政治参与活动的人都抱着一种法不责众的心态,错误地认为参与其中只有好处,没有坏处。所以,他们的参与行为在一定程度上是一个模仿提示、循环反应、相互促进和行为感染的过程。另一方面,群体性政治参与行为本身也易于激发群体心态。人一旦进入一种群体行为的状态,就会深切地感受到群体的魅力。于是,人们就会产生一种对群体的依赖感,就会产生不断参与群体行为的欲望。无论是在历史上还是在现实中,作为民主政治的实践者都必须尽可能地回避群体行为,并努力通过法治手段来避免群体行为越界。可以说,“民主政治的实现程度取决于群体心态的状态:持续的时间、参与的人数、激烈的程度和行为的方式。而其中任何一个因素都将程度不同地改变民主政治发展的方向和进程。”(注:黄建钢:《政治民主与群体心态》,第73页,中信出版社,2003年版。)如果政府能够通过选举方式使政治体系处于开放状态,并允许公民以有组织的方式表达其利益需求,就可以使政治参与发挥某种政治安全阀门的作用,就可以达到为政治权力补充能量的功效,减少激烈的权力更迭所带来的社会动荡。

  一般来说,政治参与可以使政治体系及时作出调整以顺应公众的利益要求,缓和社会利益集团对于社会分配的不满情绪,增加公众对政治系统的认同感,但是它并不必然保证政治体系的稳定,因为“任何一种给定政体的稳定都依赖于政治参与程度和政治制度化程度之间的相互关系……要想保持政治安定,当政治参与提高时,社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高”。(注:塞缪尔·P ·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,第73页,生活·读书·新知三联书店,1989年版。)如果不能向公众提供畅达的利益表达通道、完善的利益协调机制和个体政治参与的渠道,社会公众就会转向制度外的渠道如暴动、罢工、骚乱等方式表达其利益要求,导致政治不稳定。政治参与倾向增强和民主政治制度建设滞后可能会导致政治参与的“膨胀”危机。为此,政治参与的制度化建设就成为政治发展中的一项重要任务。即加强政治参与方面的法律与制度建设,把公民参与政治活动的行为以法律形式固定下来,使其规范化,消除非理性参与可能导致的不稳定因素。

  三、新时期群体性政治参与机制的重构

  政治参与的有序发展和民主化进程的顺利推进,既离不开社会层面的组织建构和发展,也离不开国家层面的制度创新和供给。在国家与社会之间还要构建起必要的组织联系,并辅之以健全的法制保障,唯有如此,才能形成国家与社会之间的良性互动机制,以制度化的方式保证公民政治参与的规范运作,充分发挥其积极效能。

  (一)把政治参与纳入政治体系的组织架构之内,重构政治参与机制

  在我国的政治发展过程中,扩大有序的政治参与是一个基本的方向。政治参与的有序发展离不开执政党的正确领导;同时,“有序”的政治参与又可以为执政党的发展提供丰富的政治资源。“没有组织的参与将堕落为群众运动;而缺乏群众参与的组织就堕落为个人宗派。”(注:塞缪尔·P ·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,第371页,生活·读书·新知三联书店,1989年版。)为此,在构建国家的政治参与机制过程中,首先要完成的一项任务就是把政治参与纳入执政党的组织架构之内,以巩固该政党的执政地位。在政治参与过程中,公民的利益表达千差万别,而且充满着矛盾与冲突,政党正是缓和矛盾的制度化保障。因为共产党代表最广大人民群众的根本利益,它通过自己的路线方针、政策,使公民政治参与进入秩序化轨道。

  就我国现阶段而言,一是要充分发挥党作为政治参与机制的作用,化解民众参政危机,使公民参政秩序化,增强公民参政的效能感。二是要大力推进党内民主建设。中国共产党所处的领导地位,决定了它在实现中国民主政治过程中的关键性作用。党内民主状况如何,在很大程度上决定了中国民主政治的进程。同时,必须加强民主政治建设,疏通公民政治参与的渠道,把政治参与纳入到合法、有序的渠道中来。面对不断扩大的公民政治参与,必须着力解决好两个问题:一是要疏通原有的政治参与渠道,将人民群众的政治参与纳入法律化、制度化、经常化的轨道。二要积极探索各种切实可行的民意表达形式,拓宽政治参与渠道,以利于社会矛盾的缓解。三要积极促进舆论媒体的发展,使人民群众在新闻媒介领域的利益表达机制日益完善。

  公民政治参与是否充分,对公众政治表达接受和处理的程度如何,必须要有一个完善的监督体系来保证,这样才能保证公民的合法权利得到尊重和维护。首先,要完善政治参与的法制建设,规范公民的政治参与行为。为此,应根据社会经济、政治、文化发展水平和政治体系的承受能力,制定相关的法律、法规和政策,对公民政治参与的方式、程序,参与的广度和深度进行相应的规定,严格把握和控制,对于不正当的参与要求、参与方式和行为,应及时果断地加以纠正和制止,以保证公民政治参与合理、有序地进行。当前,需要尽快完善相关法律,依照法律为公民政治参与提供制度支持和物质支持,保证公民的政治参与权利真正落到实处。其次,要健全政务公开机制,规范政府行为。公民的政治参与和政治信息有着内在的关联。“政治参与要求接收一般的和特殊的信息,那些获得这种信息的人,即在效应和心理上介入的人,就更有可能参与政治。”(注:安东尼·奥罗姆:《政治社会学——主体政治的社会剖析》,第293页,浙江人民出版社,1989年版。)因此应实行政务分开,增加对党务和政务活动的报道,健全和开辟正常的、经常的、多种形式的渠道。最后,要加快政府职能转变步伐,规范政府行为,努力通过改革建设廉洁、勤政、高效、务实的服务型、法治型和责任型的政府,提高政府管理水平。

  (二)培育公民民主生活方式,完善社会调节机制

  群体性政治参与的有序发展还有赖于公民社会的建立和完善。通过培养公民适应民主社会的行为习惯和提高各社会群体的组织化程度,有利于将不同社会群体的政治参与要求纳入制度化轨道,从而反映并保护其利益要求;也有利于化解各社会利益群体无根本性冲突的矛盾,维护社会政治稳定。

  加强对公民的政治文化教育,培养理性的公民,逐渐使公民树立规则意识、法制观念、政治责任感和理智的政治判断力对于有序的政治参与是非常必要的。“民主要求成熟的公民”,民主制度要由人来建立、完善和保持,只有民主的精神根深蒂固地存在于每个公民心灵之中,内化为特有的性格特点和思想习惯,并促使大多数社会成员按这一精神所要求的方式去行动,民主制度才能良好地运作。要培养权利观念,“唯一有效的办法是将权利观念与人们的个人利益密切地结合起来。”(注:曹锦清、陈中亚:《走出“理想”城堡——中国“单位”现象研究》,第216页,海天出版社,1997年版。)也就是用普遍认可的法律原则划清每个社会成员的利益范围,只有将权利观念与个人利益结合起来,从而促使每个公民尊重他人的权利如同自己的权利时,法律秩序才能确立起来。另一方面要积极推进基层自治。在我国基层民主自治的实践中,要坚决贯彻村民委员会直接选举,并逐步推进到乡镇一级;要继续探索城市社区自治的可行模式,通过有组织的公民参与活动,培养在坚实政治信念的情感上产生的公民与国家的高度认同感以及参与国家管理的高度热情,并“学习如何发挥自己的政治作用,变得关心政治、增强对政治的依赖感,并感到自己是社会的一员”。(注:蒲岛郁夫:《政治参与》,第5页,经济日报出版社,1989年版。)从而使公民在参与国家社会政治生活的活动中,表现出高度的政治责任感和积极主动的精神。