(信阳师范学院经济与管理科学学院,河南信阳464000)

  「摘要」中国在整个20世纪的“现代国家政权建设”中,出现了4种新型的乡镇管理模式:即晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”,中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一”的人民公社体制和“乡政村治”二元治理模式。但这一时期,传统小农经济的有限剩余根本无法支撑一个全面渗透穷乡僻壤的庞大国家机器和现代化工业体系,从而形成了国家行政权的下沉与“以农养政”时代的制度设计、经济上的工业化与政治上的民主化严重对立的局面,最终导致我国乡镇行政管理体制变动频繁且反复无常。从2006年1月1日起,中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”,标志着工业反哺农业、城市支持农村的“后农业税时代”已经到来。因此,下一步的乡镇改革基本方向和总体目标是:改进党对农村工作的领导方式,进一步完善“村民自治”制度,发展农村新型合作经济组织和社会中介组织,加快建设适应社会主义市场经济体制和中国国情的法制型、服务型乡镇基层政府,不断提高农村社会管理和公共服务水平。

  「关键词」国家政权建设;乡镇体制改革;乡镇自治;议行合一;政社合一;乡政村治

  总的看来,传统中国的政治转型明显滞后于社会经济变迁。譬如,“清代大部分属于现代时期,但其政权与社会秩序仍旧忠于传统,很少变化。它代表了中国传统政治最辉煌以及最黯淡的一页。”[1](p242)进入20世纪,“从形式上看,辛亥革命是皇权终民权始的标志,也是政治转型的起点。这就是仿照西方国家实行地方自治。但由于传统的统治根基没有改变,人民主权的地方自治只是流于形式。”[2](p242)这样就很难弄清传统中国政治转型的原始起点。然而,现代政治学研究中最重要的是发现新的政治因素的出现与发展。如果这种新的政治因素大量地、集中地反复出现,并且其发展趋势不可逆转,那么就是现代化因素。这种新的政治因素必然会寻找适合于它生存和发展的制度环境,否则就会被旧的僵化了的制度所扼杀。反过来,由此引发的政治制度变革势必影响社会结构、家族制度、等级结构、群体权利、人们行为和习俗的变迁。所以,一个国家的“政治转型期”就意味着传统的社会秩序出现了裂痕、混乱或崩溃,而新的社会政治秩序正在确立的时期。沿着这样的研究思路,本课题把中国在整个20世纪的“现代国家政权建设”中出现的4种新型乡镇管理模式概括为:即晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”,中国共产党建立的“议行合一制”乡镇基层政权、“政社合一”的人民公社体制和“乡政村治”二元治理模式。在此基础上,本文试图探讨影响和制约我国现代乡镇行政管理体制转型的制度性障碍,进一步研究如何建设适应社会主义市场经济体制和中国国情的法制型、公共服务型乡镇基层政府。

  一、目前国内学术界在研究方法上的“理论误区”

  中国现阶段正处在进一步完善社会主义市场经济体制和“现代国家政权建设”的双重建构中,乡村社会日益深入地卷入和融入到这一建构过程。从世界发达国家看,越是地方基层政府,其行政管理体制愈具有多样性、灵活性、有限性、自治性等特征。但在中国历史上,“乡镇”的建制或重视或忽略,或延续或中断,或继承或革新,大多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性和非固定性等特征[3].迄今为止,世界上还没有哪一个国家像中国的乡镇基层政权频繁变动、混乱无序。尤其是20世纪以来,国家行政权不断向乡村社会延伸,逐渐形成了“资源汲取型”和“全能型”的乡镇行政管理体制,显然已不适应农村市场经济发展和扩大基层民主政治的需要,且在实践中衍生出了诸多矛盾和问题。为此,我国自改革开放以来已对乡镇基层行政管理体制进行过4次较大的改革:即1980年至1985年,进行“社改乡”和建立“乡政村治”二元治理模式;1986年至1989年,进行“撤并乡镇”和推广“村民自治”;1990年至1997年,进行县乡机构综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系;1998年至今,进行农村税费改革和积极推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革试点[4].但目前的改革,许多地方主要是基于减轻农民负担和缓解地方财政压力的考虑,实际上变成了撤并乡镇、合并村组、精简机构、分流人员、压缩财政支出等所谓的“倒逼机制”。针对目前我国不少乡镇政府基本处于一种“有政无财”的尴尬局面,学术界提出了“撤销乡镇”、“县政乡派镇治”、“乡镇自治”等政策建议[5].这既表明人们对乡镇一级政府的功能和地位认识不清,也显示出目前我国乡镇改革已陷入“方向迷失”的被动局面。

  追根溯源,目前国内学术界的争论与分歧,主要是来自于西方政治社会学中关于“国家——社会”二元对立的认识范式。其实,这一理论命题是马克斯。韦伯早在20世纪初提出的关于传统中国“有限官僚制”的看法。他认为,“事实上,中华帝国正式的皇权统辖权只施行于都市地区和次都市地区。……出了城墙之外,统辖权的有效性便大大地减弱,乃至消失。”[6](p110)美国著名的家族史专家W.古德也认为,“在中华帝国统治下,行政机构的管理还没有渗透到乡村一级,而宗族特有的势力却维护着乡村的安定和秩序。”[7](p166)正如G.罗兹曼所言,“在光谱的一端是血亲基础关系,另一端是中央政府,在这二者之间我们看不到有什么中介组织具有重要的政治输入功能。”[8](P272)于是,我国著名的社会人类学家费孝通先生提出了,“中国乡土社会的基层结构是一种差序格局。……皇权政治在人民实际生活中,是松弛和微弱的,是挂名的,是无为的。”[9](P24-63)这种所谓的“二元社会理论”或“双轨政治理论”,即“一方面是自上而下的皇权,另一方面是自下而上的绅权和族权,二者平行运作,互相作用,形成了‘皇帝无为而天下治’的乡村治理模式。”[10](P 95-301)其实质和核心都在于,无限地夸大和美化了“地方精英阶层”在辅佐国家治理传统乡村社会中的地位与作用,而忽略了隐藏其背后的深层社会经济制度。然而近几年,一些国内学者却不遗余力、煞费苦心去为这种“草根民主”寻根,所谓的“根”也无非是“儒家文化决定论”之类的陈谷子烂芝麻。譬如,温铁军教授把它概括为5个字,即“国权不下县”[11](p3)。秦晖教授则将其完整的概括为:“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅。”[11](p3)徐勇教授不仅提出了“国家政治——社会政治”二分法的理论观点[12](P329-332),而且还提出了建议实行“县政、乡派、村治”的具体政策主张[2](P137-145)。可以说,这些学术观点都是“单凭旁观者或局外人支招行事”的笨拙手法。

  正如马克思、恩格斯晚年在关于历史唯物主义的8封信中所言,“根据唯物史观,历史过程中的决定因素归根到底是现实生活的生产和再生产。……否则把理论应用于任何历史时期,就会比解一个最简单的一次方程式更容易了。”[13](p695-698)事实上,在中国历史上“土地——赋税——户籍”是三位一体的,任何一个环节上发生问题都会直接的或间接的影响到国家政权的巩固与社会稳定。如果撇开土地制度、赋税制度、户籍制度等经济社会因素,那么单靠分析儒家文化的伦理统治是没有出路的。美国著名的中国问题研究专家费正清教授曾经指出,中华帝国“地方上的精英阶层主要靠其田产生活,并且将科举考试作为进身之阶,因此这种带有田园风味和怀旧色彩的世界观在中国一直盛行不衰。……当天下太平、五谷丰登之时,朝廷、官府和百姓之间还可相安无事。但当统治腐朽黑暗之时,政府利益与地方缙绅阶层的利益就不可避免地分道扬镳了。地方上的地主阶层本能地要谋求私利,如果不加限制,这就会使百姓不堪重负而导致政权失去‘天命’走向灭亡。官方呈报朝廷的表面文书实际上蕴含了地主、官府与百姓这三者之间愈演愈烈的利益之争。”[14](p295-301)可见,在中国历史上,“地方行政在总体上的收缩与在局部上的延伸是同时并存的两种趋势,不能强调一种而忽视另一种,也不能单纯地将地方精英的职能扩张理解为是‘民治’领域的扩展与‘官治’领域的退缩。”[15]事实上,“士绅公共功能的一切扩展并非都意味着某种独立于国家的社会自主性日增的长期趋向。”[16]总之,“地方精英既是国家权力的向心力量,又是国家权力的离心力量,而国家权力既是地方精英的支持者,也是地方精英的抑制者;地方精英既是地方社会的保护者,也是地方社会的掠夺者,而地方社会既是地方精英的权力基础,也是地方精英的权力制约。”[15]换言之,地方精英理论过分偏重于考察“皇权——绅权”之间的互动关系,却忽视了“国家/皇权-地方精英/士绅-乡村社会/农民”这三者之间的“制度场域”。因此,国内学术界关于地方精英的身份属性及其与国家政权的关系问题,历来看法不一,争论不休。

  归根结底,所谓“社会”是泛指基于共同物质条件而互相联系起来的人群,是建立在一定经济基础的上层建筑共同构成的整体,也叫“社会形态”。而“国家决不是从外部强加于社会的一种力量。国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’,‘理性的形象和现实’。确切说,国家是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量。”[13](p170)可见,“国家——社会”决不是二元对立的,而是互相影响、互相作用、互相渗透的互动合作过程。在中国历史上,表面看,秦汉以降至清末的地方行政建制都是停留在县一级;但事实上,“专制主义中央集权的国家政权对于乡族社会仍具有潜在的无限的控制力。”[17](p14)也就是说,“无论在哪一个阶段,都谈不上”地方自治的民主体制‘,而集权专制与缺乏自治是两千年以来中国文明的一大特色。“[18](p2-24)因此,中国农民自古以来并非”只是臣民、小民、草民,而不是主权者的公民,因此处于政治之外。“[2](p214)恰恰相反,”从秦朝的陈胜、吴广、项羽、刘邦起,中经汉朝的新市、平林、赤眉、铜马和黄巾,隋朝的李密、窦建德,唐朝的王仙芝、黄巢,宋朝的宋江、方腊,元朝的朱元璋,明朝的李自成,直至清朝的太平天国,总计大小数百次的起义,都是农民的反抗运动,都是农民的革命战争。中国历史上的农民起义和农民战争的规模之大,是世界历史上所仅见的。在中国封建社会里,只有这种农民的阶级斗争、农民的起义和农民的战争,才是历史发展的真正动力。“[19](p588)总之,我们必须彻底抛弃西方政治社会学关于”国家——社会“二元对立理论中的”工具论“国家观,应当运用”现代国家政权“这一理论分析框架来分析近代中国乡村政治结构转型的特点与发展轨迹,从中找出一些带有规律性的真实内容,以便为建构21世纪的现代乡镇行政管理体制提供有价值的理论参考。正如有的学者所提出的,”中国乡村社会的’国家政权建设‘应当是一个动态的过程,不同的历史时期有着不同的内容,不应当用结论式的成功与否之类的评判标准加以评价。研究者的任务是分析不同历史时期的中国乡村社会的’国家政权建设‘的特点和发展的规律,从而为中国的政治学的发展做出一定的理论贡献。“[20]

  但是,“现代国家政权建设并非一个自上而下的过程,而是一个国家与地方社会相互作用的过程,其结果通常为长期的社会演变过程所预先决定。”[21]因此,我们在运用“现代国家政权”这一理论分析框架来分析整个20世纪的乡镇行政管理体制演变过程中,也应结合中国的国情特点。所谓“现代国家政权建设”理论,是指“在新的社会经济基础之上,按照民主和法治的政治原则,建立起新的行政管理体制和政权组织网络,有效地行使其征收赋税、维持治安、兴办教育、多种经营、发展经济、合理配置资源等基本职能。”[20]按照西方学者杜赞奇的观点,成功的现代国家政权建设应该包括两个方面的含义,即“政府权力对社会经济生活各个方面的干预和控制逐渐加强;在现代化的民族国家内,公民的权利和义务也在逐步扩大。在发展中国家,尽管政权更迭频繁,但国家权力却持续扩张。”[22](p2)这一理论分析框架,基本符合中国在整个20世纪的“现代国家政权建设”中的乡村政治演变特点与发展轨迹。然而,尽管这一理论已经注意到了“国家——社会”非均质性的特点,但其整体论与实体论的理论品格仍然成为其致命的缺陷[23].综合西方各派现代化理论的观点,“现代化的主要特征是:经济上的工业化——工业化、发达的市场和货币经济、高额的群众消费、严密的劳动分工;政治上的民主化——以民族国家代替宗教和种族控制、普遍的法制、公民权、有代表性的政府、能胜任的行政机关;社会上的整合化——众多的社团和利益集团、社会规模的扩大、都市化、以国家利益为重的社会精英、人口控制;文化上的大众化——大众传播工具作用的扩大、活跃的知识界、文化的世俗化。”[17]显然,进入20世纪之初的中国并不具备这些基本条件,而且中国现代化的原始起点首先是通过暴力革命以取得民族独立,其后又把“现代国家政权建设”与“优先发展重工业”同步进行,由此形成了国家行政权的下沉与“以农养政”时代的制度设计、经济上的工业化与政治上的民主化严重对立的局面,最终导致了乡镇行政管理体制变动频繁且反复无常。因此,必须清醒地认识到,中国在整个20世纪建构起来的现代乡镇行政管理体制,“经历了新民主主义革命阶段漫长的艰苦斗争过程和激烈战争的血与火的严峻考验,又经历了社会主义革命和社会主义建设初级阶段的曲折变化和不断完善,最终形成了现行的新型乡镇组织体系。它同党和国家政权组织一样,是无产阶级革命的产物,是我国人民前仆后继用鲜血和生命换来的伟大成果之一。”[24](p6)如果不了解这一点,那么很可能会对当前我国正在进行新一轮的乡镇政府改革基本方向和总体模式产生误解。

  二、晚清至民国时期的所谓“乡镇自治”

  现代意义的“地方自治”是西方国家宪政体制建设的重要内容之一,被马克思称赞为欧洲资产阶级早期取得的一项“政治成就”(参见《共产党宣言》)。但晚清至民国时期的所谓“地方自治”,基本是一场“政治闹剧”。清朝末年,中国社会政治结构日趋分化与解体,中央政府权力式微,地方势力迅速膨胀,乡绅精英阶层逐渐走向了国家政权的反面。尤其是到1850年,中国人口已由清朝入关时的1亿人陡增至4.3亿人[25](p452-471),这对传统的社会政治秩序构成严峻的挑战与威胁。因此,重新调整国家与社会之间的关系,逐渐使国家的政治权力下移,以加强对乡村社会的行政控制,已成为晚清政府当时所面临的一项重大政治课题。“就当时的政治情势来看,主要有两条道路可以选择:一是通过扩大官僚政治体系,增强地方政府的组织和权力,强化国家对社会的驾驭;一是开放部分地方政权,吸收各种新兴政治力量参与社会管理,实现社会政治的重组与整合。对清朝封建统治阶级而言,前者固然为上策,但已没有足够的力量去实现;选择后者,虽然并不情愿,但又有不得不为之势。”[17](p724-741)所以,“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作,以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图。”[26](p463)

  事实上,清末倡导推行“地方自治”的基本精神和组织形式,完全是模仿明治维新后的日本地方自治制度。1909年1月28日,晚清政府颁布的《城镇乡自治章程》和《城镇乡自治选举章程》中规定:城、镇、乡为地方自治的基层单位,府、州、县所在地居民人口在10万人以上者设为“区”;城厢以外的市镇、村庄人口5万人以上者设为“镇”,5万人以下者设为“乡”。乡镇设立“自治公所”,成立“议事会”和“董事会”等机构,负责办理乡村公共事务[27](p724-741)。但清末推行的所谓“乡镇自治”,大多停留于“文本制度”层面,且引发了不少地方强烈抵制的风潮。“据统计,仅江苏省就发生了抵制乡镇自治的恶性事件37起,或捣毁自治公所,或破坏学堂,或殴打自治职员等。”[28]总的来看,自晚清政府倡导推行地方自治以后,“政治下层,实由官治而沦为半官式之绅治。故所谓政治者,不操于官,即操于绅,甚或操于地痞恶棍,生杀予夺,为所欲为,民之所能自存、自主、自治者,亦几希矣。”[29](p184)于是,袁世凯执政后,立即宣布取消省、县两级的地方自治,且在农村地区实行区、村二级制。此时的“区”是县以下的最低一级行政单位,区下设为“村”,主要职责是协助区政权处理行政、司法、监察与福利等事宜,“企图把清末地方绅士领导下的非正式组织官僚化、正规化,并以此来巩固县级政权。”[30](p43-150)可见,清末推行的“乡镇自治”实质是统治者进一步强化了对乡村社会的控制,并由此造成了国家行政权向乡村社会逐渐延伸。

  蒋介石执政以后,首次提出了“以党治国、以党建国”的现代政治理念,并仿照苏俄体制模式建立起一套党、政、军自成系统、互不统属、权力制衡的独裁统治。国民党在中央党部之下依次设立省党部、县党部、区党部和乡镇分部,与省、县、区、乡等行政系统相对应,从而形成了从中央至地方与国家行政区划体制并行运作的“双重官僚衙门体制”[31].而在广大农村地区,国民党“实行的保甲制度与以往历代尤其是明清两代并没有多少不同,都是通过保甲连坐的办法强化对乡村社会的控制。”[32](p67)此外,蒋介石还规定:“保甲长都是本党的忠实的党员。”[33](p612)“每一保甲长均能兼政治警察之任务,并能域导所属人民,一致防制异党之活动。”[34](p98-99)此时的保甲长完全被警察化和特务化。总的看来,“1928年后,国民党政府制定法律政策,力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。……而实际上自治团体并无权力。”[22](p56)正如有的学者提出,民国时期的“乡是一个暧昧的单位——百户以上村者为乡,百户以下村者集为一乡,满百户集市者为镇。1941年之前,乡级机关没有列入县政府的预算中,也没有自己的收入。它们只在名义上存在,和过去的邻闾制度一样。真正重要的行政单位是区和村。”[35](p297)但由此而来却造成了极其深远的负面影响,“一是,政权的‘组织成本’成倍增长,官僚机构和官僚队伍急剧膨胀;二是,政治系统的运作方式发生改变,党政双重衙门之间的互动格局有别于传统单一官僚机构的运作,其政治控制力度比以往任何时候都更加严密。这是近百年来中国政治体制由帝制到党治,由王朝体制向党国体制转型嬗变的一个重要表征,亦可谓是中国政治制度史上‘千年未有之变局’。”[31]“据统计,19世纪末期,清朝中央政府官员为2622人,地方官为13007人,武官为7464人,共计约为23000人。而当时全国人口已突破4亿人,平均每名正式官员需治理17000余人。……中国传统社会就是一个由数万名官员,数十万名吏役和百万名乡绅共同组成的上中下有机衔接的整合体。这样一种独特的组织方式,在漫长的历史岁月中成功地维系了一个地域辽阔,人口众多的农业社会的整合。”[31](p574—587)但是,“据1942年的粗略估计,国民党仅区一级干部约需164612人,乡镇一级干部约需686721人,保甲干部约需12140908人,共计12992241人。”[31](p574-587)它远远超出了传统中国农业社会的农民经济承受能力。因此,这种恶性膨胀的无组织力量造成了大量的农民破产、经济资源枯竭和“国家政权内卷化”(即国家对乡村社会的控制能力低于其对农民群众的榨取能力)[22](p50-52),最终也吞噬了国民党基层政权的基础。

  三、中国共产党早期建立的“议政合一制”乡镇基层政权

  中国共产党最早在农村建立起来的基层政权组织是农民协会。毛泽东同志曾经指出:“宗法封建性的土豪劣绅,不法地主,是几千年专制政治的基础,是帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚。打翻这个封建势力,乃是国民革命的真正目标。”[36](p15)因此,农民协会“主要攻击的目标是土豪劣绅,不法地主,旁及各种宗法的思想和制度,城里的贪官污吏,乡村的恶劣习惯。这个攻击的形势,简直是急风暴雨,顺之者存,违之者灭。其结果,把几千年封建地主的特权,打得个落花流水。地主的体面威风,扫地以尽。地主权力既倒,农会便成了惟一的权力机关,真正办到了人们所谓‘一切权力归农会’。”[36](p16)但中国共产党建立的农村基层政权组织是“苏维埃”,当时还是“无产阶级领导之下的工农民权独裁制性质的政权。”[37](p312-374)1931年11月,《中华苏维埃地方政府的暂行组织条例》规定:“苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦大众的”,其所实行的是“议行合一制”。所谓“议行合一制”,是根据马克思设想的巴黎公社的政权组织形式,“由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力,国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关选举产生,各自对国家权力机关负责并受其监督。也就是说,国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位,不与国家行政机关、审判机关和检察机关分享它所拥有的独特的权力,不受它们的制约,只对人民负责,并接受人民的监督。”[38](p439)恩格斯后来进一步提出了,“省、县和市镇通过普选制选出的官员实行完全的自治。取消由国家任命的一切地方和省的政权机关。”[39](p414)以此防治“拥有固定职位或享有年金”的职业化官僚只对上级负责而背弃人民群众的利益的官僚主义行为。正如列宁所指出的,“官僚是专干行政事务并在人民面前处于特权地位的一个特殊阶层。”[40](p103)所以,法国大革命取得胜利后,“从中央到地方的国家机关都由选民选举产生,或者受选民机关的严格监督。每个郡、县、乡及市镇享有高度自治,中央政府并不派出代表其权力的官吏。……这样,法国革命就废除了自上而下任命官吏的官僚制度,代之民主选举制。”[41]

  于是,到了抗日战争时期,《陕甘宁边区宪法原则》和《修正陕甘宁边区乡(市)政府组织暂行条例草案》规定:“边区、县、乡人民代表会议(参议会)为人民管理政权机关,采取直接、普遍、平等、不记名的选举制。实行男女平等,提高妇女在政治上、经济上、社会上的地位。发扬民主政治,健全民主集中制,增强人民的自治能力。”[42](p59)此时的乡(市)代表会为直接执行政务机关,并由它产生政府委员会,在代表会闭会期间行使其职权;乡市长定期向参议会报告工作。乡(市)政府除乡(市)长1人外,其他人员均不脱产,下设优待救济、文化促进、经济建设、锄奸、卫生保育、人民仲裁等委员会,各委员会由3~5人组成,成员由政府聘任。乡(或市)政府之下为“行政村”,一般不设专门的行政机构,只设村民委员会主任1人。行政村之下为自然村,设村长1人。村主任或村长均由选民大会选举产生,一切事情均由村民大会讨论处理。乡(市)政府的主要职能是:“组织群众开垦荒地,兴修水利,改良耕种,增加农业生产,组织春耕秋收运动;保育儿童,禁止对于儿童的虐待;抚恤老弱孤寡,救济难民,不使流离失所;发展民众教育,消灭文盲,提高边区成年人民之民族意识与政治文化水平等。”[42](p32-33)为了避免党对基层政权组织和其他群众性团体组织的“包办代替”,中共中央政治局于1942年9月通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》,“一方面强调党的领导的一元化,规定党的各级委员会为各地区的最高领导机关,统一各地区的党政军民工作的领导;另一方面要求严格执行民主集中制,同时注意防止和纠正党委包办政权、民众团体工作的现象。”[43](p32-33)为此,陕甘宁边区人民政府实行“三三制”,即在各级政权机关的工作人员中,实行共产党员、非党左派进步人士和中间派人士各占三分之一的政权制度,以便发挥权力制衡的作用。不过,这一时期,“在党与政权的关系上,由于中共强调党的一元化领导,民主政权的作用事实上难以充分发挥。这种情况在根据地发展的各个时期都不同程度地存在。这对建国后中国政治体制中长期存在的高度集权、党政不分、以党代政的现象,产生过较大的影响。”[44](p789)

  解放战争时期,中国共产党在各大解放区建立了大区、省、行政公署、县、区、乡镇6个行政层级,其中省以下的“专区”和县以下的“区”为行政派出机构,“乡镇”为地方基层政权组织。截止1948年底,各大解放区已普遍建立起了包括工人、农民、独立劳动者、知识分子、民族工商业者以及开明士绅等一切民主阶层人士共同组成的乡镇人民代表会议,作为乡镇基层的正式权力机关,由它选举产生乡镇长、副乡镇长各1人,政务委员5~9人,共同组成行政委员会和乡人民政府,此时的乡镇基层政权仍然实行“议行合一制”。甚至有学者提出,“迄今为止,我国各级地方政权的基本组织形式和组织活动原则,仍然是实行‘议行合一制’。”[45]同时,中国共产党在农村的基层组织及共青团、妇代会、民兵、农会等群众性团体组织也相继建立,逐渐形成了一套完整的基层政权组织体系。这在中国历史上是前所未有的政治制度创新。然而,“中国是在农业社会的传统因子基本保留的状态下进入现代工业社会的。”[2](p213)因此,“现代政治体制的确立和规范,不仅有待于现代财政制度的建立、社会公众思想观念的转变、新型行政管理人员的培养等等,而且有待于社会经济的进一步发展,不可能一蹴而就。”[20]

  所以,“从1951年土改到1958年的人民公社化运动,可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期。在这段历史时期,制度变革表现出明显的集中性特征。变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[46](p49)与以往不同的是,中国共产党对乡村社会的政治整合,“首先是从农村土地关系的改革开始,进而对乡村社会权力进行重组,将国家政权直接延伸到村庄内部,自上而下建立起严格的支配体系,从而将农民完全整合到国家政治体系之中。”[20]1950年12月,中央人民政府政务院颁布《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》规定:“乡(行政村)的政权组织形式为人民代表会议和人民政府委员会。乡人民代表会议的代表由本乡人民选举产生,任期为1年,由乡人民代表大会选举产生主席、副主席,负责主持会议和联系代表,协助乡人民政府进行下届人民代表会议的筹备工作。乡人民代表会议选举产生乡长、副乡长及人民政府委员会委员。乡长主持乡人民政府委员会会议,负责全乡工作,副乡长协助乡长工作,下设各种经常性或临时性的工作委员会。”截止1952年底,全国共建立了28万个乡(镇)、行政村人民政府组织。这一时期,农民协会是“农村中改革土地制度的合法执行机关。其经费来源主要依靠会员交纳的会费和当地人民政府的补助,需用的房屋和设备由人民政府拨给,在利用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面,均享有与同级人民政府机关所享受的同等待遇。”[47]正如亨廷顿所指出的,“像中国这样的国家要进行土地改革,在政府和农民之间有两种组织体系是必不可少的。其一是政府必须建立一个新的、经费充裕的行政组织,并配备立志于改革大业的专门人才去主持其事,即建立专司其事的机构。其二便是农民自身的组织。集中的权力能够颁布土地改革法令,但只有广泛扩展的权力才能使这些法令成为现实。农民的参与对通过法律或许并非必要,但对执行法律却不可或缺。如果没有农民组织参与其执行,此类法令只是官样文章。因此,农民联盟、农民协会、农民合作社都是保证土地改革具有持久活力的必备条件。不管它们自己宣布的宗旨是什么,组织本身就在农村形成了新的权力中心。”[48](p364-365)但是,“随着土地改革的基本完成,那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会,却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台。”[27](p231)

  1954年9月,中华人民共和国第一部宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的颁布,为乡镇基层政权建设提供了法律依据。乡(民族乡、镇)成为县以下惟一的基层政权组织,原来的“区”一律改为县的派出机构,撤消了村级行政建制。乡镇按自然区域划分为村民委员会和村民小组,党在农村的基层组织体系也作了相应的调整。1956年9月,党的“八大”规定:“乡、民族乡、镇和农业生产合作社和街道办事处等,有正式党员3人以上的都应成立党的基层组织,可按党员人数多少建立支部委员会或总支委员会以至基层委员会。同时,建立与同级党组织相对应的共青团、妇联、民兵等群众性团体组织。”截止1957年底,除台湾和西藏的昌都地区外,全国共建立了120753个乡镇,其中乡117081个,镇3672个[50].从此,“农村居民的社会地位和政治地位发生了急剧的变化,昔日生活在乡村社会最低层、在政治上毫无地位可言的贫雇农,一夜之间成了农村中的主人,而昔日把持乡村社会、政治生活的地主、富农却在一夜之间变得威风扫地,落到了在乡村社会和政治生活中毫无地位可言的最低层。”[51](p86)

  但是,“事实上,任何政权管理都是需要成本的,且成本极不稳定。‘官’字下面的两个‘口’,就意味着不仅维持政府运行需要成本,而且政府官员也有自身的利益追求,只是这种利益追求往往为权力的公共形式所遮盖。”[2](p220)因此,建国初期是“国家机器急速膨胀的时期,国家工作人员大量增加。这不仅有巩固新生政权的需要,更有国家职能扩大方面的原因。”[49](p250)譬如,“新中国刚刚诞生时,政务院只设置35个工作部门,但到1956年底已增加到81个,工作人员也随之增加到5万人。”[52](p30-31)当时,中央委员会以下党组织结构大致情况是:包括6个地方局,28个省(自治区、直辖市)委员会,258个专区委员会,2200个县或相应级别的委员会,28万多个乡镇基层委员会和100多万个村党支部。此外,还有与党组织平行运作的人大、政府、群团组织,由此形成了一支自上而下分别自成体系、垂直控制的庞大“国家机器”。据有关专家估计,“大约有900万人依靠政府配给和工资生活,其中包括一小部分留用的国民党军政人员。政府仍然不得不靠发行纸币来应付高达75%的预算赤字。”[1](p599)于是,从1957年起,中国撤消6大行政区,确立了省、县、乡三级地方行政体制,把国务院机构由81个减少到60个,全国共分流党政干部30万人左右,其中20万人下放到农村,10万人到工厂工作[52](p170)。

  总之,“从20世纪的乡村政治的百年史看,国家政权下沉是一条主线。这对于整合离散的乡村社会无疑是有意义的。……尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题,但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色。”[2](p220)

  四、“政社合一”人民公社体制的建立与瓦解

  “政社合一”的人民公社体制,实际上包括了三层含义:(1)从理论上看,它是农村基层社会单位与基层政权单位合二为一,即“农村人民公社是我国社会主义社会在农村中的基层单位,又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。”[53](p541)(2)从实践上看,它是农村基层生产单位与基层政权单位合二为一,即“人民公社发展的主要基础是我国农业生产全面的不断的跃进和5亿农民愈来愈高的政治觉悟。”[53](p537-538)于是,“从1958年夏季开始,只经过了几个月时间,全国74万多个农业生产合作社,就已经在广大农民的热烈要求的基础上,改组成了26000多个人民公社。参加公社的有1.2亿多农户,占全国各民族农户总数的99%以上。”[54](p798)这是当代中国乃至世界历史上的一大“奇迹”。(3)从组织形式看,它是乡、社合二为一,即乡镇党委变成了公社党委,乡镇人民政府变成了公社管理委员会,即“共产党塑造公社,支配和领导着公社。”[55](p237)从此,人民公社变成了“工、农、商、学、兵、党、政、军、民、企”融为一体的独立王国。正如美国学者费正清教授所言,“社会主义改造在中国人民头上加了一套官僚机器。……国民党只建立起一个徒有其表的小王朝,中国共产党却把它的权威渗入了每一支稻穗。”[1](p622-628)但在当时,“它是一种适合中国特点的制度模式,公社似乎展示了一条新的现代化道路,一条能避免资本主义弊端、改造传统小农、‘使全体农村人民共同富裕起来’的中国式现代化道路。”[55](p4)有的学者提出了,“人民公社体制无疑是中国近代以来最为有效的针对农村社会的治理方式。首先,它摧毁了乡村社会旧的经纪体制(包括传统的保护型经纪),国家完成了基层社会的官僚化和合理化,国家的政策、方针乃至意识形态都直接通过自上而下的官僚系统贯彻到乡村社会,乡村社会资源的征用以及赋税的征收也是通过国家政权的基层组织完成的。旧的各种经纪角色及其存在的土壤都被彻底铲除。应该说这是人民公社时期‘国家政权建设’的一项重大成就。其次,它成功地保证了农村社会的稳定,确实使农村社会和农民得到了一定程度的‘实惠’。广大农民得到了近百年来没有过的安定的生活环境,医疗条件从无到有,教育初步普及。”[20]当然,大多学者对人民公社制度始终持一种批评的态度,认为它是一种“资源汲取型”和“全能型”的政府,即“从1952年到1990年,农业为工业化贡献了11594.14亿元,占到整个国家基本建设总投资的27.2%,其中有13.2%来自于农业税,75.1%来自于”剪刀差“,11.7%来自于金融储蓄。”[56]不管怎么说,人民公社作为一个时代的象征,是无法回避的,是不能忘记的。

  现在回过头来看,“领袖的主观意志等等外部因素不足以全面理解公社,自然村落的自然演化也生长不出标准化的公社制度。惟有把二者结合起来,才能把握公社的脉搏。”[55](p5)首先,人民公社体制“本质上是一种替代传统村落的社会制度。”[55](p8)如在1958年,全国几乎在一夜间建立了26576个人民公社和265万多个公共食堂、475万多个托儿所、幼儿园,10万多个幸福院,1052个民兵师,24525个民兵团,民兵总人数达到4905.7万人,亿万农民群众普遍实现了组织军事化、行动战斗化和生产生活集体化[57](p51)。这在中国历史上是绝无仅有的一场规模空前、影响深远、暴风骤雨式的巨大社会变革,农民世代沿袭的生产、生活方式全部打乱了。若按当时全国1.2亿多个农户、5亿多农民人口计算,平均每个公社的规模约为4615户、接近2万人。这样,中国农民对未来的新生活既感到憧憬和向往,又感到恐慌和无所适从。尤其是“1959年的死亡人数比在正常情况下增加了2500万人甚至更多。这些人都是管理不善的牺牲品。”[1](p618)可见,人民公社制度的强制输入与其接受对象的适应性、亲和力恰恰成反比。因此,从1962年开始,中共高层决策者不得不向传统的村落居民让步,正式确立了“三级所有,队为基础”的人民公社基本经济制度,并把公社的数量由原来的26576个增加到74771个。直到1982年底,全国人民公社为54352个,生产大队为719438个,生产队为597.7万个[58](p366)。

  其次,人民公社体制具有整体性和综合性的特征,它既拥有党、政、军、群团、企事业单位等众多组织系统,又兼管经济、政治、文化、社会等各项事业,即“拥有包括军事和安全在内的贸易、金融、税收、会计、统计和计划等地方政府职能。”[1](p617)也就是说,在一定意义上,它是一种特殊形式的“公共服务型”基层政权组织。正如毛泽东同志早在1919年所提出的“新村”构想,即“合者之新家庭,即可创造一种新社会。新社会之种类不可尽举,举其著者:公共育儿院,公共赡养院,公共学校,公共图书馆,公共银行,公共农场,公共工作厂,公共消费社,公共剧院,公共病院,公园,博物馆,自治会。合此等之新学校、新社会,而为一‘新村’。”[59](p446)正因为这样,“以前由多为当地大户人家出身的举人秀才(这些人观念保守,但欺压乡里,很有权势)发起修庙、修桥、办学和赈济之类的活动,现在则变成了合作社或集体农场的领导(经常是由党组织委任的当地积极分子)带头植树造林、治理水土流失、照顾孤老、改善地方医疗条件、引进水泵或新式犁具乃至组织扫盲活动等等。”[1](p610-611)因此,人民公社时期,“地方政府利用政府的管理力量,广泛组织民众开展了大规模的农田水利设施改造与兴建,填补了旧中国水利设施建设的两个空白:一是兼防洪、灌溉、养殖等多项功能为一体的大中型水库的修建;二是提水工程的兴修和提水机械的广泛使用。这段时期,农田水利设施兴建的力度是非常大的,20世纪末的中国农村运作的水利设施基本上都是这一时期修建的。”[60](p170)所以,对于人民公社制度的绩效评价,“我们一方面要看到它确实起到了保证国家为工业化提取农业剩余和禁止农民流动的作用;另一方面还应该看到,在此期间,农村基层政府也确实在农村实现了与整个国家极端的‘政府主导型’发展模式相匹配的政府职能,即担负了在农村大规模、全面快速推进农村现代化和提供公共物品的作用,例如在农村普及中小学教育和扫盲、发展医疗卫生事业,兴修道路和水利,为农民提供低水平的社会保障等等。”[61]正如一些外国学者所提出的,“它单靠人力就使中国的面貌大为改观,全国建起了上万座水库、几千座小型水电站、几百英里的铁路线,在大江大河上建起了一座座桥梁,开拓隧道,修筑马路,开发了更多的矿藏,灌溉了更多的土地。”[1](p616-617)

  再次,从人民公社时期的行政管理成本分析,表面看它的确拥有一支特别庞大的农村基层管理干部队伍,但进一步分析人民公社体制“只是一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织。”[51](p200)譬如,“截止1978年底,全国农村人民公社共有6.5万多个,国家干部约为150万人左右;生产大队有70万多个,拥有半脱产性质的农民干部600万人左右;生产队有600万多个,拥有不脱产性质的农民干部3500万人左右。这三项合计约为4250万人,几乎相当于一个欧洲国家的总人口。但其行政经费支出只占全国的5%左右。”[62](p161)因此,从人民公社的“事权”看,可谓“无所不能、无所不管”。尤其是它的“政治权力渗透到农民家庭中,家庭的内部关系、生育、子女教育、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等,都受到公社规范的制约。”[55](p377)但从人民公社的“财权”看,由于公社一级不设财政、且没有自行征收税费的权力,因而其人员编制、行政经费支出等都受到了县级财政实行“统收统支”的严格限制。所以,人民公社时期,无论是“国家干部”的数量,还是行政经费的支出,都不可能出现任意扩张的现象。而对于生产大队和生产队的“农民干部”来说,“不论男女老少,不论干部和社员,一律同工同酬”[53](p550)。因此,他们的政治身份并没有改变成为国家干部,也没有列入地方政府的行政序列。同时,农村生产大队的半脱产干部人员编制、任免、经费支出等均由公社党委(后改为革委)掌控,且其工分补助标准须经过社员大会民主讨论,所以也基本不会发生加重农民负担的现象。更何况,“人民公社是一个特别强调原则的时代,其核心是要求人们不折不扣地服从上级的路线、方针和政策,按照党的教导办事。”[53](p435)但到人民公社的后期,“集体单位的管理者逐渐成了‘官老爷’,他们不再那么热心于体力劳动,而是更接近于一个‘上等人’阶级。热衷于为个人和家庭谋取私利的投机分子重新开始出现。他们拉关系寻求特权,为自己取得更好的教育机会,不断增加私人财富。……这样就使普通农民的解放非但没有消除人们对特权地位的追求,反而促成了许多人对权力的向往。”[1](p628)特别是“农村集体经济的绝大部分都控制在公社、大队、生产队手中,其生产剩余除了分配给农民必需的生活资料外,其余都掌握在集体手中,农民负担问题也就被隐蔽在公有制里了。”[61]为此,毛泽东同志一方面不断地进行干部精简运动,“如在1962年至1964年共精简82万人(其中国家机关1万人,地方政府机关81万人),使全国党政机关干部人数由原来的268万人下降到186万人,精简幅度达到了30.5%”[63](p93);另一方面则规定:“人民公社各级的干部,都必须认真执行‘党政干部三大纪律、八项注意’。公社干部参加集体劳动全年不少于60天,生产大队干部参加集体劳动全年不少于120天,生产队干部误工补贴工分一般应该控制在生产队工分总数的1%以内。”[53](p815-816)这样,人民公社时期的农村基层干部,既不同于传统中国乡里制度下的“经纪人”特性,也不同于改革开放后所出现的“自利性”和“掠夺性”的乡村干部形象。总体而言,这是一支建国后由我们党经过多年政治思想教育而成长起来的“新生代政治精英”,是农村建设社会主义的“中坚力量”,是最可宝贵的“乡村社会政治资源”。这些人在人民公社时期作为“国家政府代言人”和“基层权威象征”,整整影响了几亿农民群众,并且在农村改革初期发挥了“承上启下”的重要作用。因此,“虽然他们中间的大多数人现在退出了乡村政治舞台,但最起码也应该得到国家政府给予一定的最低生活保障。”[62](p164)

  最后,根据我以往研究所得出的结论,人民公社制度的终结主要是由于我国城乡二元体制长期固化和农地平分机制等原因所造成的。“从人民公社内部看,‘村社集体成员权’产生出了农地平分机制,直接刺激农村人口的快速增长;反过来,农民人口过快增长又降低了人地比率。其结果是出现了人民公社高强度劳动投入和过密型种植模式下的农地报酬递减、边际收益率为零(甚至为负数)的极端现象,由此造成了以生产队农业生产为主要收入来源的农村集体经济基础发生危机,最终导致了人民公社制度的解体。”[64]譬如,“从1952年到1978年,全国农村总人口增加了3亿多人,而人均耕地面积却由2.82亩减少到1.51亩。”[65](p270)因此,“1976年全国粮食平均亩产为251千克,一个农村劳动力全年生产粮食仅为1000千克左右。人均占有粮食只有307千克,和1956年一样多。每个农业人口提供的商品粮只有70千克。”[66](p823)直到十一届三中全会前,“中国11亿人口中有8亿农民长年搞饭吃,但国家每年仍需要进口大批的粮食和棉花来弥补缺口。1978年全国农业人口平均每人全年的收入只有70多元,有近1/4的生产队社员收入在50元以下,平均每个生产大队的集体积累还不到1万元,有的地方甚至不能维持简单再生产。”[67](p832)总之,“这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落后国家社会经济发展规律的。”[51](p508)

  五、“乡政村治”二元乡村治理模式的确立与改革

  1978年至1983年的五六年,是我国由“政社合一”的人民公社体制向“乡政村治”二元乡村治理模式过渡的一个非常关键时期。十一届三中全会召开后,随着我国以家庭联产承包责任制为特征的农村基本经济制度的建立,动摇了人民公社体制继续存在的权威基础,促进了农村土地、劳动力、资金、技术等生产要素的合理流动与重新组合,但与之相适应的基层行政管理新体制却迟迟没有确立起来,致使人民公社的旧体制“无法容忍新兴的社会力量,无法协调和统帅社会。”[68](p211)因此,1982年1月1日下发的第一个“中央一号文件”特别提出了,“最近以来,由于各种原因,农村一部分社队基层组织涣散,甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态,致使许多事情无人负责,不良现象在滋长蔓延。”[69](p853)1984年1月1日下发的第3个“中央一号文件”进一步提出了,“近些年来,农村中封建迷信、偷盗赌博、摧残妇女、传播淫秽书刊和极不健康的文艺活动等情况也是严重存在的,必须采取有效措施加以解决。”[70](p873)于是,1983年8月发出了《中共中央关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》,1983年10月又发出了《中共中央关于整党的决定》,由此拉开了一场全国性的社会秩序和政治秩序的集中整治运动。据有关资料显示,“1949~1979年的30年间,全国刑事案件发案率及恶性案件发案率总数都不及1980~1983年这3年的累计数。尤其是1981年的刑事案件发案率更是达到接近万分之九的历史新高,在这之前全国刑事案件发案率基本维持在万分之三左右。据公安部统计,1980年全国立案75万多起,其中大案5万多起;1981年立案89万多起,其中大案6.7万多起;1982年立案74万多起,其中大案6.4万多起。1983年立案总数达61万多起,其中大案6.5万多起。而经过3年多的集中严打,全国共摧毁了犯罪团伙7万多个,逮捕流氓犯罪分子数以10万计,缴获枪支1.8万多支、子弹42万多发,群众检举线索150多万件,群众扭送犯罪分子4.7万多人,投案自首的10万多名。”[71]而经过为期3年半的全国整党工作,“开除党籍的共有33896人,不予登记的共有90069人,缓期登记的共有145456人,受留党察看、撤销党内职务和向党外组织建议撤销党外职务、严重警告、警告等党纪处分的共有184071人。”[72]这些都说明了,“政社合一”的人民公社体制解体后,我国必须探索建立与农村市场经济发展和扩大基层民主政治相适应的现代乡镇行政管理新体制。

  事实上,早在1978年12月召开的十一届三中全会上,党中央关于这一问题就提出了一个基本原则,即“必须在经济上充分关心农民的物质利益,在政治上切实保障农民的民主权利。”[73]于是,到了1979年9月,四川省广汉县率先在向阳人民公社开展“政社分开”的改革试点。其主要做法是“将公社机关20名干部分为三块,一块负责党务和行政工作(共6人),一块负责农副业生产(共10人),一块负责社队企业(共4人),初步形成了党、政、经分设的基本组织框架。1980年6月18日,已经挂了22年的向阳人民公社管理委员会的牌子终于被摘下来,换上了向阳乡人民政府的新牌子,由此揭开了四川省乃至全国‘社改乡’的序幕。”[74]与此同时,“广西河池地区宜山县、罗城县的农民群众也自发建立了一种全新的基层组织形式——村民委员会,其最初的功能只是协助乡政府维护社会治安和集体水利设施,后来逐渐扩展到村民对农村社区政治、经济、文化和社会生活多方面事务的自我管理,最终演化为一种基层群众性自治组织。之后,四川、河南、安徽、山东等部分地区也陆续出现了类似的农村基层组织形式。”[75](p196)1982年12月,五届全国人大新修改的《中华人民共和国宪法》第95条规定:“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域,乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责,设立人民代表大会和人民政府”;第107条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,管理本行政区域内的行政工作”;第110条规定:“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”,由此确立了“乡政村治”二元乡村治理体制模式。1983年1月2日下发的第2个“中央一号文件”中也提出了,“人民公社的体制,要从两方面进行改革。这就是,实行生产责任制,特别是联产承包制;实行政社分设。”[76](p861)1983年10月12日,中共中央、国务院正式发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,指出:“当前的首要任务是把政社分开,建立乡政府。同时按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础,如原有公社范围过大的可以适当划小。村民委员会是基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立。随着乡政府的建立,应当建立乡一级财政和相应的预决算制度,明确收入来源和开支范围。政社分开、建立乡政府的工作要与选举乡人民代表大会代表的工作结合进行,大体上在1984年底以前完成。”[77](p867-868)这样,“到了1983年底,全国已有12702个人民公社宣布解体。到了1984年底,全国又有39838个人民公社摘掉牌子。到了1985年,全国所余的249个人民公社自动解体,取而代之的是79306个乡、3144个民族乡和9140个镇。同时,全国共建立了948628个村民委员会和588多万个村民组。”[58](p366)至此,在中国延续了26年的“政社合一”人民公社体制终于退出了乡村政治历史舞台!

  总的看来,我国在改革开放初期进行的这次乡镇行政体制改革,具有以下几个明显的特点。一是,乡镇的建制规模和村、组划分比较注重中国村落的历史文化传统,同时也比较重视集镇的建设与发展。截止1985年底,全国乡镇总数共为91138个,与1957年的120753个乡镇相比减少了29615个,但与1978年的52781个公社相比又增加了38357个,其中新建立的镇有7956个。全国行政村数量有94万多个,比1978年的69个生产大队相比也增加了25多万个[58](p366)。这样,既有利于农民群众的生产、生活,又有利于中心集镇的形成与发展壮大。二是,国家初步明确了政府与农民之间的权力边界,即乡镇实行党委领导下的“议行合一制”,乡镇以下实行村民自治,从而初步形成了“乡政村治”的二元乡村治理模式。三是,要求建立乡镇一级财政和相应的预决算制度。这在中国历史上是一项重大的制度创新。四是,乡镇编制在国家人事制度宏观控制下,赋予地方一定的自主权,建立了乡镇干部“能上能下”的用人机制。如该《通知》中规定:“乡的编制力求精干,不得超过现在公社的人员编制,具体由各省、市、自治区统筹安排。乡干部要逐步从农村优秀人才中选拔,要能上能下。当选就任职,落选就回到生产中去。现有的脱产干部,包括在集体经济组织工作的,一切待遇不变,新选拔上来的经济上给以适当补贴。过去各地选调了一些社员到公社工作,对于这部分人,适合继续工作的可以留用,不适合的应动员回到生产中去。”[77](p868)五是,初步明确了乡镇政府“依法行政”的基本原则和主要职能,即“乡人民政府建立后,要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权,领导本乡的经济、文化和各项社会建设,做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。”[77](p868)六是,初步明确了乡镇“七所八站”的基本改革方向,即“农业技术推广、林业、畜牧兽医、农业机械、经营管理等基层事业单位,供销社和信用社,都应进一步做好改革工作,扩大服务范围,提高服务质量,逐步形成一套技术、管理、流通、金融的服务体系,以利于农村多种经济形式和商品生产的发展。”[77](p868)总之,这一次乡镇行政体制改革和村民自治制度的建立,是改革开放初期国家实行“放权让利”的结果。但是,随着实践的发展,这种“乡政村治”二元体制模式也暴露出了诸多的深层次矛盾和问题,着实让当初的制度设计者“大伤脑筋”。

  其主要表现在,首先是“旧庙刚拆又添新庙,旧人未走又添新人”。从1983年到1985年,全国撤消了人民公社54352个(1982年底数字)和生产大队71万多个(1980年数字),建立了91138个乡镇和94万多个村民委员会(1985年底数字),与过去相比分别增加了36786个和23万个[58](p366)。若按平均每个乡镇配备20名干部计算,需要新增加国家干部735720人,若按平均每个行政村配备7名干部计算,需要新增加农民干部161万人。此外,还需要增加相应的公共行政服务设施、人员工资等支出项目。这对于当时主要以农业税作为财政收入来源的县级政府来说是不现实的,而对于村级集体经济正走下坡路的村一级来说也是不情愿的。因此,从1986年开始,各地掀起了第一轮“撤并乡镇、合并村组”的高潮,全国共减少乡镇数量19617个,减少行政村接近10万个。据1996年全国农业普查数据显示,乡镇数量为43112个,与1986年相比减少了28409个,村民委员会数量为74万个,与1986年相比减少10.7万个。其中,乡的数量为26986个,占62.5%,镇的数量为16126个,占37.4%[78].尤其是1998年以来,全国掀起新一轮“撤并乡镇、合并村组”的高潮。据国家民政部统计,截止2002年12月31日,中国大陆(除港、澳、台外)共有39240个乡镇,其中镇20600个,乡17196个,民族乡1160个,苏木282个,民族苏木2个。截止2004年9月30日,全国乡镇数量为37166个,与1995年相比净减少了9970个,平均每天撤并乡镇4个,精简机构17280个,裁减人员8.64万人,每年可减少地方财政支出8.64亿元[79].目前全国平均每个乡的管辖面积为230平方公里,每个镇的管辖面积为122.5平方公里[81](p600)。若照此发展下去,预计2010年全国乡镇数量将减少到3万个左右[80].“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡,乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹。”[81](p609)然而,随着乡镇的规模不断扩大,财政供养人员和行政经费支出却有增无减。如根据1992年中央制定的县乡机构改革方案,乡镇按照经济社会发展、人口、面积等因素划分为大、中、小三种类型,其中大型乡镇编制在45人以内,中等乡镇编制在30人以内,小型乡镇编制在15人以内,全国乡镇编制核定为200万人。但到2002年12月底,全国乡镇行政编制实际为1150530人,事业编制为8410896人(含教师编制5928628人),平均每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员在230人以上。据一些专家估计,目前全国乡镇一级财政供养人员已达到1400~1600万人左右[50].另据农业部1999年的调查数据显示,全国乡镇负债总额为1776亿元,平均每个乡镇负债408万元;村级负债总额为1483亿元,平均每个村负债21万元,农民人均负债为374元[82].目前这一数字很可能已增至6000~8000亿元,甚至更多。

  其次,乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。人民公社解体后,乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能,如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外,还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”,调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。同时,“我国是一个由中央、省、市(地级)、县(市)、乡(镇)5级政府构成的行政体系。政府任务会逐步增多,到最低一级的乡镇时,政府任务和目标会呈几何级数增加。如我们调查的一个乡,仅仅是签订目标责任书的上级任务就多达200多项。这就使得乡镇政府成为一个面对上级,主要完成上级任务的机构。”[83]特别是目前我国乡镇一级普遍设有党委、人大、政府、政协、纪委、武装部“六套班子”,有共青团、妇联会、工会等群众性团体组织和“七所八站”等事业机构,此外还有为完成所谓“中心工作”而成立的许多临时性机构。乡镇主要领导整天忙于应酬工作,很难真正做到“为官一任、造福一方”。多年来,乡村干部中间流传着“上面千条线、下面一根针”,“两眼一睁、忙到熄灯”,“进了乡里看领导脸色、走到村里看群众脸色、遇到麻烦看恶人脸色、回到家里看老婆脸色”。这充分反映了当下的农村工作是千头万绪、任务繁重且相当艰巨。但从乡镇的“财权”看,目前我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%,财政供养人员却占到了全国的71%.如在农村义务教育经费总支出中,中央财政承担2%,省级财政承担11%,县级财政承担8%,乡镇财政竟然承担了78%[84].此外,“在市场经济背景下,法制和政治体制的不健全,使得各种权力机关和部门”寻租“行为增多了;因此乡镇机关和干部在办公设备和经费方面的攀比风气、个人收入方面的”钢性“原则、以及职务和升迁方面的”棘轮效应“也都表现出来了。”[61]因此,自上世纪80年代中后期开始,直到2006年1月1日起宣布废除农业税为止,这一时期可以说是中国农民走出“黄宗羲定律”之前的一段“黑暗日子”:全国上上下下、四面八方有无数双“看得见的手”(政府)、“看不见的手”(市场)、“第三支手”(乡村基层干部)齐刷刷地伸向农民,以至造成了“有些地区的农村人口境况,就像一个人长久地站在齐脖深的河水中,只要涌来一阵细浪,就会陷入灭顶之灾。”[85](p1)总之,乡镇一级“小政府”与“大服务”、“强政府”与“弱财政”长期并存的格局,造成乡镇主要领导“想方设法增加乡镇财政收入,必然成为乡镇政府的第一要务。”[61]

  第三,乡镇一级“条条”与“块块”互相分割,政府利益与部门利益的冲突日益加剧。在人民公社时期,全国各地普遍成立了公社党委“一元化”领导下的毛泽东思想宣传工作站、农林水机电管理服务站、生产资料供应站、交通运输管理服务站、粮棉油购销管理服务站、农副产品购销管理服务站、财税金融管理服务站、手工业管理服务站、人民卫生防疫站、日用百货供应站、人民邮电服务站、为人民服务工作站等准行政性事业机构。人民公社体制瓦解后,党中央、国务院对于乡镇事业单位的改革提出了明确要求,即“以乡村集体或合作经济组织为基础,以专业经济技术部门为依托,以农民自办服务为补充,形成多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系。……提倡在县、乡政府统一领导和协调下,理顺部门关系,实行多部门服务功能配套,优势互补,在生产、加工、销售中形成合力,加快农村商品经济发展。”[86](p925)从1986年下半年开始,山东省莱芜县(现改为县级市)率先进行了县乡综合改革试点工作,把县级直属20多个涉农部门的分支机构下放给乡镇政府管理,全县共分流了12874人,取得了明显的成效[87].此外,像山东诸城、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、福建石狮、四川邛崃、广东顺德、甘肃定西等地也都相继开展了县乡综合改革试点工作。但在市场经济利益的驱动下,不少地方逐渐把“捞油水”的乡镇站所(如公安、司法、工商、财政、税务、金融、邮电、通讯、电力、医药、烟草、粮食、供销社、盐业、城建、土地等)人权、财权、物权收归上级对口部门管理,而把“花钱不得利”的站所(如农技、农机、水利、畜牧兽医、林业、计划生育、社会治安等)甩给乡镇政府管理。这样就肢解了乡镇工作的“统一性”和“完整性”,由此使乡镇政府几乎变成一个“空架子”,最终导致了“条块分割”,推诿扯皮,内耗严重,政令不畅,行政效率低下[88].

  第四,乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。1983年10月,党中央、国务院明确提出了,我国实行政社分开、建立乡政府的首要任务“就是尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”,逐步扩大基层民主政治[77](p867)。1986年9月,又进一步提出了,“全国农村人民公社政社分开,建立乡政府的工作已经全部结束。但由于这项改革的时间不长,与此相关的一系列配套改革措施没有跟上去,当前农村基层政权建设中还存在不少问题,主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺,有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在,少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。”[89]因此,“乡党委要按照党章的规定和实行党政分工的要求,集中精力抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行,抓好基层党的思想建设和组织建设,加强对共青团、妇联和民兵的领导,抓好农民群众的政治思想教育,促进党风和社会风气的稳定好转。”“乡党委对乡政府的领导,主要是政治、思想和方针政策的领导,对干部的选拔、考核、监督,对经济、行政工作中重大问题的决策,而不是包办政府的具体工作。乡党委要保证乡政府依照宪法和法律的规定独立行使职权,支持乡长大胆地开展工作。”“乡政府管理经济,主要是运用经济的、法律的和行政的手段,为发展商品生产服务。其主要职责是:制订本行政区域内的经济和社会发展规划并组织实施;协调本行政区域内各村、各经济组织间的关系;监督各经济组织和个体户认真执行国家的法律、法规和政策;保障各经济组织和个体户的合法经济权益,取缔违法经营,打击经济犯罪活动;管理乡级财政,指导和监督合作经济组织,做好财务会计、经济统计和其他经济管理工作;管理、推广科学技术成果。”“县级和县级以上党政机关也要解决好党政合理分工的问题,按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作。凡属于乡政府的工作,就不要布置给乡党委。县级人民政府每年要召开几次乡长会议,研究安排政府工作。经过上下共同努力,逐步理顺关系,党政协调一致地开展工作。”[89]然而,目前我国乡镇一级有党委、人大、政府、政协、纪委、武装部、共青团、妇联会、工会等各种组织体系,有经济工作、政治工作、文化工作、社会工作等诸多方面的内容,如何处理好各种组织之间的关系仍然是一道大难题。总的来看,乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织,仍未摆脱人民公社体制的影响,实际是党政混合运作的一体性机构,“具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系,习惯于直接指挥和控制,不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制”[51](p637),而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”[2](p221)这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在[90].

  六、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制

  通过上述分析不难发现,“整个20世纪,就是国家政权不断下沉,向乡村渗透,并将分散孤立的乡村社会整合到国家体系的过程。”[83]虽然在这一时期“推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义的反动统治,实现了民族独立和人民解放,建立了人民当家作主的新中国。……在一穷二白的基础上,建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系,使古老的中国以崭新的姿态屹立在世界的东方”[91],但是在整个20世纪的“现代国家政权建设”过程中,都不可能超越“以农养政”时代的两大规律:一是所谓的“帕金森定律”,即“官僚机构都具有自我繁殖和持续膨胀的一般规律性。因此,机构庞大,人员臃肿,是官僚机构发展过程中惯有的通病”[92](p87);二是所谓的“黄宗羲定律”,即“中国历史上的税费改革都是将杂费归到正税中征收而取消税外征敛,但是每次取消杂费后又会孳生出新的杂费,结果是每改一次就加重一次农民负担,形成了‘积累莫返之害’,反而害民。”[93]可见,“儒家的行政体系中特有的反官僚制倾向和行政的疏放性,亦即每个行政单位仅有少数现职的官吏,是由于国家财政上的限制所致。”[94](p162)徐勇教授则将其称之为“生之者寡,食之者众”的乡村治理体制[95](p4)。也就是说,“农业财政来源和财政能力决定和制约着国家治理的基本格局和走向,也决定着传统国家对乡村的治理格局特性。”[83]正如马克思指出的,“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的发展。”[96](p305)总之,中国小农经济的有限剩余根本无法支撑一个全面渗透穷乡僻壤的庞大国家机器和现代化工业体系,由此形成了“国家行政权的下沉”与“以农养政时代的制度设计”、“经济上的工业化”与“政治上的民主化”的严重对立局面。这是我国在整个20世纪建构的现代乡镇行政管理体制变动频繁且反复无常的根源所在。

  进入21世纪,中国农村掀起了继土改、家庭承包经营体制之后的第三次革命——税费改革。截止2005年底,“我国农村税费改革已进入了一个新的阶段,中央及时提出了要积极稳妥推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的综合改革试点。要围绕进一步解放和发展农村生产力这条主线,坚持以人为本,贯彻落实科学发展观,建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度,促进农村经济社会全面进步,推进全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会。要转变乡镇政府职能,整合事业站所,精简机构人员,提高社会管理和公共服务水平,加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。具备条件的地方,可以推进‘省直管县’和‘乡财乡用县管’的改革试点。”[97]这是迄今为止中国高层决策者关于新一轮乡镇政府改革基本方向和总体目标的最新定位。从2006年1月1日起,中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”,正式步入了“后农业税时代”。它标志着我国“以政养农”时代的终结和“工业反哺农业、城市支持农村”新时代的到来,也预示着一场规模浩大、波澜壮阔的农村政治体制改革序幕拉开了。那么,我国下一步应当如何从建设适应社会主义市场经济体制的现代国家的角度,从中国的国情出发,从而“把农村基层政权建设成为有活力、有权威、有效能的政权呢?”[98]

  我认为,首先应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。

  根据我国《宪法》第三十条的规定,“乡镇”是国家行政体系中的最低一级地方行政建制,是介于县、村之间的中间层次,具体体现了政府与农民之间的分权关系。正如法国著名政治学家托克维尔所指出的,“乡镇是自然界中只要有人类集聚就能自行组织起来的惟一联合体。”[99](p66)但在中国,这种“惟一联合体”,只是一种“机械的团结(Gesellschaft)”[10](p9)。因为,“传统的中国村落,农民历来善分不善合。……他们只知道自己的眼前利益,但看不到长远利益。更看不到共同利益,所以不能在平等协商基础上建立起超过家庭的各种形式的经济联合体。……因而,他们需要有一个‘别人’来替他们识别共同利益并代表他们的共同利益。”[100](p166-167)这个“别人”在古代是“乡绅精英阶层”,而在现代社会只能是乡镇基层政府组织。早在1940年,我国著名的社会活动家费孝通先生就提出了,“乡土中国要重建,必须有一个前提,那就是有一个为人民服务的政府。”[10](p168)事实上,“20世纪的百年史反复证明了这样一个道理:谁抓住了农民,谁就抓住了中国;谁丢掉了农民,谁就丢掉了中国!”[2](p213)

  根据西方政治学中的公共治理理论,实行地方基层政府的“善治”,是建立现代乡村社会公共秩序的制度保障。从世界范围看,“乡镇”作为国家依法设置的一种地方行政建制,已成为当今西方发达国家管理农村行政事务和为基层民众提供公共产品服务的通行做法。如在美国,“全国现有19429个小市镇,16504个乡,35052个特别区,13506个学校区。这些都是具有独立法人地位的地方基层政府建制,但其辖区面积大小不一,人口也多少不等。像马萨诸塞州的一个乡,有的多达4万人,有的还不足300人;而纽约州的小市镇,有的面积仅为1平方千米,有的竟达到400平方千米,人口从100人到几千人不等。”[101](p1041~1042)再如,“法国总人口仅相当于中国的1/22,但拥有36413个市镇,平均面积为14平方千米,其中人口在10万以上的37个,2万人以上的334个,1500人以下的3.5万个,大多在300人左右。”[102](p397~398)这一方面反映了“人性化”管理的特点,另一方面也充分体现了地方基层政府设置的极大灵活性和变通性。可见,西方发达国家“地方基层行政单位的设置,一般都是从便于行政和便于居民参与本地管理出发,综合考虑了历史、地理、民族诸因素,根据一个基层行政单位能否有效管理的地域、人口而确定的。”[103](p341)这是因为,“国家行政权力的触角伸得越深坏处越多,将使基层活力泯灭,甚至发展停滞;而地方行政区划规模过大,又将导致政令不通,行政效率低下。所以,保持乡镇建制规模的适度性,是实现乡村有效治理和满足农民对公共品需求的制度基础。”[104]

  但在中国,从1949年到1958年的10年间,全国乡镇的建制规模一下子由28万个“小乡”压缩成2.6万个“大人民公社”。而从1985年到2005年的20年间,全国的乡镇数量又由9万多个压缩到不足4万个。可见,“只要乡镇自由还未成为民情,它就易于被摧毁;只要它被长期写入法律之后,就能成为民情的一部分。”[100](p108)但迄今为止,我国不少省份的主要做法仍是由地方财政出资来鼓励县一级政府大规模进行“撤并乡镇”。譬如,2005年下半年,河南省共撤并乡镇236个,合并乡镇事业站所3117个,清退和分流乡镇超编人员接近20万人[105].为此,河南省委、省政府规定:“每撤并1个乡镇,省财政一次性向县级财政补贴50万元,每分流1名财政全供人员,省财政一次性补助县财政5000元,每分流1名财政差供人员,省财政一次性补助县财政3000元。”[105]这样,尽管省财政拨付给县级一次性补助款5.6亿多元,但乡镇撤消后,平均每年可为地方财政减少支出20亿元,总体上还是划算的。“[106]而目前我国总人口的63%、劳动年龄人口的60%、老年人口的66%、少儿人口的70%仍居住在广大农村地区,如果急于撤消乡镇的行政建制,那么势必会给农民群众生产生活带来很多、很大的麻烦。因此,必须清楚地认识到,”乡镇“既是国家最基层的政治权力中心,又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。它的辐射半径和规模不能过大,否则就会降低行政效率和公共服务质量与水平。韩国新村建设的成功经验已经表明了,”要取得新村运动的胜利,地方政府的作用是很重要的。因此,每个村庄都应指派一位地方政府官员,作为新村运动的外来革新领导人,作为村民与政府机关的协调者,解决新村运动项目实施过程中出现的问题。“[107](p287)尽管韩国新村运动是由中央政府自上而下发起的,但其主要目标是建立为村民自下而上的新农村建设打下基础。所以,”它是一种能动员所有资源来发展农村地区与农业的机制,是基于村民自治基础上的以自助、自我依靠和相互合作方式的全民建设,同样也是一个加强村民和地方政府官员的能力建设的过程,从而有效地改善了农村以及村民和地方政府之间的治理体系。因此,它的实施只有在强有力的政治承诺与坚决的国家政府政策下才能取得成功。“[107](p292-293)总之,当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间,逐步形成一种”国家——社会——农民“三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的”政党政治“与”政府政治“互相交叉,”国家行政权“与”村民自治“互相渗透,”条条“与”块块“互相分割,”事权“与”财权“互相脱节等等一系列历史遗留问题。无论怎么改革,”乡镇“作为一种地方基层行政建制,应当保持其行政地域的完整性,人口规模的适度性,管理层级的有序性,职能定位的科学性,机构设置的合理性,人员编制的法律约束性,政权名称的固定性和运行程序的规范性[104].只有这样,才能使之逐渐成为直接面向9亿农民的法制型、公共服务型政府。

  (二)坚持党对农村工作的领导核心地位,不断加强和改进党的领导方式。

  多年来,我国农村政治体制改革尤其是乡镇政府体制改革遇到的最棘手问题是如何处理党政关系。然而,目前学术界提出了“撤消乡镇”、“县政乡派”、“乡镇自治”等改革设想,是严重违背《党章》和违反《宪法》的。综观世界,“一个国家实行什么样的政治制度和政党制度,是由该国的政治经济状况、民族文化传统和特定的社会历史条件等共同作用的结果。”[108]因此,坚持党对农村工作的领导,不断巩固和完善党在农村的组织体系,是由中国的特殊国情决定的,是历史的必然选择,是不能轻易改变的。1998年10月,十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中指出,“党管农村工作是我们党的一个传统,也是一个重大原则。党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础,是农村各种组织和各项工作的领导核心。建设有中国特色社会主义新农村,关键在于加强和改进党的领导,充分发挥乡(镇)党委和村党支部的领导核心作用,建设一支高素质的农村基层干部队伍。”[109](p23-24)也就是说,乡镇党委是农村各种组织的领导核心,是作好农村各项工作的“前沿指挥部”,与乡镇其他各种组织是领导与被领导的关系,这一点是决不能含糊。同样,实行村民自治,“扩大农村基层民主,也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行,充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。”[109](p131)

  改革开放以来,我国一些地方的农村基层党组织基本处于瘫痪或半瘫痪状态,或者是长期习惯于抓大量的具体的繁杂琐事,而放松了对农村政治工作、思想工作和组织工作的领导,不善于总揽全局、协调各方的领导方式和方法。其结果是造成了我们党经过多年苦心经营而在农村建立起来的组织体系和组织网络自动解散,党在农村基层工作的骨干分子大量流失,有的农民党员和退职村干部甚至逐渐成为地方基层党组织对立的消极力量。这不能不说是一种乡村政治资源浪费。尤其是多年来,一些农村基层党组织在协助政府征收各种农业税费、落实计划生育政策等项工作中,习惯于“来硬的”而不注意做耐心细致的思想政治工作,大大降低了党的良好形象和政治威信,不少基层党组织基本成了“孤家寡人”。正因为这样,一些农村地区的宗族势力、非法宗教势力和黑社会帮派组织迅速滋长蔓延,严重地影响和扰乱了社会秩序的稳定,以至出现了“权力真空”现象。因此,当务之急是进一步加强和巩固党对农村工作的领导核心地位,不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法,重塑乡镇一级的“政府形象”,使之逐渐形成一种整合的、协调互动的社会政治力量,共同为建设社会主义新农村而奋斗。

  (三)建立城乡统一的公共财政制度和公共服务体系,建设精干高效的乡镇基层政府。

  目前学术界对于乡镇政府体制改革的认识仍然相当模糊,主要是认为“我国乡镇一级需要农民出钱养活的人员共有1316.2万人,平均每68个农民就要养活1名干部,因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。”[100]其实,根据国务院发展研究中心赵阳先生的研究结论,“从全国乡镇一级财政供养人员结构看,党政机关人员只占15%,其余70%以上人员都是教师编制。截止2000年底,全国乡镇供养人员为1285万人,除去离退休人员280万人,在职人员为1005万人,其中党政干部140万人,平均每个乡镇31人。但每个乡镇实际工作人员已达到235人,其中主要是农村中小学教师,全国共有690万人。从这一人员结构分布看,单靠精简党政干部是远远不够的,必然也涉及农村义务教育的资金投入、资源重组等一系列重大问题。”[111]换言之,目前我国乡镇一级的“国家干部”人数是相对稳定的,基本保持在人民公社时期的水平。“而从1993年到2003年的10年间,全国村民委员会数量由101.3万个减少到65.8万个,村干部人数也由455.9万人减少到259.2万人。”[112]这样一支乡村干部队伍管理了9亿多农民,恐怕在当今世界上是最精干、最节省的。从全国事业单位人员结构看,“截止1995年底,中国事业单位职工总人数2515.2万人,其中国家一级240.8万人,占9.48%;省一级244.9万人,占9.67%;地区一级542.8万人,占21.43%;县一级740.2万人,占29.23%;乡镇一级764.8万人,仅占30.2%.而全国农林牧水利系统职工人数也只占10.8%.”[113](p121-122)可见,无论从哪个角度分析,乡镇一级的行政和事业编制都是相对较少的。根据国家统计局农调队的测算,“在农村税费改革前,全国乡镇一级每年需要3700亿元才能维持合法生存,若按总支出的70%计算,每年至少也需要支出2590亿元;而资金来源只有750亿元,收支相抵后每年仍相差1840亿元。”[114]但在农村税费改革过程中,中央财政转移支付专项资金仅为1643亿元(其中2001年为33亿元,2002年为245亿元,2003年为305亿元,2004年为396亿元,2005年为664亿元),远远不能弥补乡村两级的巨大资金缺口。“据财政部一项研究报告显示,目前我国省一级行政经费支出每年不少于3630亿元,占38.9%;地区一级约为1715亿元,占18.4%;县一级约为2700亿元,占28.9%;乡镇一级约为1280亿元,只占13.7%.”[115]因此,乡镇政府改革更多的是涉及整个国民收入再分配和财政制度、户籍制度、农村义务教育和公共产品供给体制等深层次矛盾和制度性障碍。因此,我国下一步的乡镇政府改革重点是,建立城乡统一的公共财政制度和现代农村公共服务体制及运行机制,而不能要求县乡财政“自求平衡”。同时,要按照在合理区分公益性和经营性职能的基础上,整合现有的乡镇事业站所,强化公益性事业单位的公共服务功能,其经费主要由县级财政保障;逐步增强经营性事业单位的自我发展能力,使其走向市场化经营的轨道。总之,我国建构21世纪的现代乡镇行政管理新体制,光靠中央和省级财政投入是不够的,还需要进行政治体制改革的全面突破;光是乡镇一级改而竖立其上的政府机构不改革,也难有实质性的进展,还需要启动市、县政府体制改革。如果仅仅寄希望于“撤并乡镇、精简机构、裁减人员”这样的低层次改革,那么很可能陷入“循环改革的陷阱”。

  (四)进一步完善“村民自治”制度,培育和发展农村新型合作经济组织和社会中介组织。

  改革开放以来,9亿农民逐渐实行“村民自治”,“为中国农村找到了一条发展社会主义民主政治的道路。”[116]其规模之大,范围之广,涉及人数之多,在中国历史上乃至世界历史上都是从来没有过的。但也应克服两种不良倾向,“一是否定党的领导,使村民自治工作放任自流;二是党的组织不尊重法律规定的村民的民主权利和村委会的职权,包办代替。”[109](p132)近年来,一些地方还出现了宗族势力、经济能人或黑社会组织扰乱村民委员会选举的现象。尤其是村一级既不是行政主体,又缺乏必要的财力保障,致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化。而不少地方在取消农业税后,县乡政府普遍存在着“甩包袱”的思想,主要通过“管人、管账、管工资”的办法,强化了对村级组织的行政管理与控制,造成了村干部“公职化”倾向日趋明显。由此动摇了“村民自治”的组织载体和存在基础,致使村级组织正面临成为“准行政机构”的危险。当地方政府利益与农民利益发生矛盾冲突时,村级组织难以代表和维护农民的利益,有时甚至违反或侵犯农民的利益。总的看来,随着我国乡镇一级实行“乡财县管”和村级集体经济的日益萎缩,扩大基层政治民主基本是一种“空壳民主”。因此,从近期看,中央和各级地方政府财政应重点保障村干部报酬按月兑现,并给予村一级必要的行政经费,为农村社会稳定创造一个宽松环境。但从长远发展看,一方面国家应加大对农村地区的资金投入,为农村义务教育、合作医疗、养老保障、道路与通讯建设、农业基础设施、生态环境保护与治理等提供财政支持;另一方面要大力发展发展农村新型的集体经济,不断充实和丰富“村民自治”的活动内容。事实上,只有让分散的、自由散漫的个体农户自愿结成经济利益共同体,才能使基层民主具有内在动力和亲和力。而“村庄是生产性的和建设性的”,只要真正体现了“村民自治”的核心价值,即让农民自由、自主、自治的活动,才能激发亿万农民群众的积极性和创造性,不断提高他们的自我发展能力,从而扎实稳步地推进社会主义新农村建设。

  当然,建构21世纪的新型乡镇行政管理体制,除了充分发挥“村民自治”的积极作用外,还需要发挥“第三部门”的辅助作用。根据现代公共行政学的一般原理,“作为凌驾在社会之上的公共机构,政府的各种行政支出只能从财政收入中支付,政府的规模在一般情况下,不能超过财政供给能力;如果在一个财政供给能力很低的地区,仍然保留着庞大的政府规模,其结果只能是阻碍而不是有利于这个地区的经济发展与社会进步。”[92](p353)因此,自20世纪80年代以来,“下放权力,扩大公民参与地方行政管理,使地方行政管理更加贴近公民,贴近实际,是西方国家地方行政体制改革比较普遍的做法。”[117](p281)尤其值得关注的现象是,“西方国家将地方行政管理纳入市场竞争当中,如果有的地方政府职能部门不能及时有效地为公民服务,而其他社会团体、甚至私人企业能够很好地提供这一服务,那么中央政府就将停止对地方政府这一职能部门的拨款,而将相应的款项拨给能够为公民提供良好服务的社会团体或私人企业。”[117](p282)可见,当今西方发达国家主要是通过培育和发展“第三部门”来弥补“政府失灵”和“市场失灵”所留下来的空白地带,并使之成为沟通国家与社会、政府与民众、市场与企业之间的桥梁和纽带。譬如,德国的乡镇基层政府活动,“除维护辖区内的公共治安及工程建设外,还管理电灯、电话、自来水、公共汽车、煤气、建造居民住宅、设置公园、博物馆、图书馆、医院、市场、屠宰场、学校、商店、剧院等亦都是其重要的活动内容”,但这些公益性事业和经营性的活动基本是靠“第三部门”去完成的,乡镇政府的主要职能是负责统一规划和监督组织实施。乡镇一级政权的立法和决策机构是由乡镇居民选举产生的乡镇议会,且各个乡镇的行政机构设置也都不完全一样,而是根据各州的地方组织法灵活确定,有的是乡镇长1人行使权力,有的是乡镇长和另外二三名委员共同组成乡镇行政委员会来行使权力。“[101](p1045-1046)再如,”在法国,从总统、部长和市镇各级政府负责人都比较重视文化事业。市镇政府一般都设置文化处,配备处长1人,秘书及办事员6名左右,具体负责市镇的文化活动协调工作。虽然各个市镇的经济水平各有差异,文化设施和文化活动也不尽相同,但是在法国几乎所有的市镇均设置了文化中心、青年文化之家和大众之家等专门开展文化活动的机构和阵地。而国家政府每年只拿出其中的1%的财政预算支出,市镇政府的投入也只占9%以上,其余的经费来源都是民间社会和企业的资金投入。“[101](p1048-1049)但在中国,农村公共服务主要是靠各级政府去承担,而没有或很少发挥”第三部门“的作用,从而造成了农村基础设施建设发展缓慢,公共服务数量少,质量差,内容单一。实际上,我国在农村改革初期,”乡镇企业的发展,不仅吸收了6000多万名农村劳动力就业,为建立新的城乡关系找到了一条有效途径,而且增加了农业投入,使农业的生产条件不断改善,装备水平不断提高。仅‘八五’以来,乡镇企业用于补农建农和农村各项事业建设的资金就达1000多亿元。“[109](p104)但由于我国农村现行的政治、经济、文化、社会管理体制改革严重滞后,严重阻碍了各类社会中介组织机构的资源重组与整合,也限制了农村新型专业合作组织的发育与成长,致使国家与农民、大市场与小生产、农户与农户之间缺乏有效的组织载体和衔接机制。”截止2002年底,全国农村各类新型专业合作经济组织为28.7万个,共接纳会员1596.7万人,仅占农业劳动力3.48亿人的5%左右,普遍存在着规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理不规范、解体过于频繁、稳定性较差等问题。“[118]

  其实,早在上世纪80年代初期,我国就已提出了建立新型农民专业合作组织的设想,但直到今天并没有形成大气候。究其根源在于,人们对新时期的农村集体经济组织功能退化认识不足,而对于培育和发展农民新型专业合作经济组织的制度供给缺失。譬如,1987年1月下发的“中央五号文件”中提出了,“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的,与专业合作社不同,具有社区性、综合性的特点。因此,乡、村合作组织实行分散经营和统一经营相结合的双层经营体制。”[120](p890)但直到现在,这种所谓的“统分结合的双层经营体制”始终处于“两张皮”的离散状态,不仅限制了土地作为农业主要生产要素的再生功能,而且也影响和制约了农民合作经济组织的生成与发展。可见,“目前我国发育新的农民中介组织资源和促进传统组织与新发育组织两种资源有效对接的最大限制因素是,政府职能的定位问题尚未解决,各级政府决策层在组织创新方面的政策供给严重不足。”[121]因此,下一步应主要通过农业生产过程中的分工协作、股份合作、中介服务、产业化和规模化经营等多种形式,大力培育和发展农村新型的经济技术服务实体和专业合作组织,促使农民主要以经济利益作为联结方式,重新把高度分散化的农民引入到与自身利益密切相关的组织中去。综观世界各国的经验,发展农民合作组织是发展农村经济的合理选择,也是维护公平、保护弱者的有效载体。然而,我国迄今尚未建立起一套“民主化、法治化的现代农村政治制度;开放、公平的现代农村市场经济制度;科学、文明的现代农村文化制度;赋予农民各种权利的规范的现代农村社会制度。”[122](p8)总之,大力发展农村新型合作经济组织和社会中介组织,是一个不容忽视的极其重要的社会经济力量,是实现“政府——市场——社会——农民”互动连通、动感传递的合作机制和有效载体,是推动现代市场经济发展和维护社会秩序稳定的综合动力系统和平衡机制。我国在“十一。五”时期,如何进一步放活农村经济政策,鼓励和促进农村新型合作经济组织和社会中介组织的发展,已成为建设社会主义新农村和建构社会主义和谐社会的一项重大而紧迫的战略任务。

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  作者联系方式:

  地址:464000河南省信阳市谭山包。信阳师范学院图书馆。张新光书记/教授收

  E-mail:zhangxinguang@mail2.xytc.edu.cn zhangxg482@163.com zxg8899@yahoo.com.cn

  电话:13939708336(手机)/0376-6392861(办)/6393322(宅)

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  基金项目:浙江大学卡特中心985工程二期中国农村发展研究国家创新基地资助项目“农村税费改革后乡镇管理体制改革研究”(ZJUCARD200506)

  作者简介:张新光(1964-),男,汉族,河南邓州人,信阳师范学院经济与管理学院教授,硕士研究生导师。教育部全国百所重点研究基地华中师范大学中国农村研究中心信阳调研基地项目主持人。主要从事《资本论》教学和“三农”问题研究工作。已发表学术论文100多篇,出版学术专著6部。