中国地方政治生态环境恶化探源

——以安徽省的皖北地区为例

  作者简介:张新光(1964-),男,河南邓州人,信阳师范学院经济与管理学院教授、硕士研究生导师,教育部全国百所重点研究基地华中师范大学中国农村问题研究中心信阳调研基地项目主持人,从事《资本论》教学和“三农”问题研究工作。

  摘要:中国地方政治生态环境恶化是一种“隐蔽的秩序”,它通常处于潜伏状态,社会能见度低,因而人们难以观测和判断。以安徽省阜阳市为代表的皖北地区曾经是中国农村实行土地大包干的发源地和排头兵,而到上世纪90年代以后却逐渐蜕化成了“官场内生腐败”的重灾区,以至发生了一场“全方位的政治生态灾难”。这种局部性的“和平演变”固然与以王怀忠为祸首的一大批贪官权力腐败有着直接的关联,但其深层根源在于我国经济体制改革与政治体制改革互相脱节,地方行政体制改革与财政体制改革互相脱节,实行“党内民主”与扩大“基层民主”互相脱节。下一步,必须加快推进我国政治体制改革和农村综合改革,建立和完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,治理和遏制地方政权退化、异化的现象。

  关键词:地方政治生态;官场内生腐败;行政性分权;经济性分权;党内民主;基层民主

  一、中国地方政治生态环境恶化是一种“隐蔽的秩序”

  当前我国正处在政治、经济、文化、社会和对外开放全方位的高速转型期,由于社会主义市场经济体制尚不完善,市场法律制度建设尚不健全,与之相配套的政治体制改革严重滞后,这样就使得一些地方权力腐败现象呈现出阶段性“多发、高发、群发”的态势。地方政治生态环境恶化是一种“隐蔽的秩序”,它通常处于潜伏状态,社会能见度低,因而人们难以观测和判断。比如,邓小平同志曾在1980年12月25日提出:“党内确有不正之风,确有极少数领导干部搞特殊化。……但是应当注意不要把个别的现象当作普遍的现象,不要把局部的东西夸大为整体。决不是所有党员或多数党员都有不正之风,决不是所有领导干部或多数领导干部都搞特殊化。根本没有也不可能有所谓的‘官僚主义者阶级’”[1](p366)。但是他在1982年4月10日的一次讲话中就彻底改变了这种判断,十分明确地指出:“现在是什么形势呢?我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来,不过一两年时间,就有相当多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的,而是大量的。犯罪的严重情况,不是过去‘三反’、‘五反’那个时候能比的。那个时候,贪污一千元以上的是‘小老虎’,一万元以上的是‘大老虎’,现在一抓就往往是很大的‘老虎’。……现在的大案子很多,性质都很恶劣,贪污的或者损害国家利益的,都不止是什么‘万字号’。有些是个人犯罪,有些是集体犯罪。……好多钱落到了私人或者某些集体的腰包。如果把盗窃公家的财产等等都算在内,那就更要多得多。要足够估计到这样的形势。这股风来得很猛。如果我们党不严重注意,不坚决刹住这股风,那么,我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听”[1](p402-403)。江泽民同志2000年12月26日在中纪委第五次全会上讲话时也提出:“再过几天,就跨入21世纪了。现在有一个现象很值得我们注意,中纪委在一些地方和部门查处和揭露的有些触目惊心的大案要案,实际上已经存在好多年了,却迟迟未能发现,结果愈演愈烈,造成了严重的危害。有的地方和部门长期存在团伙性的腐败活动,涉案人数很多,活动范围很大,也迟迟未能发现。还有,有的干部刚刚提拔上来,或者刚刚经过考核考察和‘三讲’教育,就发现有重大问题。……搞腐败的人不可能不露出蛛丝马迹。群众的眼睛是雪亮的。如果我们工作不深入、不扎实,拖拖拉拉,敷衍了事,甚至粉饰太平,掩盖问题,那就很难发现问题”[2]。比如以安徽省阜阳市为代表的皖北地区曾经是中国农村实行土地大包干的发源地和排头兵,而到上世纪90年代以后却逐渐蜕化成了“官场内生腐败”的重灾区。在这场“全方位的政治生态灾难”中,共有18位县(市、区)委书记纷纷落马,他们分别是蒙城县接连三任县委书记王保民、孙克杰、孙孔文,颍上县接连两任县委书记张华琪、徐波,定远县接连两任县委书记凌炳余、陈兆丰,利辛县接连两任县委书记刘家义、王德贵,颍东区接连两任区委书记韩希鹏、赵光席、涡阳县原县委书记徐保庭,阜南县原县委书记殷光立,五河县原县委书记张桂义,濉溪县原县委书记唐怀民,原县级亳州市委书记李兴民,原县级阜阳市委书记王汉卿,颍泉区原区委书记邹新华等人。这样不仅把当地几乎所有的县处级级领导干部和乡镇基层干部都牵涉进去了,而且还顺藤摸瓜挖出了像安徽省委原副书记王昭耀、安徽省原副省长王怀忠和阜阳市前后两任市长肖作新、李和中等一大批高官。由此可见,现在的县委书记一旦垮掉,就会牵连出一大片、一大批的地方党政官员“全军覆没”,在他们背后都会拖着一长串的“政治阴影”。我们有理由相信,类似这种情况绝不是安徽一个省独有的“政治小气候”,全国其他地方或许还潜伏着更加严重的“腐败惊天大案”。总之,当一个地区或部门发生单个官员的权力腐败现象时并不可怕,不管他位高权重到何种地步都将被统治集团内部的“健康政治力量”消解或清除。然而,一旦当某个地方政权中的“官场内生腐败”现象泛滥、且无法抑制时,就会形成一种整体性和结构性的“既得利益集团”,其腐败的性质就会随之发生逆转,不仅会影响到一个地区的经济发展和社会政治稳定,而且将会危及到整个国家的政治生态环境恶化与失衡。因此,如何正确认识我国在社会主义市场经济条件下产生权力腐败现象的特点及其规律,已成为一项紧迫而重大的研究课题。

  二、大胆揭露以阜阳市为代表的皖北地区政治生态环境恶化的两部力作

  从安徽省最北端砀山县境内的黄河故道,到淮河两岸的辽阔地带素称“皖北”,包括阜阳市、亳州市、宿州市、淮北市、淮南市、蚌埠市及滁州市的凤阳县、定远县。“这是一块曾经被历史的荣耀深深浸润过的土地:它诞生过老子、庄子等思想深邃的先师哲人,管仲、曹操、朱元璋等谋略胆识超群的政治精英,曹植、嵇康这般才华卓尔的文人雅士,华佗这样技泽苍生的千古名医,戚继光这样受人景仰的抗倭名将。大泽乡:中国农民首次揭竿而起的义旗举在这里;小岗村:18户农民在‘大包干’秘密协议上摁下红手印、首创家庭承包责任制的农村改革突破口也在这里!皖北,它留在史册上的深重刻痕无人可以抹去。这也是一块被灾难痛苦折磨着的土地:淮河以它桀骜不驯的脾性,造成了多少回哀鸿遍野、浮尸满河的惨景。从著名的‘大禹治水’,到毛泽东发出‘一定要把淮河治理好’的号召,灾难一次次激发出人们征服‘灾河’的壮志”[3](p3)。

  20世纪70年代末80年代初,安徽省以阜阳市为代表的皖北地区曾经是中国农村经济体制改革的重要发源地之一。上世纪70年代末,凤阳县的小岗村18户农民率先搞起了土地“大包干”试验,由此揭开中国农村经济体制改革的序幕;上世纪80年代中期,原阜阳地区(1996年1月撤地设市)是中国第一个农村综合改革试验区,当时的“阜阳模式”跟“苏南模式”、“温州模式”并称为中国乡镇企业发展的三大模式,在中西部欠发达地区堪称“一枝独秀”;上世纪90年代初期,涡阳县的新兴镇悄悄地搞起了实行土地“税费合一”制度的大胆试验,又开创了安徽省乃至全国农村税费改革的先声……按照正常的改革逻辑发展下去,像皖北这样一个善于“出智慧、出经验”的地方,本应到处呈现出一派经济繁荣、农民富足、政通人和的景象。然而从2000年10月开始,安徽著名作家陈桂棣、春桃伉俪经过长达两年的艰苦调查,地毯式地跑遍了全省50多个县市的广大农村,“却看到了你想象不到的贫穷,想象不到的罪恶,想象不到的苦难,想象不到的无奈,想象不到的抗争,想象不到的沉默,想象不到的感动和想象不到的悲壮。许多农民住的还是阴暗、潮湿、狭小、破旧的泥坯房子,有的甚至连屋瓦也置不起,房顶还是树皮盖的。因为穷,一旦患病,小病强忍,大病等死。……农民们含着泪说:‘大包干留给我们的好处早就一点一点被掏光了’”[4](p10)。《中国农民调查》一书主要从社会底层入手,向世人展示了安徽农村尤其是以阜阳市为代表的皖北地区“贪赃枉法已是无处不在”,该书作者大胆地揭露了那些已经蜕化变质的乡村基层干部欺下瞒上、横征暴敛、敲骨吸髓乃至草菅人命的严酷画面,使人们初步了解到“皖北,既是光荣与梦想之乡,也是令人心酸之地;既是许多重要变革的源头,也是一些污秽的藏身之所”[3](p5)。时隔3年,新华社记者刘飞先生撰写出《一手遮天: 18个县委书记垮掉的警示》,该书作者大胆地揭露了“阜阳祸首”王怀忠和“受贿不留死角”的张华琪、“官帽批发中心总经理”韩希鹏、“钱孔选贤”的孙孔文、“千万县令”陈兆丰等等“一窝官耗子”大肆卖官鬻爵的犯罪事实,主要从上层建筑领域入手,向世人展示了以阜阳市为代表的皖北地区“官场内生腐败”所形成的“政治小气候”。皖北地区也因之成为人们透视和推断中国地方政治生态环境日趋恶化的“风向标”和“最佳观测点”。

  三、以阜阳市为代表的皖北地区缘何会成为“官场内生腐败”的重灾区

  2003年9月30日,阜阳市纪检部门在《关于前些年党风廉政建设问题的调查与思考》一文中提出,“近几年阜阳市连续发生主要领导干部的权力腐败案件,主要应当归因于王怀忠主政期间大搞任人惟亲,任人惟钱;好大喜功,弄虚作假;官商勾结,权钱交易;骄横跋扈,独断专行;超编进人,超职数配备干部;为政不廉,送礼成风等因素所致,最后把当地的社会风气搞坏了,人心搞乱了,是非搞颠倒了,形象搞坏了,经济搞垮了。当地老百姓气愤地说:‘阜阳没有共产党!’”[5]。时至今日,在阜阳市的大街小巷、茶肆酒楼仍然流传着带有民间智慧的“黑色幽默”,比如把王怀忠称作“王坏种”,把肖作新称作“肖作孽”,把张华琪称作“张滑稽”,把王汉卿称作“王汉奸”等等。这既反映出了当地老百姓对王怀忠、肖作新等一批贪官搞权钱交易的厌恶与憎恨,也反映出了阜阳人对遭受这一场“全方位的政治生态灾难”的情绪化理解与肤浅认识。邓小平同志曾经指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现”[1](p333)。从总体上看,以阜阳市为代表的皖北地区出现的“官场内生腐败”现象,实质是一种整体性和结构性的制度腐败,其在全国其他地方也具有相当普遍的典型意义。

  那么,以阜阳市为代表的皖北地区缘何会成为“官场内生腐败”的重灾区呢?

  (一)它的最大根源就在于我国经济体制改革与政治体制改革互相脱节

  具体地说,主要表现在两个方面:首先,“党政不分、以党代政”的混合型一体化运作体制和机制,使这里的地(市)、县委书记“一手遮天、独霸一方”。比如王怀忠主政阜阳期间,他就经常自诩说:“阜阳市有1300多万人口,超过京、津、沪,我才真正是中国第一大市的市委书记。阜阳地区就是我王家的天下”。他甚至把阜阳市人口与世界各国的人口逐一排名比较,自称是“世界上第58位国家总统”,并且把别人为讨好他而赠送给他的“颍、亳两州圣王”的牌匾当作珍品收藏。可见,在王怀忠的内心深处始终抱着“老子就是党,党就是老子”的畸形心理,在其辖区内几乎找不到任何权力制约的力量,因而他就成了飞扬跋扈、独断专行、高高在上的“土皇帝”。这样在王怀忠的任期内,他不仅亲自导演了一场上世纪90年代的“阜阳大跃进”运动,不切实际地提出了“要把阜阳市建成‘超过上海’的‘国际大都市’的城市规划”,搞出了一个个声势浩大的“政绩工程”如“构建工业大走廊、营造外贸大都市”和“组建十大农业舰队、建立五大农业工程”等等;而且由他拍板定案修建的“阜阳飞机场”,从1995年动工到1998年完工整个工程投资由起初的预算6000万元追加到3.9亿元,最后变成了荒草丛生、闲置不用的“最大养鸡场”。此外,经他“一支笔”批出去的土地就给国家造成了10多亿元的经济损失,他离任后甩下的“财政窟窿”竟然高达20多亿元,至少相当于目前阜阳市财政可支配收入的5倍。所以,当地老百姓送给王怀忠的绰号最多,比如“王大胆”、“王三亿”、“王坏种”……林林总总不下十余个[3](p126)。“上有所好,下必甚焉”——王怀忠主政阜阳期间,他属下的县委书记个个都变成了独断专行、为所欲为、造孽一方的“一霸手”,他们在政治上拉帮结派,在经济上相互牵连,每个人就像一只蜘蛛编织出丝丝缕缕的各种关系网(权力关系网、金钱关系网、家族关系网和人情关系网),上下左右自然结成了生死攸关的“既得利益集团同盟”。在这样的“黑色土壤”中,地方党政“一把手”腐败堕落往往会直接导致整个政治生态系统持续恶化与失衡。有人预言,以阜阳市为代表的皖北地区政治生态环境恢复平衡至少还需要10至20年的时间。总的看,地方“一把手综合症”大体可以用“决策一言堂,用人一句话,花钱一支笔”来概括,而“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题”[1](p328)。

  其次是在王怀忠主政阜阳期间,市、县委书记把“党管干部的原则”变成了“任人惟亲、任人惟钱”的生财借口和牟利工具。比如他们习惯性的“用人模式”是:“书记把组织部长喊来,然后说:‘坐下、拿纸、记录’。组织部考察干部的秘诀是,只考察‘书记提名或授意的干部’;常委们举手‘只举书记认为非提拔不可的干部’,他们最大的收获就是‘趁书记心情好的时候,也加塞式推荐一两个自己的亲信或心腹’”[3](p6)。而在具体的任用干部标准上,“其一是亲朋故旧,可谓‘一人得道,鸡犬升天’;其二是愿意花钱买官的人,可谓‘不跑不送,原地不动,只跑不送,平级调动,又跑又送,提拔重用’;其三是善于搞浮夸虚报、溜须拍马拍的人,可谓‘会干的不如会说的,埋头苦干的不如送神烧香的’”。尤其是像以阜阳市为代表的皖北地区经济文化相对落后,干部“升迁”或“进城”几乎成为他们获取社会地位和功名利益的惟一捷径,因此无论是想升官的还是想保官的,还是想进城的还是想换一换位置的,毫无例外都要首先打通“一把手”这一最核心、最关键、最有用的难关,“权钱交易市场化”更带有一种人身依附的性质。比如在震惊全国的“皖北腐败群案” 中,相继落马的18位县委书记都是惟一真正拥有“乌纱帽批发权”的最关键人物,而颍上县原县委书记张华琪则创下了“腐败不留死角”的奇迹,在他的4年任期内共收取下属送来的“过节费” 数百万元,全县调整一次干部他就收取“照顾费”100多万元,他生病住院一次就收受下属送来的“慰问费”40多万元,由他把持的“常委会”也被当地老百姓辛辣地讥嘲为“常为贿”[3](p29)。而张华祺总结出来的一套卖官之道就是“让每个人都不知道自己在这个位置上能待多久,明天又可能待在什么位置”,“要想富,动干部”——几乎成为他屡试不爽的敛财高招。特别是组织人事工作涉及到干部的培训、考察、提职、晋级、调动等各个环节,干部要想改变自己的人生命运,就必须想尽千方百计去打通每一个环节,这样就形成了一种不成文的规矩即“一般常委普遍送,分管干部的副书记和组织部长集中送,第一书记连续送、加倍送”。总之在王怀忠主政阜阳时期,“惟上”的官场风气非常盛行,有的干部虽然对此恨得咬牙切齿,但谁都不愿意“被当作异类排挤出局”。因为这里面有一种相互生成的恶性逻辑关系:即书记作风粗暴、行事霸道往往导致下属惟惟诺诺、不敢越雷池一步,说话做事惟上级领导的脸色是瞻;而下级一味地、无原则地顺从和迁就,往往又怂恿了“一把手”独断专行的个人领导风格。说到底,根源就在于目前我国干部人事管理制度中仍然“缺少正常的录用、奖惩、退休、淘汰办法,反正工作好坏都是铁饭碗,能进不能出,能上不能下”[1](p328),这样就给不少地方的“一把手”大肆卖官提供了巨大的操作空间。正如邓小平同志所提出的,“这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根”[1](p328)。因此,坚持“党管干部”的基本原则,“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定”[1](p331);“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时,要严格实行少数服从多数,一人一票,每个书记只有一票的权利,不能由第一书记说了算”[1](p341)。同时,“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分”[1](p332)。但迄今为止,对于如何从制度上防止原有领导体制下的“总病根”——即“权力过分集中”、特别是“领导者个人高度集权”的问题,在实践中还没有具体化、规范化、制度化和法治化。

  总之,以阜阳市为代表的皖北地区之所以从全国农村经济体制改革的发源地和“排头兵”,逐渐退化成为“官场内生腐败”重灾区,其最大的根源就在于我国经济体制改革与政治体制改革相互脱节。邓小平同志多次强调指出:“党政分开,从十一届三中全会以后就提出了这个问题”[6](p163-164),“但现在还没有具体化”[6](p160);“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性,但现在还没有完全理出头绪”[6](p179);“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为首先遇到人的障碍。事情要人来做,你提倡放权,他那里收权,你有什么办法?从这个角度来讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革”[6](p164);“进行政治体制改革的目的,总的来讲是要消除官僚主义,发展社会主义民主,调动人民和基层单位的积极性。要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系”[6](p177)。

  (二)它的直接根源在于我国地方行政体制改革与财政体制改革互相脱节

  近30年来,中国政府的纵向权力调整从一开始就蕴涵着“行政性分权”与“经济性分权”相互脱节的矛盾和问题,造成了省以下的地(市)、县、乡三级政府“事权”与“财权”极为不对称。截止2001年底,全国地方财政供养人员总数为4526.1万人,其中省一级占12.5%,地市一级占13.5%,县一级占49.9%,乡镇一级占24.1%,但县乡两级财政收入只占全国的21%[7](p189)。而从1982年到2003年每隔5年进行一次较大规模的中央政府机构改革,又没有真正触动省以下的地(市)、县、乡三级政府机构改革,这样就使其“官僚机构具有一种自我繁殖和持续膨胀的内在动力”(即著名的“帕金森定律”),从而进一步加剧了中央与地方之间“行政性分权”与“经济性分权”的矛盾对立。特别是地方各级政府之间实行“收支包干、逐级上解”的财政管理体制,造成乡镇一级政府承担了“太多的基层行政事务”和“太少的财政支配权”,以至广大乡村基层干部成了加重农民负担的“罪魁祸首”。这是以阜阳市为代表的皖北地区底层社会政治生态环境日趋恶化的重要体制根源。比如以安徽省为例,截止2003年底,全省县乡两级政府负债总额已达到313亿元,其中县级负债为181亿元,平均每个县负债2.29亿元,乡镇一级负债为132亿元,平均每个乡(镇)负债753万元[8]。因此,我国在上个世纪的整个90年代,上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”(政府)、“看不见的手”(市场)、“第三只手”(乡村基层干部)齐刷刷地伸向农民“要钱、要粮、征地”,“致使有些地区的农村人口境况,就像一个人长久地站在齐脖深的河水中,只要涌来一阵细浪,就会陷入灭顶之灾”[9](p1)。

  与此同时,中央与地方政府之间纵向权力调整的“收——放——收”持续不断、周而复始的循环,也在事实上培育起了一种地方的“权力意识”和“本位主义”。特别是从1994年开始国家实行“分税制”财税管理体制以后,地方各级政府逐渐成为相对独立的“利益主体”,中央与地方之间“行政性分权”与“经济性分权”的矛盾对立更加尖锐。目前,我国地区一级逐渐演变成了一种“实体型政府”,其工作重心也转向了城市发展和市政建设;县一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体功能较为完备的强势政府,现在却演变成了一种“双重衙门体制”;乡镇一级处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态,基本陷入了“有政无财、人多无事干”的尴尬境地;村一级组织既不是行政主体,又缺乏必要的财力保障,长期处于一种行政和财政双重挤压下的“紧约束”状态,致使其在代理国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化。特别是从1984年开始,中央提出要按照“管少、管好、管活”的原则,把以往“下管两级”的干部任免权改为“下管一级”,这样就使地方的用人自主权扩大了,成为衍生权力腐败现象的土壤。王怀忠主政阜阳期间,人事编制管理制度根本不起作用,党政机关进人完全凭领导个人的签字同意,出现了多头进人、无法控制的混乱局面。比如从1996年到1998年底阜阳撤地设市后,市直机关财政供给人员增加了4932人,市属三区财政供给人员增加了7702人,仅此一项地方财政支出平均每年增加上亿元。而超职数配备领导干部更是阜阳市的一个大特色,比如市委、市政府机关配备的副秘书长最多时分别达到10多位。据人事部门统计,阜阳市的县处级领导干部工资级别在安徽省最高,市直机关很多副职都享受“带括号”的正职待遇,各个县(区)超职数配备副职和虚职的现象更是司空见惯。此外,不少地方的“一把手”还利用财政预算内外资金实行分块、分部门管理的便利条件大搞“权钱交易”。比如颍上县原县委书记张华琪收取下属33个单位、100多人送来的“贿金”70多万元,一般是采用虚开招待费等变通形式冲账,关屯乡党委书记和乡长分4次送给他6万元,南照镇原党委书记姜某分三次送给他5万元,都是以虚开招待费的名义在乡财政所冲账报销,县房地产管理局原副局长席某分10次送给他19.6万元,也是以虚开招待费、办公用品、会议费等名义冲账报销[3](p163)。特别是一些国家级贫困县的主要领导往往打着“改革、开放、敢闯敢冒、发展经济”的旗号,采用公开、半公开的形式“拉关系、跑项目、跑官位”,大量截留和挪用上级财政专项扶持资金搞腐败。比如徐波在担任颍上县长和县委书记期间,仅仅以争取黄淮海开发项目基金、划拨修路资金、建立畜牧改良站等名义,先后27次收受他人送来的贿金共计人民币136.18万元[3](p231)。颍上县是安徽省一个穷得叮当响的国家级贫困县,但从2004到2005年该县接连两任县委书记因贪污腐败落马,其中张华琪一案涉及120人,徐波一案涉及78人,成为专出腐败分子的“高产地”。可见,对于任何一个地方政权来说,“官场内生腐败”都是一种无形的、但其能量又是巨大的腐蚀力和破坏力。

  (三)它的一个重要根源在于我国实行“党内民主”与扩大基层民主互相脱节

  近30年来,我国虽然制定出了300多部法律、800多部法规和3万多个规章制度,中国共产党内部的管理规章制度和组织工作条例更是不计其数,其中全国省部级以上纪检监察机关制定的党风廉政建设方面的规范性文件就有2000余项。但是,这些冠冕堂皇的“显性制度”在实际执行过程中的效果大打折扣,真正起支配作用的是一些不成文的“隐性规则”。特别是在领导干部选拔任用问题上,一些地方征求群众意见、组织部门考察、常委会集体决定等等,几乎都变成了一整套表面化的“程序游戏”,普遍存在着“考察失真”、“带病提拔”、“跑官要官”、“卖官买官”的现象,致使不少贪官变得越来越胆大妄为、有恃无恐。比如王怀忠主政阜阳时期,他虽身为共产党的高官,但却总是不把共产党的话当回事,什么党性原则,什么规章制度,什么组织纪律,什么职业道德,什么做人良心,什么礼义廉耻统统不要了,只要是对他个人有利的事情都敢想、敢试、敢干。他经常对下属讲:“只要能搞出政绩,让上级领导看到政绩,就算你有能力,组织上就会提拔重用你,但关键不是让百姓看到你的政绩”。他针对当地流传的一句民谣:“只要反腐不放松,迟早抓住王怀忠”,竟然在全市干部大会上放出大话:“谁告我一次, 我的职务就会提升一级”。事实上,像王怀忠这样一个恶迹斑斑的贪官污吏从县委书记、市委书记一直提升到安徽省副省长几乎是平步青云,仕途顺畅,而其属下的一大批贪官发迹的秘诀也是沿着“用钱买权→用权卖钱→再用钱买权→再用权卖钱……”如此循环不止的路径走下去而变成了“一窝官耗子”。试问,隐藏其背后的深层次制度根源究竟是什么?我认为,关键原因就在于我国实行“党内民主”与扩大基层民主互相脱节。所谓“党内民主”,主要包括党的代表大会制度、民主集中制和党内民主监督制度等,这些制度基本属于党的组织系统内部的“自律”,带有浓厚的“官僚性质”和“自我封闭性”;所谓“基层民主”,目前主要包括以村民自治为核心的农村基层民主建设,以社区居民自治为核心的城市基层民主建设,以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设和县乡人民代表大会制度等,这些制度基本属于党的组织系统外部的“他律”,在某种程度上也带有一定的“官僚性质”和“自我封闭性”。改革开放以来,我国不仅存在着实行“党内民主”与扩大“基层民主”互相脱节的问题,而且在党和国家重大决策的制定和一些关键性环节上也存在着实行“党内民主”与扩大“基层民主”两张皮的问题,这样就削弱了党的组织系统外部的“他律”对党的组织系统内部的“自律”的监督制约作用,进而降低了“党内民主”制度的质量和效果。正如列宁曾经指出的,“要防止滥用权力,完全依靠掌权者的信念、忠诚和其他优秀的精神品质,这在政治上是不严肃的”[10](p679)。可以说,“党内民主”或“党内监督”一旦离开了“基层民主”或“群众监督”的强大支持和强有力的制约,无论什么专门机构的“铁面无私的监督检查”[1](p332)都显得苍白无力。比如目前我国不管是党政组织系统内部的监督(如各级纪检监察系统)还是党政组织系统外部的监督(如民主党派监督新闻舆论监督等),基本都属于一种“用权力来制约权力,以防止权力滥用的办法”,其结果必然是“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”[11](p154)。江泽民同志在中纪委第四次全会上讲话时曾指出:“从这些年和最近揭露出来的一些大案要案来看,一些领导干部搞权钱交易,权色交易,简直到了利令智昏,利欲熏心,胆大包天,无法无天的地步!据了解,这几年查处的领导干部违法违纪案件,大多是群众举报或查办其他案件牵带出来而获得线索的,这在很大程度上反映出对领导干部的监督软弱乏力。这里面的突出问题,就是还没有完全形成有效的监督管理制度和机制,越是高级干部越缺少有力的监督和管理。看来,这是干部工作中的一个薄弱环节”[12](p503)。如果说反腐败斗争只是作为党和国家内部一些职能部门的事情,而没有广大人民群众的积极参与和大力支持,那么到头来必然会成为“少数人的空忙”,其深刻教训就在于“上级监督下级太远,下级监督上级太难,同级监督同级太软,法纪监督太晚”。比如在1990年代后期,正是中国农村实行“村民自治”搞得最红火的时候,但也是地方政治生态环境日趋恶化的时期,究其根源就在于这种封闭式的“小社区民主自治机制”根本影响不了上级党政组织“决策不民主”的大环境对农民切身利益的侵害。因此,“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人负责起来,才不会人亡政息”[13](p148)。美国宪政民主的首倡者麦迪逊提出:“毫无疑问,依靠人民是对政府的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅助性的预防措施”[14](p264)。但这种“辅助性的预防措施”自身封闭运行、且势单力薄,因而扩大“基层民主”并不构成对自上而下的“体制性权力体系”的制约和约束。因此,下一步应当把实行“党内民主”与扩大基层民主有机地衔接起来,用国家根本大法《宪法》赋予人民群众知情权、参与权、选择权、监督权,既要发挥“党内民主”的领导核心和带动示范作用,又要让“基层民主”真正成为全体公民民主的社会根基。

  参考文献:

  [1]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1983.

  [2]江泽民.推进党风廉正建设和反腐败斗争深入开展[N].人民日报,2000-12-26(1).

  [3]陈戈.一手遮天——18名县委书记垮掉的警示[M].北京:新华出版社,2006.

  [4]陈桂棣,春桃.中国农民调查[M].北京:人民文学出版社,2004.

  [5]中共阜阳市纪律检查委员会.关于前些年阜阳市党风廉政建设问题的调查与思考[Z].2003-9-30.

  [6]邓小平.邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

  [7]张新光.“三位一体”的农村改革观[M].北京:中国农业出版社,2006.

  [8]杨之刚. 完善县乡财税体制[N].中国社会科学院院报,2006-1-20(2).

  [9]【美】詹姆斯·C·斯科特.农民的道义经济学:东南亚的反叛与生存[M].南京:译林出版社,2001.

  [10]列宁.列宁全集(第4卷)[M].北京:人民出版社,1988.

  [11]【法】孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1978.

  [12]江泽民.江泽民文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,2006.

  [13]【美】汉密尔顿.联邦党人文集[M].北京:商务印书馆,1997.

  [14]黄炎培.八十年来[M].北京:文史资料出版社,1982.

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中国的边缘

(一)  1999年8月初我从内蒙古草原来到了俄罗斯的边境城市布拉格维申斯克,这个在不久以前被称为海兰泡的地方,这里的天空依然很蓝,人烟稀少,与亚洲低纬度地区的人满未患和各种喧嚷形成了很鲜明的对比。我与一位在这里工作多年的朋友趋车向北,东西伯利亚大地莽莽苍苍,仿佛把我带到了人类的童年。   每当我置身于国外的土地上时,我都从心里变成了一个彻底的民族主义者,或者我突然“意外地”感到自己是中国人。比如,我会在美国或俄罗斯的广阔的土地上感慨;13亿中国人的生存空间太小了;由于拥挤中国人的脾气不太好。我几乎想与叶利钦……去看看

[作者惠赐]冈仓天心与民众之心

参观东京美术馆时,日本友人介绍了其国近代史上的一位名人冈仓天心,说要认识日本普遍民众的“心”,需得了解冈仓天心,需得读冈仓天心的书。因此,在写作手头这本有关“日本人”的小著时,便情不自禁地从书架上寻找起冈仓天心的著作来。我想,若是把日本近代著名的对日本近代史卓有影响的日本人逐一加以了解,并把他们著作浏览了,“近代日本人”也大致可勾画出一个素描轮廓。  冈仓天心,原名觉三,生于横滨,著名的美术评论家、思想家。1880年东京大学毕业后入文部省。1886年被派赴欧美考察西方美术。1890年创设东京美术学校并被任命为校……去看看

土地承包经营权与角色表现

原载《中国农村观察》2007年第2期p38-45  内容提要:本文以四宗农村土地承包经营纠纷诉讼案件为例,从承包经营、合同解除和司法救济三个方面对相关主体的角色表现进行了分析。结果表明,当前承包方所获得土地承包经营权的保障程度较低,发包方的强势地位十分显著,《农村土地承包法》对土地承包经营权的保障作用非常有限。  在此基础上,本文主张应分别以"发包权"和"占有权"为基石来构建农村土地集体所有权和承包经营权的法定内容,并就完善相关制度提出了建议。  关键词:土地承包经营权;农村土地所有权;权利分配  本文将土地……去看看

七七卢沟桥事变经过(节录)

一七七事变前日本侵略的阴谋日本军阀于民国二十六年七月七日夜,借口日军在卢沟桥附近演习之一中队,在整队回防时,突被驻卢沟桥二十九 军部队射击,因而走失士兵一名,指被二十九军官兵劫持进入卢沟桥城,要求率队入城检查。经我方峻拒后,至翌日拂晓前日方调集其丰台驻军,向我卢沟桥城进犯;我方为维护领土完整及主权独立遂奋起应战,掀起中日全面战争之序幕。此一持续八年之久的战争,表面上虽导源于一偶发事件,实质上,日人早已处心积虑,进行侵略阴谋。溯自日本明治维新后,接受西方科学文明,革新内政,发展工业,军事装备趋于现代化,国势蒸蒸日上……去看看

母校情结

1954年4月,哥伦比亚大学举行二百周年纪念典礼,胡适负责第六个讲演,题为《古代亚洲的权威与自由的冲突》(AuthorityandFreedomintheAncientAsiaticWorld)。校方的这一安排,等于默认胡适为哥大“最出色”的中国弟子。  专业领域不同,其实很难说谁的贡献最大,但称胡适为“最著名的哥大校友”,一般不会有异议。除了适之先生确实饱领风骚,更因其喜欢自述———包括出版《留学日记》,写作众多介绍其文学思想及治学方法形成的文章,晚年更有《口述自传》,读者很容易因此而对哥大有一种亲近感。其他哥大出身的政界、学界名流,均不具备此魅力……去看看

中俄美在中亚能否合作?

原载《战略与管理》2004年第2期  美国在中亚的军事存在深刻影响了这一地区战略态势。中俄美是中亚地区最有影响的三个大国,三国在中亚地区已成鼎立之势。中俄美都将中亚视为有重大战略利益的地区,三国都将在中亚保持长期存在。未来三国关系如何处理对中俄美都将是一个重大战略课题。本文探讨和分析了中俄美三国在中亚地区的利益、各自在中亚的态势、它们的相互关系以及合作的可能性。  一、背景  中亚地区是冷战结束后新出现的一个独立地缘政治空间。这一地区以其丰富的能源资源和独特的地理位置而受到重视。但总……去看看

中国知识分子为什么反对资本主义

如果我们不带偏见,则必须承认:资本主义时代是人类文明发展最迅速的时期,资本主义是给人类带来最多福利,人类也获得空前的行动自由的时期;然而另一方面,也没有任何一种社会制度,如此集中地、持续地受到它的精英——知识分子的强烈的拒斥,批判的声音在很长时间成为思想文化界的主流,当然从另一方面说,我们也得承认,没有任何一种社会制度能像资本主义一样,对这种批判保持宽容,并根据这些批判不断地自我调整、自我超越,从而保持相当的活力。  知识分子为什么会强烈地拒斥资本主义,这是一个饶有趣味的问题,但似乎很少有人触及,我以前所见到……去看看

关于台湾的几项必须正视的大战略问题

原载《战略与管理》2000年第2期   自去年夏天李登辉发表“两国论”以来,两岸关系经历了差不多可谓空前严重的政治——军事斗争,那就是中国政府和大陆人民本着“一个中国”的根本原则,以巨大规模的正义声讨和人民共和国历史上力度罕见的重大军事威慑,反对和遏阻台湾问题上随“两国论”而来的迄今最紧迫、最恶劣的分裂动向。人们完全可以相信,若无这番坚决斗争,分裂图谋本将远为猖獗,台岛被分离出祖国的危险也将远为严重。然而另一方面,到眼下为止,李登辉悍然掀起并刻意维持的分裂浊流非但未见收敛,反而因为随“总统”选举愈益临……去看看

美国网络管制的内容及手段

前一段时间,“谷歌事件”闹得沸沸扬扬。美国国务卿希拉里·克林顿专门为此发表了关于互联网自由的演讲,指责“有些国家竖起了电子屏障,阻止本国人民分享世界上的一部分网络”。由于媒介领域的“西强我弱”及其所引发的传播效应,世界范围内的媒体和社会精英多数都在讨论中国的互联网监管问题,大部分美国人和西方发达国家都认为,主要是因为中国不适当的网络信息监管行为才导致谷歌公司退出中国大陆。事实上,依据法律法规对互联网实施必要的管理是各国通行的做法,美国也不例外。高声宣扬&ldq……去看看

韩国政治、经济、社会、文化面面观

作者:中国社科院经济所研究员2004年6月13日一、韩国内的新一轮“中国冲击波”——从“美国咳嗽,韩国生病”到“中国打喷嚏,韩国就感冒”近日在韩国掀起了一轮新的“中国冲击波”。源头是4月28日温家宝总理接受路透社记者采访,暗示中国政府将对业已过热的经济采取紧缩政策。此话一出,全球主要国家股市都大受影响。对中国市场依赖十分严重的韩国经济更是首当其冲:29日,汉城股市综合指数跌幅2。93%,30日继续下降1。43%。科技股的二板市场(KOSDAQ)指数也下降了4。73%。须知,就连3月12日卢武铉总统被弹劾引发全国抗议潮的当天,汉城股……去看看

中国改革前旧体制下经济发展绩效刍议

原载《云南大学学报:社科版》2005年第2期  「作者简介」秦晖,男,清华大学历史系教授。清华大学北京100084  「内容提要」理性、公正地评价1978年中国经济改革前旧体制的发展绩效,对于研究中国经济的发展历史是极为重要的。横向与意识形态相似的前苏联相比,与同为发展中国家的印度相比;纵向则与民国时期相比,其意义都是深远的。  「关键词」苏联经济/民国时期/印度经济/经济绩效  1949年后逐渐形成、直至1978年改革发动时止的中国经济体制,其经济发展的绩效如何,一直是个没有得到系统研究的问题。国内学术界基于意识形态……去看看

叙事危机中的崛起

在中国,身为女权主义者并且敢于承认自己是女权主义者的女性寥寥无几,哪怕“女权主义”已逐渐被“女性主义”这样一个温和的字眼所取代。由于数千年的被压制和数十年的被忽略,女性问题在中国至今成不了“问题”。奇怪的是,这样的社会却孕育了几位真正的女性写作者:陈染、林白、海男、赵玫,经由她们发展壮大的女性个人话语是90年代中国小说界的奇葩,一时之间令数量上占绝对优势的男性写作者和他们所操持的话语黯然失色。  女性个人话语指的是以女性的个人立场关注女性的个体生存的文学话语,它的形成对于竭力要摆脱意识形态话语……去看看

台湾海峡危机、中美关系与亚洲的冷战

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重构政府与市场、政府层级间规范的卫生支出责任

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