对中国地方政府制度创新作用的一种阐释

  原载《中山大学学报:社科版》2004年第4期

  「作者简介」陈天祥(1963—),男,广东兴宁人,管理学博士,中山大学行政管理研究中心副教授,主要从事地方政府、制度创新、人力资源管理等方面的教学与研究工作。广东广州510275

  中国的市场化是一场前所未有的制度变迁,并带有明显的政府主导色彩,政府实施了大规模的制度创新。在渐进改革的路径下,地方政府在很多领域都充当了制度创新“先行官”的角色。本文不准备就此作全面的展开,而主要对其最重要领域——产权制度创新所起的作用作一些探讨。

  一、打破原有制度变迁的路径依赖,以多元产权制度创新推动中国的市场化进程

  所谓路径依赖,指的是制度变迁的路向对现存制度安排存在一定的依赖关系。决定制度变迁路径的有两种力量:报酬递增和不完全的市场。如果没有报酬递增和不完全的市场,制度并不重要。但是由于报酬递增和不完全市场的普遍存在,制度就变得很重要,类似于技术变迁中4个方面的强化机制就会发挥作用:[1](1)设计一项制度需要大量的初始成本;(2)学习效应;(3)协调效应;(4)适应性预期。随着以特定制度为基础的契约的盛行,将减少不确定性,从而得到自我强化而持续下去,或是良性循环,或是锁定(Lock-in )在某种无效率的状态下。一旦进入了锁定状态,往往要引入外生变量或依靠政府体制的改变才能扭转其方向。[2](p133)

  由于历史的原因,我国选择了一条以国有制为主的产权制度安排,它与计划经济体制相适应。改革初期,无论是理论界还是实践界,绝大多数人都相信这种制度安排还有生命力,可以通过改革使其逐渐完善。因上述4个方面的自我强化机制而形成制度的路径依赖,使制度主体难以从制度内部寻求突破。(1)人们相信,原有制度会随着它们的推行,单位成本和追加成本都会下降。(2)通过不断的改进,如放权让利和加强管理方等,降低制度的运行成本,增加制度的产出。(3)众多与之相适应的组织,如政府机构、金融与商业网络等,其运作习惯和方式都与其密不可分,法律制度、习惯和道德等正式和非正式规则等,也与之共生共存,从而产生相互协调的制度效应,强化对传统制度的依归。(4)与传统体制相适应的组织及其成员是既得利益者,维护原有的制度对它们来说可以减少不确定性,对未来有较好的收益预期。而对市场制度规则,则超出了其知识范围之外而难以把握。

  国有企业的产权属国家所有,政府代为行使所有权。政府目标的多重性决定了国有企业的自主权不可能真正落实。政府除了要满足企业的利润最大化的要求外,也要满足社会的要求,如就业水平和社会保障等。而在实际生活中,是很难两全的。为了保证就业率,政府会在自己的权力范围内干预企业的裁员措施。官员往往有一定的任期,为了达到任期内利益的最大化,可能要求企业上那些短期内见效快的项目,这就有可能违背市场规律。要知道,政府总会有办法通过各种正式或非正式制度安排对企业的经营者施加影响。因此,指望缺乏自主权的国有企业去推动市场化进程,就是一句空话。在这种制度依赖下,市场化的动力只能源自体制外的其他经济力量。

  改革初期,中央政府的放权让利使地方政府具有了独立的行为目标和行为模式,具有了强烈的追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。[3]然而,中央给予地方在国有经济的权力运作空间很有限,改革的难度和成本大,迫使地方政府从传统体制外入手,进行增量制度创新,培育新产权主体,[4]获得改革的比较效益。于是,一些地方政府做出种种制度安排,直接投资、组织或扶持非国有产权制度,如兴办乡镇企业,鼓励和扶持个体和私营企业的发展,引进外资和促进“三资”企业的发展,发展股份合作制等,从而使中国原有单一产权制度向多元产权制度过渡。

  乡镇企业、个体企业、私营企业和外资企业与市场经济有着天然的联系。它们始终没有被纳入资源配置计划的盘子中,其资源要素的供给主要从计划范围以外取得,产品也在计划渠道以外销售。企业经营预算的约束是比较硬的,职工没有铁饭碗,经营不善就要被淘汰。乡镇企业,虽然也是集体企业,但由于公有化程度相对比较低,经营自主权也相应较大,容易走上市场。乡镇政府和村集体组织相对直接依靠于企业的发展,他们更注重按市场规律办事,减少交易费用,提高企业的收益率。作为乡镇企业产权的最终代表者的社区居民,由于委托—代理链条短,地域和人际关系范围也较窄,相对于国有企业更能实现对企业经营者的监督。另外,乡镇企业经营者的职位是硬约束的,与经营业绩直接相关,市场准则发挥着根本性的作用。[5]这种种原因,使乡镇企业必须走市场化的道路。其他新经济形式,如个体企业、私营企业和外资企业则无论从哪个方面看,都是市场经济的当然力量。

  樊纲等人最近研究了中国各地区的市场化程度。他们选择了“政府与市场的关系”、“非国有经济的发展”、“产品市场的发育程度”、“要素市场的发育程度”和“市场中介组织发育和法律制度环境”5个指标作为衡量市场化程度的依据,各项的权重分别是:0.231、0.282、0.148、0.242、0.097,非国有经济所占的权重最大,说明它们对中国的市场化进程作出了最重要的贡献。

  从表中可以看出,非国有经济(增量经济)与市场化程度有着高度的正相关性。市场化程度前4名的省份,其非国有经济的比重也总是排在前4位。而且,一个地区非国有经济的比重越高,其产品市场和要素市场的发育程度也相对较高。因为,非国有经济的原材料、产品销售、劳动力、资金等要素更多地来自于市场,相应地要求产品市场和要素市场有较好的发育,也为其成长提供了广阔的空间。由此,导致市场化的全面推进。

  

  非国有经济对市场化的另一个推进作用是以自己的进入市场而与国有经济形成竞争态势,对国有经济施加压力,促使它们走上市场,从而使增量市场化向存量市场化过渡。特别是在价格双轨制的条件下,国有企业的原材料购买和产品销售开始受边际价格的调节(注:如果没有非国有经济的进入,价格双轨制条件下,对计划外的产品价格就有可能高于计划内产品的价格,形成垄断的局面。),它要与非国有企业争能源、原材料和市场份额。1984年城市经济改革全面摊开前后,国有企业先后进行的包括利改税、拨改贷、企业承包制和股份制等改革试验,事实上都是在这种竞争压力下所内生出的。[6]同行业中国有经济与非国有经济之间的竞争,必然使得它们之间越来越按照市场规律办事,典型的例子是原有的价格垄断被打破,价格形成机制以供求关系为依据。90年代以后不同企业之间的价格战就是市场竞争的表现和结果。以服装业为例,乡镇企业的进入对国有部门带来了竞争压力,市场竞争使行业的平均利润率大大下降。1980年纺织业的资金利税率为69%,而到1991年,却只有7%。[7]张军把国有企业称作“主导部门”,把同行业的非国有部门称作“边界部门”,代表着主导部门的“竞争性边界”。[8](p260)在中国改革的初期,竞争性边界主要是乡镇集体企业。从80年代中期开始,个体经济和私营经济有了较快的增长,进一步扩大了竞争性边界的规模。与此同时,政府也逐渐减少了计划经济的范围,从而使中国的市场化领域不断扩大。正如诺思指出的,重要的是进入(即进入竞争性边界)——进入创造了竞争,刺激了市场发展,导致国家控制的放松和垄断程度的下降。[9]

  二、以新制度的“补偿”作用,降低制度变迁的成本

  变革是需要付出成本的。樊纲把它分为实施成本和摩擦成本。[10]增量经济的发展和壮大而提供的“收入增量”可以为改革提供必要的“补偿”,有利于减少摩擦成本。另外,新体制的成长还可以减少“实施成本”,即为改革提供“体制示范”,逐步增加新体制的“知识存量”。

  增量经济对旧体制的补偿作用主要表现在:(1)对存量经济的补偿。由于增量经济的逐步发展,国家因之而增加了税收,居民增加了银行储蓄,政府利用这些收入增量而加大了对国有经济的投入,从而减少那些对旧体制还“留恋”的人们对变革的阻力。(2)通过转移支付对旧体制下的人们实施的补贴。如实行多年的对城市居民的副食品价差补贴,众多机关和单位工作人员的工资晋升,社会保障体系的建立和完善等。(3)新的获利机会的补偿。如新体制经济提供的大量就业机会。(4)关联性补偿。即一部分家庭成员的损失可以从另一部分家庭成员的获益中得到补偿。

  地方政府所进行的增量改革,使中国的市场化变迁出现了一种边际均衡的状态,旧制度可以按其既有方式存在和发展,而新制度也获得了生长和发育的空间,新旧制度彼此“相安无事”。一个制度创新如果以存量改革起步,较多地涉及到既有利益格局的调整,虽然从理论到操作构思都很完美,从长远来看有利于实现各个阶层和群体的收益预期,但由于人们的理性局限和预期的不确定性,往往难以处理好长期利益与近期利益的关系,无法容忍新制度的效益“时滞”,不愿为新制度“付费”,而对新制度产生抵触情绪,甚至以行动阻碍新制度的推行。而意识形态这一非正式的制度安排在利益矛盾中却显得软弱无力。在一个思想开放和多元化的社会(与集权的封闭性的社会不同)里,统治集团难以进行有力的教化,让人们自愿接受新的制度安排。集体选择的这一困境在很多情况下都可能导致变革的流产。而我国则利用地方政府这一层次,绕开了制度的正面冲突,在保持制度存量的情况下,在“旁边”培育和发展制度增量,从而在制度变迁初期改变了“非帕累托性质”的一般规律,实际上出现了类似于“帕累托改进”的状态,即没有哪一类人在此过程中受到损失。因为:(1)一部分农民有了在乡镇企业、个体和私营企业、外资企业就业的机会,增加了收入。(2)一部分农村干部因其才干和信息资源优势而成了乡镇企业的领导人,也获得了更好的收入。其他的农村干部则因发展增量经济而有了更好的政绩,有了更好的政治上的获利机会,加上企业发展对政府的依赖关系使他们掌握了一定的“垄断租金”。(3)对城市居民来说,短期内看不到农民对自己的优越地位的威胁,因为增量经济多属国有经济暂时没有涉及到的领域。(4)对国家和政府官员来说,增量经济增加了财税收入,他们可以坐享其成。因此,改革的摩擦成本极小,使新制度得以顺利推进。但是,随着增量经济的发展,必然会与存量经济形成竞争的态势,侵蚀存量经济的既得利益,这时,新制度推进中的“帕累托改进”就会向“非帕累托改进”转变,改革的摩擦成本上升。如果不具有适当的“外援”对改革的失益者进行补偿,摩擦成本将是制度创新主体无法承受的,就有可能使制度变迁陷于停顿,制度创新夭折。但是,随着增量改革的推进,其制度效益日益释放出来,对旧体制下的人们实施补偿,国家财政、人们的就业和收入越来越多地来自效率较高的增量经济,人们对旧制度的依赖程度越来越小,对新制度的认同度日益提高,改革的摩擦成本也就越来越小了,改革的困难局面也就容易打破。在上个世纪80年代,我国东南沿海地区进行了许多领先于全国其他地区的改革,如价格改革和劳动人事制度改革等,所遇到的阻力较小,就与增量经济的发展有关。最后,对旧制度的改革也就成了水到渠成的事了。

  三、以制度的个性激励,形成多样化的制度模式

  制度是通过激励人们的积极性而实现对经济的促进作用的。在制度的变迁过程中,不同地方面临的资源禀赋和要素价格各有差异,如果制度选择集单一,人们不能自主地选择符合自身特点的制度安排,即使能及时感知到获利机会,也无法进行制度创新。因此,一个有效的制度应该是人们能够进行自主选择和实现个性激励的制度。这就要求一国的总体制度安排要有足够的灵活性。“看好制度的有效性有多长时间,关键是看该制度的灵活性有多大”。[11]刘易斯也说:“制度最重要的特征也许是它所允许的行动自由的程度。”[12](p177)改革开放后的中国制度变迁的路径在一定程度上为人们的自主选择提供了较大的空间。

  在中国的市场化过程中,中央政府事先并没有一套可供选择的整体方案,只规定了原则的衡量标准和大方向,即“四项基本原则”和“三个有利于”,而没有具体的操作性硬性行为指标,使制度选择集的边界具有相当的弹性。“如果统治者思想的变化允许人们以从前被禁止的方式进行活动……在基本的经济因素没有变化的情况下也可能存在着允许有更大的行动自由的制度变化。”[12](p259)在激励机制上,中央采取放权让利的办法调动地方政府的积极性,并从法律上作出调整,赋予地方政府一定的自主性权力。这样,一方面使地方政府有更强的激励去努力发现各种有利的选择机会,另一方面也使地方政府拥有较强的制度创新能力。各地方政府纷纷根据本地的资源禀赋和要素价格作出切合实际的制度安排,从而使中国进入了制度创新的繁荣时期,出现了各具特色的制度模式。其中,最有代表性的是所谓的“苏南模式”、“珠江三角洲模式”和“温州模式”。

  “苏南模式”是以集体产权和乡镇工业为主、借助农业发展工业然后以工业发展反哺农业的发展模式。它是当地政府立足于本身的资源条件而作出的理性选择:(1)苏南地区人多地少,使其具有发展工商业的内在动力。(2)苏南地区有着以发展实业为核心的特殊区域文化传统。(3)中国城市化程度最高的地区之一,发展工业所需要的各种要素相对价格较低,如技术、设备、人力、信息等,可以节约交易各级政府制定了借助农业发展工业的战略,利用农业发展的积累和因劳动生产率提高而富余的劳动力,大办乡镇工业。乡镇工业发展起来后,政府又制定了以工业反哺农业的制度安排,实现工业和农业的和谐发展。

  “珠江三角洲模式”以引进外资,发展三资企业和面向国际市场而著称。这首先源于毗邻港澳的地缘和人缘优势。20世纪80年代,港澳的发展受到自身资源条件的限制,如劳动力不足、工资成本和土地价格高。但珠三角则具有这些要素的相对优势。而这时正在兴起的信息革命使很多发达地区都进行产业的转移和结构调整。珠三角地方政府敏锐地感知到了这一难得的获利机会,及时制定了利用外资和国际市场,发展外向型经济的战略,并以政府的组织力量优势,在不同的阶段相继作出不同的制度安排,减少外资进入过程中的交易环节和签约成本,如:政府出面“筑巢”、直接参与外商投资项目的洽谈和签约、以优惠政策吸引外资、让外资参与公有企业的产权改造等。

  “温州模式”是以发展个体经济和私营经济为主要特征的。在改革初期,影响温州发展的主要因素有:(1)人多地少。(2)城市工业基础薄弱,缺乏幅射力。(3)源远流长的经商传统造就了温州人强烈的经商意识。因此,温州市政府没有拘泥于传统的产权制度,提倡多种经济形式和经营方式一起上,为家庭个体经营大开方便之门,使个体和私营经济这一诱致性产权制度得以发育和壮大。后来,随着市场环境的变化,温州小规模的家庭工业越来越不适应经济发展的要求,政府把股份合作企业确认为新型的合作经营组织,政策上“视同集体”。90年代,当苏南模式因公有产权而面临发展困难时,温州模式却以其产权明晰而继续呈现出良好的发展势头。

  上述三种制度模式是中国由计划到市场的过渡过程中最有典型意义的制度创新,它们代表了三种不同的产权制度,基本包含了我们今天可以进行产权选择的空间范围。“苏南模式”代表了传统的公有产权制度,是传统制度在新的历史条件下的发展:“珠江三角洲模式”是利用外资的典型:“温州模式”则是私有产权的代表。三种模式都是当地政府和人民根据自身的资源条件所作的创新安排,是对中国制度变迁的一种伟大探索。而这种创新源于中央政府对制度创新选择权的下放,出现了制度的个性激励,激发了各地的制度创新积极性。从这里我们可以看出,一国的制度变迁方式有没有灵活性、人们有没有选择的自主权,是形成制度个性激励的一个基本前提。如果中央政府以“一刀切”的方法,事先设计好各地的制度安排,结果就可能难有好的效益,难有人们的积极性。这是地方政府制度创新给我们的一个重要启示。

  「参考文献」

  [1]Arthur ,W.Brian.1988.“Self-reinforcing Mechanisms in Economics”[J]InPhilip W.Anderson,Kenneth J.Arrow,and David Pines (eds.),The Economy as anEvolving Complex System.Addison-Wesley Publish Company.

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  [5]洪银兴,袁国良。乡镇企业高效率的产权解释——与国有企业的比较研究[J].管理世界,1997,(4)。

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  [11]道格拉斯·C ·诺思。诺思的“制度国富论”[J].21世纪经济报道,2002—04—08,(31)。

  [12]W ·阿瑟·刘易斯著,梁小民译。经济增长理论[M].上海:上海三联书店、上海人民出版社,1994.

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