原载《当代中国研究》[2007年][第4期(总第99期)]

  弱势群体的贫困现象存在众多原因。从美国治理贫困的经验来看,贫困可分为四大类,即物质贫困、能力贫困、权利贫困和动机贫困。[1]中国的农民工在迁徙、居住、工作和求学等四大社会权利方面受到长期的制度性歧视,他们自由和平等地离开农村、定居城市、获得就业、接受教育的权利和机会遭到排斥和剥夺。农民工的自由迁徙、合法定居、正常就业和平等入学等基本社会权利,不仅是基本人权的重要组成部分,也是其社会人格的基础,更是摆脱贫困、改变现状、追求其他经济社会机会的重要条件。其中,迁徙权利是前提,居住权利是基础,工作权利是保障,而教育权利则是核心。

  目前,中国农民工的贫困主要不是表现为饥寒交迫,也不是他们的能力不够,更不是工作积极性不足,而是他们在城市里没有权利和机会立身存命,在迁徙、居住、工作和教育等方面遭到长期的限制和排斥。可以说,社会权利的贫困已成为中国农民工所有贫困现象的重要根源。[2]遗憾的是,中国农民工自由迁徙的权利已被剥夺和侵犯了近50年,到2007年为止,他们进入城市居住、工作和求学的平等权利不仅不受现行宪法保护,而且遭到各种法规的约束。这种现象与中国城市的现代化努力格格不入。

  本文讨论的农民工特指那些户口在农村、但目前在城镇从事临时性或长期性体力劳动的群体。要准确地界定农民工这一范畴的含义,需要辨明几点。其一,农民工不能等同于“流动工人”(migrant workers ),前者的户口在农村,而后者包括为打工而迁徙的拥有城镇户口的工人。同理,农民工也不应等同于“流动人口”(floating population ),因为后者当中既包括在城市间流动的城市居民,也包括在农村间流动的农村居民,还包括流动中尚未找到工作的人。其二,使用farmer-turned worker一词来代表农民工是不确切的,因为农民工尚未完全被转型成正常的城市居民,不管在城市居住和工作了多久、有无房产,他们的户口仍在农村,这是他们与城市工人的根本区别。为了保有在农村的承包地,不少在城市长期工作居住的农民工往往不愿放弃农村户口。其三,农民工也不能等同于“流动农民”(migrant farmers ),因为前者在城镇有一份非农业工作,而后者专指在农村地区寻找农活的农民,例如北方地区的“麦客”。其四,农民工也不应该包括在村办企业工作的农民,而主要指考察那些进入城镇的农民工。其五,农民工不包括持农村户口、但在城市里拥有并经营企业的农民企业家(farmerentrepreneurs ),因为他们不以体力劳动为谋生的主要手段。所以,农民工的英译应该是中文的拼音――Nongmingong (NMG )。

  中国现有的统计数据没有提供精确的农民工人数。与此相关的数据是乡镇企业职工总数(2004年为1.38亿)和农村劳动力到乡以外的就业人数(2004年的数据是1.02亿),两者相加为2.4亿。[3]这两个数据的范畴有重叠,保守的估计是,农民工的人数可能在2亿左右。

  本文首先探讨农民工迁徙权利遭到剥夺的历史演变,评析流行的“苏联因素说”和“经济因素说”对农民工迁徙权利贫困现象的解释,侧重讨论中国农民工迁徙权利遭到剥夺和排斥的制度因素、政治因素和城市利益集团因素。然后,具体分析农民工在平等居住、平等工作和平等求学等方面的权利贫困现象,并结合美国弱势团体争取权益的历史进程,提出解决农民工权利贫困的方向。文章的结论是,剥夺农民工的社会权利是一种制度性债务和国家级罪错,只有通过矫枉过正的制度性措施,如美国的“平权法案”(Affirmative Action),才能对弱势团体的历史亏欠作出制度性补偿。中国对农民和农民工的历史剥夺,首先需要社会抗争,然后需要国家认错,最后需要政府补偿。

  一、农民工迁徙权利的贫困

  自由迁徙的权利“是人的一项基本权利,属于人身自由的重要组成部分”。[4]在中国现代史上,无论是在独裁的袁世凯时期,还是在腐败的北洋军阀时期,或是独裁加腐败的蒋介石统治时期,中国的农民一直享有迁徙自由的宪法保障。例如,1912年的《中华民国临时约法》第6条第6款规定:“人民有居住、迁徙之自由”;[5]1914年,独裁者袁世凯主持的“袁记约法”(或称《中华民国约法》)的第5条第6款也规定:“人民于法律范围内,有居住迁徙之自由”[6];1923年臭名昭著的北洋军阀曹锟所公布的《中华民国宪法》(“曹锟贿选宪法”)第9条也规定:“人民有选择住居与职业之自由,非依法律,不受限制”。[7]蒋介石主持制定的《中华民国宪法草案》(1936年)第12条也规定:“人民有迁徙之自由,非依法律,不得限制之。”[8]民国时期的历届政府从未限制过农民的自由迁徙。[9]1954年的中华人民共和国的宪法也同样规定:“公民有居住和迁徙的自由”。[10]

  但是,1957年12月13日国务院通过了《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》,明确规定“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作”。[11]与此相配合,全国人大常委会于1958年1月9日公布了《中华人民共和国戶口登記条例》,确立了一套严格的户口管理制度,包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等人口登记制度,其第10条明确规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请迁出手续”。[12]从此,宪法规定的自由迁徙权利被变相剥夺了。1963年,公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮,将全国户口划分为“农业户口”和“非农业户口”,国务院于1964年8月批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》,严格限制从农村迁往城市、集镇的人口,从此建立了完备的以歧视农民为特征的当代“种姓制度”。[13]随后,宪法在1975年、1980年和1982年修改时,不但不废除上述违反1954年宪法的歧视农民迁徙权利的法规,反而将1954年宪法原来保留的“公民有居住和迁徙的自由”这一条款删除,造成了用宪法剥夺公民(主要是农民)的居住和迁徙权利的结果。[14]

  为什么1950年代后期的中国敢于挑战世界公理和普世价值?为什么自由迁徙的权利会在70年代以后的宪法中消失?为什么直到今天,中国的宪法仍然难以恢复农民和农民工的自由迁徙权利?目前,对于中国在1950年代限制农民和农民工自由迁徙的解释,主要有“苏联因素论”和“经济因素论”两种。

  “苏联因素论”认为,苏联的经济模式深深影响了中国的发展战略,促使中国走上了一条优先发展重工业的道路。重工业的特性决定了它不可能象轻工业那样吸收大量劳动力,结果,在经济发展过程中城市不但无法吸收大量农民劳动力,反而将城市居民逆向驱离城市。[15]由于工业化无法与城市化同步,所以就通过一种制度安排,将农民严格地限制在农村里。1956年苏共“二十大”之后,中苏两党交恶。1958年起,苏联从中国撤出了专家,中止了部分技术合作项目。1958年到1960年,在“大炼钢铁”的大跃进高潮中,中国政府连续3年的财政赤字累积约270亿,占当时财政规模近50%.高额财政赤字使政府不得不停止“第二个五年计划”,没有了新增投资,自然就没有新增就业[16],由此导致城市就业危机的出现。

  而“经济因素论”则将剥夺农民迁徙自由的原因归结为城市人口大量过剩。从1950年到1956年,城市工业部门大约吸纳了4千万以上的农村劳动者。仅在1952年到1957年间,即有2千多万农民自由流入城市。[17]但是,由于1958年到1960年期间的“大跃进”造成的后果,50年代末、60年代初约有3千万已进入城市的来自农村的职工被要求“暂时”返回家乡。[18]此外,人民公社制度建立后,实行了统支统收,政府在公社一级建立财政和农业银行,全额提取农业剩余,并形成了城乡分割的二元体制结构,来保证这种内向型的资本积累。[19]

  上述两种解释是不充分的。其实,“打开城门”,照样可以化解城市失业问题。例如,1950年代初中国的经济百废待兴,城市失业人员高达400万,几乎与工业在职职工的人数相等,在这样的困难情形下,农民照样自由进出城市,政府只花了不到两年的时间就解决了严重的城市就业问题。[20]同样,1970年代末、1980年代初,中国在3年内消化了2千万城市待业人口[21].尤其值得注意的是,上述两种解释回避了一个根本问题,为什么当时用于应付经济困难的权宜之计,从此就被固定下来,构成了对农民的长期制度性歧视?为什么中国的宪法不再恢复农民和农民工的迁徙自由?

  所以,问题的关键与根源必须从非经济、非苏联的因素中寻找。首先需要考察的是中国的政治制度因素。1950年代,中国政府通过行政的强制加上政治化的运动,成功实施了“一国两制”,而不仅仅是陆学艺所称的“一国两策”[22],因为中国在农村实行了歧视性的“种姓制度”,在城市实行了优惠性的公民制度。[23]这是中国社会所特有的城乡两元经济结构之社会体制根源。中国共产党曾经以“耕者有其田”和“打土豪、分田地”的口号,号召农民帮助中共打天下;在战争年代和建政初期,中共确实履行过诺言,将土地分给农民。但是,以个体经营为特征的小农社会与中共的政治理想和制度目标格格不入,于是,它背信于农民,通过初级社、高级社和人民公社等制度,强制地剥夺了农民的土地,实行了从小农土地私有到集体土地所有的强制性制度转变。一旦集体土地所有制度确立,为了维系这种制度并保证其正常运作,就必须强迫农民固守在土地上,不得自由迁徙,否则,非人性的人民公社制度就会立刻瓦解。[24]为了配合这种专制的人民公社制度,自然需要一种更为专制的户籍制度,将数亿农民无情地嵌入永世不得“翻身”的“身份社会”和“种性制度”[25],逼使农民的低下地位成为恶性的世袭,与文明社会天经地义的“契约社会”背道而驰。[26]所以,专制和非人性的制度才是限制农民和农民工自由迁徙的根源,经济因素只是这种政治制度的折射和表现而已。虽然目前人民公社制度已经瓦解,但人民公社制度的核心价值――土地集体所有的本质,仍然是今日农村土地制度的主轴,由此导致农民和农民工在制度层面上仍然难以离开土地,尽管在市场经济的作用下,这种制度限制正面临危机。[27]

  其次,特定时期的政治需要也是剥夺农民迁徙自由的一个重要因素。毛泽东时代的特征之一便是无处不政治、无时不政治和无人不政治。那时,几乎任何非政治的政策和行为都可以从政治中寻找答案。例如,“文化大革命”期间,大批“知识青年”被迫“上山下乡”,不仅仅是因为城市失业率居高不下,还因为毛泽东不再需要利用“红卫兵”了,大量滞留城市的中学生不利于政权的稳定和城市秩序的恢复,于是毛泽东将这股“祸水”从城市引向农村,逼使大批“知识青年”到农村去。其结果是,通过剥夺“下乡知青”的城市居民身份,将他们列入地位低下的农民群体,稳固了畸形的城乡两元结构。[28]

  到了1980年代,中国政府曾考虑适当放松对农民进城的限制。据温铁军回忆,当时负责中共农业发展的杜润生曾提到,“当时的中央政研室已经提出开通城乡,要给农民进城的机会。提出以后本来领导同志是愿意考虑的。但受到了几乎所有部门的反对,”因为尽管当时财政体系的保障水平很低,但它毕竟保障了社会的安定[29],一旦允许农民自由进城,就将破坏现有的城市保障体系。所以,政治稳定、政权巩固成了1980年代阻止农民进城的根本原因。

  1990年代上半期以来,允许农民自由进城的旧话重提,但还是没能成为现实。其中一大原因是因为大城市有“特殊的战略作用”,所以不能对农民开放。据1994年的统计,70%的新增刑事犯罪来源于流动人口。[30]尽管在经济上中国完全具备了加快城市化的条件,城市吸收农村剩余劳力的能力也大为提高,但为了防止所谓的城市犯罪、巩固大城市的战略地位,政府仍然不愿恢复宪法对农民迁徙自由权利的保护。尤其令人不可思议的是,由于2003年3月的“孙志刚事件”[31],国务院于2003年8月1日废止了实施达21年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,实际上已允许农民自由进城。新公布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第2条规定,“县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站”。这样,对“非法”流动的农村人口不再予以遣返,而是予以救助。这本来是修正宪法、恢复农民自由迁徙权利的良机,但2004年的宪法修正案仍然未考虑这一点。[32]

  有意思的是,无论是建立户口制度后的1957年,还是打破户口制度后的1990年代,尽管两者的政策取向完全相反,但违宪的特征却一致。1954年宪法允许自由迁徙,所以,1957年后的阻止农民进城是违宪的;而1975年后的宪法取消了迁徙自由,所以今日所有允许、默许农民进城的措施也是不符合宪法的。所以,在民众迁徙自由这一点上,号称国家大法的中国宪法,是最可以被忽略、最容易被搁置、并且最可能被戏弄的“摆设”。

  再次是城市利益集团的因素。由于长期实行剥夺农民、独厚城市居民的制度,逐渐形成了城市既得利益集团。“全民的政府事实上异化成了城市居民的代言人,制度的供给权完全归城市居民所独占。虽然城市政府代表的只是少数人,但这少数人却是权力的制定者,而且以法令确定下来的户籍制度保证了这种权力的强硬有力,从而使歧视得以延续。”[33]那种“权益进城、成本归农”[34]的侵权行为和剥夺性思维仍然主导城市的决策层。与此同时,农民代表在全国人大的立法过程中几乎没有声音。根据1995年的选举法,城市居民每22万人产生全国人大代表1人,而农村居民则每88万人产生全国人大代表1人;换言之,农民的选举权利仅及城市居民的四分之一,4个农民的选票只相当于1个城镇居民的选票[35],这比美国黑奴所享有的五分之三(60%)代表权和选举权还少了一半以上。[36]

  中国过去30年来一直存在着城市与农村、沿海与内地、富裕与贫困三大矛盾。进入21世纪后,中国政府面临内外压力,签署了《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》,有意放松对农民迁徙权利的限制,给予农民以国民待遇。[37]《世界人权宣言》第13条宣称:“人人在各国境内有权迁徙和居住”;《公民权利和政治权利国际公约》第12条也规定:“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择处所的自由”。[38]但是,那些能参与资本收益分配的发达地区、城市地区和沿海地区,不愿意与农民分享城市社会保险和福利的“大饼”。[39]在这些利益集团主导下的决策层对农民工进城问题采用了双重标准:在经济方面,乐见和鼓励劳动力自由流动,这样可以让发达地区得到廉价和充足的劳动力,尽管农民的流动权利并不为现行宪法所承认;在社会权利方面,则坚决反对农民在城市里自由登记取得户口,因为这将侵犯现有城市居民的既得利益。[40]这种立场十分类似当初美国共和党对已被解放了的奴隶的观点。一方面,这些自由派的白人支持给黑奴以人身自由;另一方面,他们又反对给黑人以权利平等,尤其反对给黑人以民主选举的权利。这样,1865年美国内战后,黑人得到了自由,但没有平等,无法平等地享有居住权、工作权、教育权和选举权。黑人直到1965年后才享有一定的选举权,其间历经100年之久。

  在可预见的未来,中国农民或许会得到自由迁徙的权利,但可能在长时期内无法享有与城市居民平等的居住权、工作权、教育权和选举权。而没有居住权的自由迁徙,充其量只有自由的流浪权和乞讨权。这样,农村居民所获得的“自由”,只有在城里讨饭的自由、到处流浪的自由、失学失业的自由。需要指出的是,“迁徙自由不仅仅是劳动力自由流动的问题,还意味着中国的公民可以自由选择。迁徙自由是一种政治权利,和别的权利相关联,同时又是一个包容性的综合性的权利”[41].

  二、农民工居住权利的贫困

  公民的居住权利是基本人权的重要组成部分。《世界人权宣言》第25条规定:“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。同时,《公民权利和政治权利国际公约》第1条也指出:“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源,……在任何情况下不得剥夺一个人自己的生存手段”。还有,《经济、社会及文化权利国际公约》第11条规定:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房。”[42]如果说,自由迁徙的权利是农民工社会权利的基本前提的话,那么,农民工在城市自由、平等地居住的权利则是基础。如果只能流动而不能定居,那只能是流民,而不是居民。在现实中,尽管中国的农民工已经冲破了宪法的限制和人为的阻碍,争取到了一定的人身自由,但他们远未享有在城市中平等的居住权利。[43]