政策执行与权力关系重构

——以S市2003年市级居委会直选政策的制订过程为个案

  上海师范大学法政学院公共管理系教师

  原载《社会》2007年第6期p127-153

  摘要:本文运用政策执行研究"自下而上模式"的一些有价值的观点与方法,以及组织决策分析的概念工具,根据个案调查取得的经验材料与文献资料,对S市2003年居委会直选政策的制订过程加以考察,得出如下结论:政策执行过程,既是一个连续不断的互动过程、一个行动者的决策过程,同时也是一个权力关系重构的过程;与科层组织中依职能分工和职位分层而产生的静态的、单向的权力关系完全不同,在政策执行过程中,行动者通过策略性互动重构的权力关系是动态的、多向的;居委会直选之所以能够在体制冲突的背景下得以实施,是政策执行过程中权力关系重构的结果。

  关键词:行动者;政策执行;权力;权力关系;策略行动

  一、导言

  政策执行研究,自20世纪70年代在西方国家兴起以来,已成为政策过程研究中至关重要的组织部分,并形成了多种研究模式,其中最主要的是"自上而下模式"与"自下而上模式".运用自上而下模式进行的研究,着重于解释为什么会有成功的政策执行,或者为什么执行失败,其研究成果,为政策过程研究开辟了一个新的研究领域,使人们深切地认识到政策转化为社会行动的过程并非是理所当然的,而是非常值得研究的。1然而,自上而下模式同时也存在着一定的局限性:首先,蕴含着对理性目标实现的规范分析,先预设一个"完美行政",然后再通过对政策执行链条中各环节的分析,去寻找造成"政策执行亏空"的各种因素,并提出相应的建议,但这一研究途径只能提出一种解决方法,即高层应该采用更严厉的控制措施,来应对公共部门绩效不高的问题(黑尧,2004:130);其次,隐含着对政策制订与政策执行的二分法,忽视了政策概念和决策方式的复杂性。对于许多政策而言,执行过程就是对最初的政策框架的发展和进一步解释的过程,需要将执行过程看作是一个政策/行动的连续统一体。

  正是针对自上而下模式这些不足的反思,自下而上模式便避免了预先设定的假设,主张以行动为中心,强调执行过程并不是有关不完美的控制,而是作为一个连续不断的互动过程的行动,在这一过程中,有一个不断被重构的政策、一个复杂的互动结构、一个由于政府行动的缘故必然会影响执行活动的外部世界,以及本质上难以控制的执行主体。2这一分析模式,有助于人们认识和理解政策与行动的关系,对于在政策执行过程中谁在施加影响?以怎样的方式在施加影响和为什么要施加影响,是一种更清晰的方法。

  在政策过程理论中,政策过程、尤其是政策执行过程,一般是在复杂的组织形式中进行的。因此,无论是"自上而下"还是"自下而上"模式的政策执行研究,从一开始就将组织理论引入相关分析,并取得了丰硕的成果。然而,组织理论没有能够为有关执行主体的研究提供十分恰当的分析概念,致使相关研究的解释力仍存在不足。例如,其所运用的"规则"与"自由裁量权"概念,3就隐含着这样一个研究导向,即探求怎样才能在规则与自由裁量权之间形成一定的平衡。这在一定程度上是一个规范性问题,关注的是在科层组织静态的权力关系中自上而下的控制,这就忽视了不同的执行主体在政策执行过程中凭借各自所拥有的资源进行讨价还价的能力,以及由此构建起的动态的权力关系的重要作用,从而无法帮助人们更有效地认识和理解政策执行过程中组织的实际运行方式;又如,运用"官僚行为"与"官僚人格"概念,4来考察执行主体在政策执行过程中因墨守成规、僵化、低效等原因而导致的政策执行亏空,这就对执行主体在政策执行过程中的能动性分析不足,忽视了他们所具备的"决策"特征。可见,政策执行过程研究的传统分析工具,在解释力度方面存在一定的不足。

  与经典的组织理论相比,组织决策分析(即组织社会学的法国学派)作为一种行动理论、一种基于深入的经验研究的推理逻辑,其分析概念(如行动者、权力、权力关系)可能会为政策执行研究提供一种更具解释力的分析工具。组织决策分析非常强调以实地观察组织的实际生活为自己的出发点,试图发现组织成员策略行动的构成及其引起的反应,换言之,是致力于揭示集体行动的制约或曰有组织行动的活力来源(李友梅,2001:8)。因此,与注重普遍解释力的理论相比,组织决策分析具有一种更深刻的实践意义。作为决策分析的重要概念,"权力"是指一方在与另一方的关系中获得对己有利的交换条件的能力;"权力关系"是指围绕行为交换而进行的诸种讨价还价的关系,或者说,是双方参与的一种交换关系和协商关系;"行动者"是指在行动领域中其行为对构建这一领域的规则起了一定作用的组织或个人,每个行动者的行为都具有"决策"特征。组织决策分析通过其自身概念的运用,能够让人们更有效地认识和理解人们在其中工作的那些组织的实际运行方式。

  中国的政策执行研究,于20世纪80年代后期开始起步,并呈现出不断发展的势头,至今已经成为富有活力的重要研究领域。5然而,与西方国家的情况相比,中国的政策执行研究仍处于起步阶段,主要体现在:其一,在研究模式上,难以跳出"自上而下"的视角,现有的政策执行研究文献基本上都蕴含着对"完美行政"的追求,而且,多数研究都围绕着"执行不力"、"执行偏差"、"执行失灵"、"政策受阻"、"政策失真"、"上有政策,下有对策"现象展开分析,寻找的是一些一般性的原因,提出的也只是一些原则性的对策;其二,在研究内容上,重复率比较高,许多文章都有老调重弹之嫌;第三,深入的微观个案研究少,而中观、宏观的分析议论多。

  针对政策执行研究的这些问题,本文采取的策略是:转换问题意识、改变分析层次,从政策执行的规范性分析转入到政策执行的过程分析,运用自下而上模式的一些有价值的观点与方法,和组织决策分析的概念工具,根据深入调查取得的经验材料与文献资料,对S 市2003年市级居委会直选政策的制订过程加以考察,以行动者(执行主体)的策略行动为中心,通过对不同行动者之间互动过程的分析,揭示行动者的决策逻辑、策略行动的构成及其引起的反应,从而探讨在体制冲突的背景下,居委会直选政策是如何得以实施的。

  二、个案研究

  西方学者的研究表明,政策是一个动态的过程,是在一定时期中一系列的决定与一系列的行动或不行动构成的一种结果;执行是对最初的政策框架的发展和进一步解释(黑尧,2004:627,126)。从S 市2003年居委会直选实施的经验材料与文献资料来看,市级政策执行主体制订地方性政策的过程是政策执行的重要组成部分。

  在中国从计划经济向社会主义市场经济转型的历史时期,许多国家政策都具有引导社会适应市场经济发展规律的特点,因此在实施过程中必然会与旧体制发生冲突。居委会直选政策就是这类政策之一。

  该政策的核心部分是1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称《居组法》)。根据《居组法》的有关规定,居委会是基层群众性自治组织,换言之,居委会的组织属性应该是社会性的。然而,长期以来,居委会作为城市基层管理体系的组成部分,一直带有一定程度的行政化色彩。

  1999年,为了逐步完成城市基层管理体制由行政化管理向社区自治的转变,民政部开展了"全国社区建设实验区"试点工作,试图以居委会直接选举6为起点,恢复居委会的社会属性,使其作为社区自治的主体组织发挥作用,以激发社区居民参与社区建设的热情。在S 市民政局的积极推动下,1999年全市有3个居委会试行了直选;7在2000年第六届居委会换届选举中,又有53个居委会试行了直选,占当年全市参加换届选举居委会总数的1.7%.

  2003年是S 市第七届居委会换届选举之年,是否要进一步扩大居委会直选比例,如何解决直选居委会与行政化的城市基层管理体制之间的矛盾冲突,成为制订市级居委会直选政策过程中必须解决的问题。

  在S 市以"两级政府,三级管理,四级网络"为特征的城市管理体制中,居委会是一个行政性的组织(四级网络),承担着基层政府交给的各项任务。这意味着,要通过直接选举恢复居委会的社会属性,不仅会与现行体制发生冲突,也是对现存资源配置格局的一种挑战,必然会触动利益相关群体的敏感神经。透过S 市2003年市级居委会直选政策制订过程,我们可以看到,不同的政策执行主体都试图利用各自所掌握的不可或缺的资源,按照其在环境中发现机遇和把握机遇的能力,根据自身对居委会组织属性的定位,在一系列的互动过程中采取策略行动,通过权力再生产,促成政策的制订向着有利于解决自身问题的方向发展。

  依据组织社会学理论,这些在政策执行的行动领域中能动的执行主体就是"策略行动者".

  具体而言,对S 市2003年市级直选政策的制订产生过重要作用的行动者主要有:①市民政局。作为市政府下属的居委会直选的业务主管部门,市民政局在政策执行过程中有着与市政府不尽相同的目标诉求,成为相对独立的行动者。由于实现目标所需的资源掌握在多个组织手中,仅靠本系统的资源无法保障政策的有效执行,因此,对于市民政局而言,解决"资源共享"问题成为政策执行的关键;②市委、市政府。

  作为政策执行的"挂帅"方,市委、市政府由于所处的地位不同、责任不同,考虑问题的逻辑、出发点与方式自然有别于其他行动者,在对待居委会直选的问题上存在相互矛盾的诉求,既要大力推动居委会直选的进程,又要确保直选居委会仍然能够发挥城市管理的基层网络作用;③市人大(及其下属的内司委8)。作为拥有执法监督权力的地方国家权力机关,市人大由于缺乏行政资源,要确保《居组法》得到有效执行,就需要通过与其他行动者的策略性互动来加大自身的权力比重,以使政策执行能够朝着符合自身愿望的方向发展;④市委组织部。由于担心直选居委会存在着有可能不服从居民区党支部领导等问题,作为居民区党支部的业务指导部门,组织部以市委的当然代表的身份9直接参与到市民政局制订直选政策的过程中,以防所制订的政策出现政治上的偏离。这些卷入政策执行领域的行动者,既存在组织内部的资源短缺,又具有组织间的资源互补性。

  在2003年S 市居委会换届选举工作启动之前,市委、市政府、市人大及其与直选政策执行密切相关的部门(即组织部、民政局、内司委)在科层组织结构中的权力关系是依职能分工和职位分层而形成的,是静态的、单向的。根据中国现行《宪法》(即1982年宪法)的规定",地方各级人民代表大会是地方国家权力机关"(第九十六条),"在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行"(第九十九条);"地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关"(第一百零五条);而关于中国共产党的各级组织在国家权力结构中的具体职权与程序,现行宪法没有规定,只在序言中确认了党在整个国家生活中的领导地位。然而,众所周知,中国执政党的组织机构在客观上是一种特殊的国家机关。S 市国家权力机构的实际运行状况显示,市委的权力最大、地位最高,其次是行政大权在握的市政府,而市人大的权力则相对较弱。这种权力格局的形成,与长期以来党政不分的传统有关。中共十一届三中全会以前,在"党政一体化"的体制之下,不仅党政不分,而且党权还取代了人大的职权。10经过20多年经济、政治体制的改革,在社会主义市场经济体制逐步确立的同时,与之相适应的新型党政关系(即"党政分开")也初步建立起来,形成"党委领导下的行政首长负责制",执政党的权力金字塔和政府的权力金字塔相互贯穿和依赖,共同对国家和社会进行管理。有学者(巫烈光,2003)将这种党政权力结构体制称之为"双塔型"体制。但人大权力虚化的现象却并未在政治体制改革中得到根本的扭转。

  然而,在S 市2003年居委会换届选举工作启动之后,上述科层组织结构中的权力关系格局出现了一系列的变化。卷入政策执行领域中的行动者,都存在需要解决的问题,也都拥有交换的筹码和施压的力量,在围绕协商性行为交换而展开的互动过程中,通过权力再产生,打破了原有的科层权力,重构了权力关系。与科层权力不同,在实践中生产出来的权力是一种建构对己有利的协商性行为交换的能力;而权力关系是双方参与的一种交换关系和协商关系。

  三、行动者对居委会的定位

  权力关系的重构产生于不同行动者的互动过程之中,而互动要解决的核心问题是居委会组织属性的何去何从。在市级居委会直选政策的制订过程中,不同的行动者都在根据自身的诉求对居委会的组织属性加以定位,并通过策略性互动促成资源向有利于解决自身问题的方向流动。可以说,对居委会组织属性的定位成为行动者采取策略行动的逻辑起点。

  (一)市民政局的定位:社会属性

  在市民政局看来,城市居民委员会应该是"基层群众性自治组织".然而,形成于1996年的"两级政府,三级管理"的城市管理体制,将居委会进一步改造成为城市行政构架中的第"四级网络".S 市对居委会的行政化改造,不仅有悖于《居组法》的相关规定,而且行政化居委会的运行也需要地方政府在人、财、物方面的大力投入,因此,受到了来自民政部及许多兄弟省市民政同行的广泛质疑。这使得S 市民政局的官员承受着一定的压力,尤其是在民政部召集的有关会议期间,"客气地说你们有钱,不客气的说你违法".最直接的一次触动来自1999年初民政部在南京召开的会议期间。在这次会议上,民政部初步确定了9个城区为"全国社区建设实验区",其中没有S 市的城区。对此,S 市民政局的与会官员提出了异议:社区建设实验区怎么能够没有S 市的城区呢?

  这样布点有问题!该官员回到上海后,立即将这一情况向市领导作了汇报,并将L 区11推荐上报到民政部。经过一番努力,当民政部正式公布"全国社区建设实验区"的名单时,S 市的L 区榜上有名。12这一年,在S 市民政部门的积极推动下,有三个居委会进行了直接选举的试点。2000年,在S 市第六届居委会换届选举时,市民政局提出了扩大直选的要求,但没有具体规定直选比例。结果,在全市参加换届选举的3,093个居委会中,仅有53个居委会进行了直选试点,占总数的1.7%,而且半数以上的直选居委会产生于L 区。2002年11月贇C 殭_B,中共"十六大报告"明确将"扩大基层民主"、"完善城市居民自治"作为一项重要任务提了出来。在这种政治背景下,2003年居委会直选的试点工作在全国范围内普遍展开。这一年,正是S 市三年一度的居委会换届选举年,作为这项工作的业务主管部门,市民政局十分希望利用这一契机,提高直接选举比例,恢复居委会的社会属性,以摆脱来自民政部以及兄弟省市民政同行的压力。在访谈过程中,一位市民政局的官员曾这样说:我们当时考虑,S 市的政治、经济、社会总的来说是走在全国前列的,在全国还是比较领先的,我们的居民素质应该说相对层次也高一些,所以我们想"冲"直接选举,想通过2003年的换届选举搞一批。13

  市民政局认为,居委会作为一个自治组织,其成员的"属地化"与"民主选举"是自治的前提。14然而,当时的居委会普遍存在着大量的跨地区招聘的全民事业编制、集体编制的专职干部与聘用人员。要实现居委会成员的属地化,就必须将这些跨地区的居委会专职干部"分流"出去。然而,这些专职干部是根据市委"[1996]5号"文件的规定被招聘、充实到居委会的,要将他们分流出去,必须得到市委、市政府的支持。此外,要使作为"四级网络"的行政化居委会通过成员的属地化与民主选举回归其社会属性,必然会对城市基层管理体制产生影响,如果没有市委、市政府的亲自挂帅和大力推进,居委会成员的属地化与民主选举都很难落到实处,居委会社会属性的回归也将随之成为泡影。因此,市民政局要达到扩大直选和成员属地化等预期目标,就有必要采取一系列的策略行动,通过协商性互动来赢得尽可能多的可利用资源。

  (二)市委、市政府的定位:双重属性

  2003年S 市的居委会换届选举,是中共"十六大"之后的首次换届选举。面对"十六大"提出的"完善城市居民自治"的要求,以及全国各地普遍展开的居委会直选试点的新局势,市委、市政府对民政局提出的"扩大直选"等要求给予了高度的重视。然而,居委会社会属性的回归必然会与本市现行的城市基层管理体制发生冲突。在市委、市政府看来,以"两级政府、三级管理、四级网络"为特点的城市管理体制,是经过多年探索和实践形成的",是我们的组织优势,是行之有效的"",也是我们掌握工作主动权的基本条件",本市的发展离不开居委会这个城市管理的基石;在抗击"非典"的斗争中,居委会构筑了"纵向到底,横向到边"的安全屏障,再次显示了居委会在城市管理中不可替代的基础网络作用。15因此,市委、市政府很难接受与现行体制发生冲突的居委会直选政策。为了弥合行政化的基层管理体制与居民自治体制之间的矛盾冲突,市委、市政府采取了赋予居委会双重身份的策略,明确指出:"居委会是法定的基层群众性自治组织,实际上又是基层政权的自然延伸,是城市工作的落脚点".16换言之,通过赋予居委会双重属性,使其负有双重责任,既要作为社会性组织担负起居民自治的责任,又要作为行政性组织继续承担政府交给的各项任务。这一策略,试图通过淡化居委会的属性冲突,进而淡化行政化管理与居民自治之间的体制冲突。

  (三)市人大的定位:社会属性

  以执法监督为主要职责之一的市人大,由于地位、职责的不同,既没有市委在政治上的敏感度,也没有市政府在基层管理方面的巨大压力,因此,不会强烈地感受到对居委会进行双重定位的必要性。从市人大的角度来看,根据《居组法》的相关规定,居委会是基础群众性自治组织,而非基层政权的自然延伸,要贯彻《居组法》、实行居委会直选,就是要恢复居委会的社会属性,因此,市民政局草拟的包括"扩大直选"、"成员属地化"、"差额选举"在内的居委会换届选举方案,是符合《居组法》精神的,应当予以支持。而且,从另一角度来看,市人大在政策执行过程中积极发挥作用也有助于提升其在资源配置格局中的权力比重。或许正是由于这些原因,市人大成为民政局在制订直选政策方面最有力的支持者与同盟军。

  (四)市委组织部的定位:党领导下的基层组织在2003年S 市居委会直选政策的执行过程中,市委组织部的关注重点在于:①防范政策执行过程中有可能出现的政治问题。由于市委十分强调直选的政治性,将居委会换届选举工作作为一项"政治任务"来抓,这就要求市委组织部门给予高度重视,并积极投身其中,防止可能出现的种种政治问题,如"被别有用心的组织和人利用"等,17以确保政治任务的圆满完成;②确保党对直选居委会的领导。对中国的执政党和政府而言,在居民区层面上有两个重要组织——居民区党支部与居委会。其中,居民区党支部作为党在社区最基层的组织,由党委的组织部门负责指导;居委会则由政府的民政部门负责指导。这两个组织和谐、健康的发展,被普遍认为对保障基层社会的稳定意义重大。居委会直接选举可能带来的种种不确定性后果,引起了各级党委政府的高度关注。因此,市委、市政府提出要"确保整个选举在党的领导下依法进行",通过"使党的意图通过法定程序成为广大群众的共同愿望",将更多的党员选入居委会,发挥带头作用和骨干作用,并认为这是党多年以来"切实加强党的基层组织建设"的具体要求。其潜台词在市委组[1999]568号文件中有明确的表述:"要努力提高居民委员会和业主委员会等群众自治组织中党员的比例,发挥党员作用,通过党员担任群众自治组织负责人等方法,实现党对这些组织的有效领导。"透过市委组织部所关注的问题,我们可以看出,居委会的组织属性究竟是社会的、还是行政的,抑或是双重的,对于市委组织部来说都不重要,重要的是它必须是在党的领导之下的组织。就这个意义而言,可以说,市委组织部将居委会定义为"党领导下的基层组织".

  四、行动者的策略行动

  市级直选政策的制订始于2003年初,定型于该年的8月份。在这半年多的时间里,不同的行动者围绕居委会组织属性的何去何从,根据各自对形势的判断,利用所拥有的资源,按照自身的实际需要,在互动过程中采取策略行动,将相互依赖的行动者联系到一起。

  (一)市民政局:自有资源不足与"资源共享"

  针对2003年居委会换届选举,S 市民政局制订的政策目标是:扩大直选、居委会成员属地化、专职干部分流、差额选举等。要实现这些目标,仅靠民政部门所掌握的资源是远远不够的,这不仅是因为管理体制与自治体制的冲突所引发的执行难的问题,还在于非属地的居委会专职干部是根据市委[1996]5号文件的要求被招聘、充实到居委会的,要将他们分流出去,必须得到市委、市政府的支持。为了赢得政策执行所需的资源,市民政局采取了一系列的策略行动。

  1.利用时局与相关的中央政策打开资源通道

  国家民政部在一系列文件中一再强调:在社区建设中,各级党委和政府要起领导带头作用,各级民政部门要起参谋助手、牵头组织等作用。18作为社区建设的重要内容,推进居委会直选与社区自治,如果能够做到由各级党委政府亲自挂帅,资源短缺等问题就相对易于解决。

  而且,2002年11月,中共"十六大报告"的相关内容,使得推进基层民主政治建设成为执政党的一项政治任务,这直接促进了2003年居委会直选的试点工作在全国各地广泛展开。在这一有利的局势之下,S 市民政局给市领导的积极进言引起了回应。一位市委副书记曾这样描述了当时的情况:"市委、市政府对本次居委会换届选举十分重视。特别是市委常委会、市委书记办公会专门听取了市民政局关于此项工作的汇报,市委书记办公会还展开了讨论,每位书记都发了言,这是以前没有过的。(市委书记)××同志对做好这项工作提出了明确的要求,认为这是一项政治任务,不是一项单纯的业务工作。(副市长)××和我也多次听取市民政局的工作汇报,(副市长)××同志还召开基层同志座谈征求意见和建议。市人大、市政协也对这项工作十分关心和支持,(市人大副主席)××、(市政协副主席)××等同志专门听取了市民政局的工作汇报,并提出具体的工作要求。"19

  然而,资源的利用不是无条件的,围绕市级直选政策的制订,市委、市政府与民政局之间展开了一轮又一轮的磋商。20双方博弈的焦点主要集中在以下几个方面。

  第一,城市基层管理体制与居委会属性的关系问题。这对双方来说都是一个十分敏感的话题。S 市现行的以"两级政府、三级管理、四级网络"为特点的城市基层管理体制,被学界以及民政部、兄弟省市的民政同行普遍认为是行政化的工作机制,使居委会丧失了"基层群众性自治组织"的法定地位,与居委会直选、社区自治的要求相背离。然而,在市委、市政府看来,这一管理体制是经过多年探索和实践形成的、具有本市特点的、行之有效的。21如果将居委会直选等政策目标与这一体制对立起来,显然涉及面太大,无法与市委、市政府达成共识。因此,市民政局采取了淡化体制冲突的策略。在访谈中,一位市民政局的官员这样解释了两者的关系:

  现在我们提"两级政府、三级管理、四级网络",这个"四级网络"不应该从行政组织来理解,这个网络应该在居民区管理上构筑。我认为,有居民区党组织、居委会、物业管理公司、业委会,这些组织都是自我管理的组织,应该构成一个网络。现在,我们也培育了一些社会组织、中介组织。应该从这方面理解。有的兄弟省市,包括我们本市也有的同志认为,三级管理——街道办事处,四级网络——居委会。事实上,我们不能这样去理解。如果这样理解的话,那么居委会就是一个行政组织。因为现在很多同志就是认为,你们S 市是"两级政府、三级管理、四级网络"的管理体系。这个有问题。这是我个人看法。22

  或许正是出于这一策略,市民政局在2003年《关于今年本市居民委员会换届选举工作实施意见》中,完全回避了行政化管理与居民自治之间所存在的体制冲突问题。而市委、市政府则采取了赋予居委会双重身份(既是基层群众性自治组织,又是基层政权的自然延伸23)的策略,借以淡化体制冲突。对于市民政局来说,这种双重身份也是一种进步,至少居委会作为基层自治组织的社会属性得到了市领导的正视,为赢得市委、市政府对居委会直选等措施的支持扫除了部分障碍。

  第二,居委会成员属地化与专职干部分流的问题。这是一个问题的两个方面。在市民政局看来,成员属地化与民主选举是居委会自治的前提,而如何能够妥善解决在居委会普遍存在的跨地区的居委会专职干部的问题,是能否实现居委会成员属地化的关键。但在市委、市政府看来,"居委会现有这批专职干部是当前基层社区工作的核心力量",24因此,除非有足够的说服力,否则不会轻易下决心改变现状。在此问题上,民政官员手中有多张"牌",除了"十六大"精神、《居组法》、"民政部及兄弟省市的反应"之外,或许对市领导触动最大的是来自于市民的呼声。对此,Z 副市长坦言:"随着依法治市进程的不断深入,居民的法治意识越来越强,从2000年以来,我们陆续收到不少市民来电来信,个别居民甚至写信到全国人大,要求我们按照《居委会组织法》规定,纠正居委会成员跨地区工作的问题。".为了慎重起见,市委L 副书记要求民政局对全市居委会专职干部进行了专门的摸底调查。同时,市民政局还召开了两次座谈会,直接听取10个区41名专职干部及部分区民政局和街道领导的意见。市领导得到的反馈信息是:"大家感到,居住地产生的干部与居民有共同的利益,更能得到居民的信任;也方便居民办事,需要时可随时找到居委会干部,为当地群众服务;居委会干部还可以减少路途奔波,腾出更多精力为居民办事。因此,居委会干部属地化是一件好事,既符合《居委会组织法》的要求,又有利于今后开展工作。"25在市民政局大量前期工作的基础上,"市委、市政府进行了反复的研究,权衡利弊,最后慎重作出了这个决定"——实行居委会干部属地化,妥善做好居委会专职干部的分流工作。26这样,双方通过互动达成了一定的共识,并进而确定了"分流"工作的原则与步骤。对此,Z 副市长在"全市居委会换届选举工作动员大会"上表述的十分明确:

  实现居委会干部属地化需要一个过程,要通过若干次的努力,逐步达到这一目标。因此,要从实际出发,不搞硬性规定,要"坚持三条原则"、"做好三步分流".

  "坚持三条原则":一是依法办事的原则。居委会成员必须严格按照《居委会组织法》的规定由本居民区的居民选举产生。二是平稳过渡的原则。在分流过程中,前提是确保党的基层组织得到加强,居委会的工作不断、不乱,现有骨干不流失。对于特殊情况灵活处理,不作一刀切。三是有情操作的原则。针对部分居委会干部的特殊情况,本着自愿为主,积极创造条件,妥善安排这批居委会骨干力量。

  "做好三步分流":一是党员专职干部尽可能充实到居民区党支部,强化社区党建工作。现有的专职干部中,党员比例占到54.3%,其中已经担任支部书记的有31.8%,余下的党员骨干只要符合条件,尽量安排担任支部书记,这样既加强了居民区的党建工作,也确保留有一定量的工作骨干。二是跨地区交流。对37.5%跨居委会不跨街道的专职干部,尽可能交流回所在居民区参加选举;对跨街道、跨区的专职干部,特别是一些上班路远,交通不方便,本人愿意交流的同志,区和街道要主动与对方街道沟通协商,居住地的街道党工委、办事处也要顾全大局,尽可能接受安置。三是对余下的专职干部,可转岗到社区中介组织中去(如社区服务站等),鼓励他们向职业化、专业化的社会工作者发展。也可探索在街道层面成立社区工作(基层工作)指导站,把一些暂时无法分流的同志吸纳进去,作为指导员身份参加居委会工作。同时不搞一刀切,对确实能力不强、不适应社区工作的,可以适当进行调整,以此做好新老交接,保证工作的连续性。27

  可以说,市民政局赢得了市委、市政府对"居委会成员属地化"的支持,便等于赢得了实现目标所需的资源;而市委、市政府在决定解决问题的同时,也坚守了自己的底线,即:确认这批居委会专职干部是基层社区工作的核心力量,并确保这批骨干不流失。为此,市分管领导亲自参与了对"分流工作"规则的制订,并明确指示:"此项工作由市政府办公厅区政处牵头,会同市人事局、民政局成立临时工作小组,处理协调跨地区交流的居委会专职干部的有关事宜";"在分流安置专职干部工作中,市有关部门和各区县、各街道都要从巩固执政党基础的高度出发,服从大局,主动积极做好该项工作。"28这也从一个侧面传达出这样一个信息——当初聘用专职干部的决定没有错。对于市民政局来说,尽管问题的最终解决还需要一个过程,但至少已经有了一个良好的开端。

  第三,扩大直选与创新居民区工作机制的问题。尽管市民政局回避谈论行政化的基层管理体制与扩大直选所追求的社区自治体制之间的冲突,然而他们十分清楚这一冲突的真实存在。为了减少可能出现的风险与各方阻力,经过内部业务会议的慎重讨论,将直选比例确定为10-15%,否定了有人提出的30%的提议。会上多数人认为,2000年第六届居委会换届选举的直选比例只有1.7%,如果能够实现15%的直选比例就已经是很大成功了。29事实表明,市民政局低估了市委、市政府对扩大直选可能给予的支持力度。通过对时局的评估以及参考各方的意见,市委将直选比例确定为"不低于20%",并鼓励有条件的区与街道"可进一步加大工作力度".30中央政策规定,直选居委会为"义务的工作机构,行使社区民主议事、民主管理的职能",其成员"实行兼职制".31这就要求以往"三级管理"(街道)依托行政化的"四级网络"(居委会)运行的工作机制必须加以改革、创新。在如何创新的问题上,市民政局把市委、市政府推到前台,自己扮演了参谋助手的角色,在调查研究的基础上,积极献计献策,提出政策建议。被市委、市政府采纳的建议主要包括三个方面:其一,明晰居委会的功能定位,理顺居民区各种组织的关系;其二,探索实现居民自治的载体和途径,重点推荐了L 区在居民自治实践中创造的重大事务决策"听证会"、矛盾"协调会"、政务"评议会"制度(简称"三会"制度);其三,探索社会化管理运作机制,主张建立专业化职业社会工作者队伍,以政府购买服务的形式,承担居委会在实行自治过程中剥离出来的政府行政性事务。

  第四,关于党在直选中的地位与作用问题。在此问题上,双方的观点在原则上是一致的,但在某些具体的工作环节上有所不同。比较市民政局2003年《关于今年本市居民委员会换届选举工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)与市委办[2003]13号文件的相应部分,我们可以清晰地看到这一点。《实施意见》在"组织领导"部分指出:"居委会换届选举是城市基层组织建设的一项重要任务,政策性、法律性很强,必须加强组织领导。各级政府要在党委的领导下,高度重视居委会换届选举工作,并将其列入重要议事日程,做到精心组织,周密安排,认真实施。??居委会成立居民选举委员会。"32而市委办[2003]13号文件的相应部分为:"居委会换届选举是进一步推进基层民主建设、巩固党的执政基础的一项重要工作,涉及面广,政治性、政策性和法律性强。

  各级党委、政府要切实加强领导,把居委会换届选举工作摆上重要议事日程,建立健全党政领导工作责任制,形成党委领导、人大监督、政府实施、各有关部门密切配合的工作体制和运行机制。??各居民区要成立居民选举委员会,由居民区党组织主要负责同志担任主任。"相比之下,我们可以看出,双方在坚持党的领导方面是一致的,其不同点在于:

  《实施意见》注重居委会的社会属性,强调选举的"政策性"与"法律性",未将居民选举委员会置于居民区党支部的直接领导之下;而市委则通过强调居委会换届选举的"政治性",无可争辩地将选举工作的全过程置于党的直接领导之下。这一矛盾,最终以市民政局的让步得以解决。

  市民政局基政处在2003年9月下发"各区民政局基政科"的《关于有关问题的解释》中指出:"居民选举委员会成员组成应当由本居民地区的人员参加,但为了加强对选举工作的领导,市委决定居民选举委员会主任由居民区党组织书记(跨地区居住也可以)担任。"

  2.与市人大合作制订选举程序,以减少下级政策执行主体的行动空间

  居委会直选的政策执行是一项政策性、法律性很强的工作,而高度原则性的中央政策需要在具体的执行过程中转化为具有可操作性的实施细则。但从全国范围来看,居直选尚处于试行阶段,各地都是根据自身的具体情况制订实施细则,没有统一的规范可寻。而且,在2003年以前,S 市大多数区县都没有直选的经历,面对2003年"不低于20%"的直选比例,以及相应的选举新要求,很多区县、街镇的领导都顾虑重重。一方面,以往居委会的换届选举,候选人基本上是由街道组织部门推荐产生,采取等额选举的方法,由居民代表在居代会上举手表决通过,这种方式"既省事又万无一失",整个过程都在可掌控的范围之内,既能够确保不出现政治问题,又可以确保选举的结果能够适应街道工作的需要。相比之下,采取直选"肯定要承担一定的风险,弄得不好,还会搞乱了我们的阵脚",因此对直选心存疑虑。33另一方面,现行的城市基层管理体制与工作机制,决定了街道需要依靠居委会这一网络来完成上级布置的任务,直选可能会割裂街道与居委会的密切联系,给以后的工作会带来困难。此外,市民政局也有自己的顾虑,尤其担心基层官员在政策执行过程中会出于自身利益的考虑而违规操作。为此,市民政局采取的策略行动是:与有着共同诉求的市人大结成统一阵线,利用内司委在法律法规方面的专业地位,联手制订选举工作的规则与流程,试图以此保障民主选举的依法进行。由于《居组法》中没有相关的具体规定,为了确保选举规则与程序的规范性、适用性与合法性,市民政局与内司委根据《居组法》的基本原则,借鉴《全国人大和地方各级人民代表大会选举法》《,S市区县及乡镇人民代表大会代表直接选举实施细则》等人大选举的相关法律法规,结合本市居委会选举工作的实践,共同制订了《S 市居民委员会选举工作规则》、《S 市居民委员会选举工作流程》以及《S 市居民委员会选举工作参考表式》。其中《,工作规则》与《工作流程》作为市民政局《实施意见》的"附件",通过市府办[2003]44号文件转发,成为具有法律效力的政府"规章";而"参考表式"则作为具有指导性的"选举工作资料",与《居组法》、市府办[2003]44号文件等"汇编"成册,层层下发,直到每个居民区党支部书记的手中。这些规则与程序规范、细致、周密、明确、可行,涉及选举工作的方方面面。在具体的执行过程中,市民政局要求:"按照分级培训的原则,各区、县和街道、镇(乡)要及时组织培训选举工作干部,确保选举工作人员能正确掌握有关法律、法规和政策,熟悉选举的规则和程序,组织好选举工作。"34换言之,市民政局希望通过规范程序、抓好培训等手段,尽可能地避免违法、违规行为的产生,为民主选举保驾护航。

  总之,市民政局在与市委、市政府的互动中,通过协商性行为交换,最终就"扩大直选"、"居委会成员属地化"、"专职干部分流"、"差额选举"等问题达成了一定的共识,实现了资源整合;同时,在目标一致的基础上与市人大结盟,通过与内司委的联手合作,制订出一套规范可行的选举工作规则与程序,借以防范政策执行过程中可能出现的违规操作,切实推进基层民主建设。

  (二)市委、市政府:强调直选的政治性

  在S 市2003年市级居委会直选政策的制订过程中,市委、市政府在强调必须坚持以"两级政府、三级管理、四级网络"为特点的城市管理体制的基础上,承认居委会具有"群众性自治组织"的社会属性,并进而接受了市民政局提出的"扩大直选"、"居委会成员属地化"、"差额选举"等政策目标。为了避免管理体制与自治体制之间的冲突,市委、市政府采取了赋予居委会双重身份的策略,明确指出:"居委会是法定的基层群众性自治组织,实际上又是基层政权的自然延伸,是城市工作的落脚点".然而,如何才能既实现"扩大直选"等政策目标,又能够确保直选居委会与基层政权之间的密切联系?这一问题,成为市委、市政府必须着力解决的根本性问题,也是其用来衡量选举工作是否"圆满成功"的关键。为此,他们采取了一系列的策略行动。

  1.将居委会换届选举工作作为一项"政治任务"来抓

  根据《居组法》的有关规定,居委会作为基层群众性自治组织,其换届选举工作应属于居民自治的范畴,由各级党委亲自领导这项工作既不适宜,也不具有合法性。然而,如果强调这是一项"政治任务",情况则会完全不同。尽管"政治挂帅"的极左时代早已成为历史,但在"政治任务"的概念中仍然包含着不可置疑的重要性、正义性与合理性,承载着"党的利益高于一切"的使命。为了既能够实现扩大直选的目标,又能够"保证居委会工作的连续性,使居委会工作不断、不乱",市委、市政府策略性地将居委会换届选举工作作为一项"政治任务"来抓,强调居委会换届选举是"巩固党的执政基础的一项重要工作",为"确保整个选举在党的领导下依法进行",要求"各级党委、政府要切实加强领导,把居委会换届选举工作摆上重要议事日程,建立健全党政领导工作责任制,形成党委领导、人大监督、政府实施、各有关部门密切配合的工作体制和运行机制",以确保选举工作的"圆满成功".35

  2.确定"既积极又稳妥"的直选原则

  "既积极又稳妥"的直选原则,被写入了市委办[2003]13号文件。

  该文件强调,坚持这一原则需要把握好以下三个环节:其一,明确直选居委会的前提条件,严格把关。采取直选的条件是:①居民区党组织驾御全局能力和战斗力强,班子齐全,活动正常,党支部和党员的战斗堡垒和先锋模范作用突出;②原居委会作用明显,在居民中威信高、凝聚力强,各项管理措施到位,无突出矛盾;③居民生活条件、整体素质等较高;④居委会已申报参加创建社区建设示范(模范)活动。其二,制订计划,加强指导。要求各街道(镇)要按条件拟订直选居委会的初步名单,并与区县组织、民政等部门共同确定;区县、街道(镇)两级选举组织要加强对直选居委会的指导,确保整个选举在党的领导下依法进行。其三,积极稳妥,有序推进。在市委、市政府看来,坚持"既积极又稳妥"的原则是提高选举质量的保障。

  3.过程第一、结果第二

  在市级直选政策的形成过程中,市委L 副书记曾多次强调:不要只重视居委会直选的结果,更要重视其过程。36换言之,就是强调"过程第一、结果第二",强调选举的组织过程、宣传过程以及居民参与过程的重要性。市委副书记的讲话,不仅代表个人,也代表着市委、市政府的观点。从市委、市政府的角度来看,民主是一个渐进的过程,相对于理想的民主目标而言,确保基层社会的稳定更为重要,这就需要对选举工作的全过程进行合理有效地控制。通过分析L 副书记用来衡量选举"圆满成功"的标准,我们可以对"过程第一、结果第二"的策略有个更加清晰的认识。该标准包括三个方面:

  一是看群众是否真正参与。要看群众是否知道居委会在干什么,是否知道居委会进行选举。群众了解了,说明我们的选举很成功……

  二是看是否选出好的带头人。社区建设必须有一支高素质的社区工作者队伍。??要动员广大党员积极行动起来,充分发挥党员的先锋模范作用,使党的意图通过法定程序成为广大群众的共同愿望,切实按照既定的方针、原则,真正把一批思想好、作风正、文化高、精力旺、能力强、热心为居民服务和群众拥护的人选进居委会。使更多的党员当选为居民代表、居民小组长和居委会成员,发挥带头作用和骨干作用??

  三是看居委会干部和居民群众是否得到教育和锻炼。通过居委会换届选举,居委会干部的光荣感、责任感、使命感要提高,居民的法制意识要得到锻炼和提升。否则就很难说选举是成功的。37

  上述内容表明,第一项标准强调了居民的参与,但对于参与的深度要求不高,认为只要群众"了解"到居委会在进行选举,选举就"很成功"了。这表明,在市委、市政府看来,居委会的社会属性主要取决于民主选举的形式,只要群众"了解"到居委会是通过民主程序选举产生的,就可以激发、引导他们更大范围地参与居委会工作和社区建设。第二项是将"好的带头人"与党组织的人选(或曰"党的意图")划等号,强调要"使党的意图通过法定程序成为广大群众的共同愿望",将更多的党员选入居委会。这表明,市委、市政府是在通过对过程进行有效控制的方式,确保选举产生的居委会与党和政府之间的密切联系。如果将第三项衡量标准所强调的"教育和锻炼"与"使党的意图通过法定程序成为广大群众的共同愿望"的过程相联系,我们可以看出,这里的"教育",更恰当地说,是教育党员、群众民主选举是党领导下的选举,民主自治也必然是在党领导下的自治,不可以为所欲为。其深层的逻辑就是,希望通过这样的一个选举过程产生的直选居委会依然能够起到"基层政权的自然延伸"的作用。

  总之,在2003年居委会直选政策的制订/执行过程中,市委、市政府采取了一系列的策略行动,其目的是为了能够在扩大直选的同时又确保选举产生的居委会依然可以在城市管理体制中发挥"基层网络作用".这些策略,影响着市级直选政策的制订,或者直接成为政策的组成部分,在S 市第七届居委会换届选举中发挥着重要作用,决定着政策执行的方向。

  (三)市人大:注重选举的规则与程序

  2003年之前,S 市曾经历了6次居委会换届选举,但由于种种原因,市人大并没有能够在这一过程中起到执法监督作用,所谓的"选举"只是徒有其名,实际上采取的方法大多是行政任命。面对2003年的新局势,市人大看到了发挥自身作用的机会,并采取了一系列的策略行动。首先,帮助市民政局进一步解放思想。市民政局在最初草拟2003年居民委员会换届选举的《实施意见》时,由于思想上的顾虑较多,不敢将"扩大直选"的步子迈得太大,仅将直选的比例确定为10215%.市人大了解到这一情况后,积极与民政局沟通,帮助其解放思想、增强信心、提供支持,通过一番努力,最终将直选比例提高到"不低于20%";其次,动用自身资源与市民政局联手打造选举程序。1989年全国人大通过《居组法》后,许多省市人大都结合本地区的具体情况制定了"实施办法",但S 市却没有。这就要求作为业务指导部门的市民政局在居委会换届选举工作启动之前制定出"实施意见",经由市政府以文件的形式转发,使之成为具有法律效力的政府"规章".然而,市人大与市民政局都认为",实施意见"中的"规范程序"部分过于原则化,有必要制订更加详细、具体的规则与流程,以使选举过程中的每个环节都能够做到有法可依。一般而言,市民政局没有权力要求市人大的专业委员会协助其制订居委会的选举程序,市人大也不必然有义务动用自身的资源协助民政局完成该项工作。正是由于双方在居委会直选问题上的目标一致性及其良性互动,促使市人大与民政局携起手来,由人大内司委与民政局通力合作,并由人大法制委把关,38共同制订了一套周密、细致的选举规则与程序,以《实施意见》"附件"的形式成为市级直选政策的组成部分,试图以此来为民主选举保驾护航。

  (四)市委组织部:把住政治关

  在居委会直选的问题上,市委组织部与市民政局之间既有意见分歧,又有相互需求。对于组织部来说,相对于基层民主建设而言,更加关心的是如何通过有效的控制避免在直选过程中出现政治问题,以确保直选产生的居委会依然能够服从居民区党支部的领导。然而,民政局作为居委会换届选举工作的业务指导部门,只注重选举工作的政策性与法律性,而不甚注重其政治性。对此,组织部的策略是,积极参与到民政局制订选举政策的过程中去,从宏观上为政策把住政治关。对于市民政局来说,在政策的制订/执行过程中也希望与组织部"搞好关系",这不仅因为"组织部当然代表市委",还由于"居民区党支部的工作是由组织部具体指导",在居委会换届选举的过程中需要居民区党支部的支持与配合。因此,民政局"比较尊重"组织部的意见,"每一次商量都要请组织部,都给组织部报告".一位参与政策制订的市民局政官员曾感慨道:在居委会直接选举的问题上,组织部是很有发言权的。39尽管如此,民政局在市人大的支持之下依然坚持主张在选举过程中"要充分发扬民主".40为了防范这种"不讲政治"的作法可能带来的种种风险,市委组织部又采取了以下策略:调动各级组织部门的力量对直选居委会及其候选人进行把关。在2004年7月30日召开的"居委会直选理论研讨会"上,市委组织部的一位官员针对那些参与过2003年直选观察的学者所发出的"不民主"的质疑,明确指出:如果说对选举过程完全不加控制,不是说谎、就是政治上幼稚,我们怎么能对选举不加控制让他们爱选谁就选谁呢?要是选出法轮功分子怎么办?我们肯定要控制的,要在人员的政治素质上把关。41

  五、权力关系的重构

  通过前文对不同行动者的决策逻辑、策略构成及其所引起反应的描述性分析,我们不难看出,政策执行过程,既是一个连续不断的互动过程、一个行动者的决策过程,同时也是一个权力关系重构的过程。

  在2003年S 市居委会换届选举工作启动之前,市委、市政府、市人大及其与直选政策的制订/执行密切相关的各部门(省略了其余的部门)在科层组织结构中的权力关系呈现出如下格局(参见图1):

  

  然而,正如前文的描述分析所显示的,上述卷入政策执行领域中的行动者,既存在组织内部的资源短缺,又具有组织间的资源互补性,在居委会换届选举工作启动之后,为了实现各自的目标,在围绕行为交换而展开的互动过程中,通过权力再产生,不仅促成资源向着有利于解决自身问题的方向流动,也重构了权力关系。

  首先,市委、市政府形成"党政一体化"的关系格局。在2003年S 市居委会直选政策的制订/执行过程中,市委力图实现的目标是:既要"扩大直选",又要确保直选居委会依然能够作为"基层政权的自然延伸"发挥作用。为此,市委策略性地将居委会换届选举工作作为一项"政治任务"来抓。作为"政治任务",就是强调党对该项工作的绝对领导。于是,市委、市政府的关系悄然发生变化,执政党的权力金字塔和政府的权力金字塔双塔合一",党委领导下的行政首长负责制"被"党政合一,以党为主"的关系格局所取代。在此后的政策制订/执行过程中,市委、市政府实际上是作为一个整体在发挥作用。

  其次,市民政局成为权力关系聚合的中心,权力比重大大增加。在国家权力机构的科层组织体系中,市民政局与市委、市人大及其下属部门之间不存在直接的权力关系,在与市政府的关系中也不具有获得对己有利的交换条件的能力。但在2003年居委会直选政策的制订/执行过程中,市民政局把握住了对己有利的时机,通过一系列的策略性互动进行权力再生产,不仅在与市政府的关系中获得了讨价还价的能力,同时也建构起了与市委及组织部、市人大及内司委之间的协商性交换关系,使得民政局的权力比重大大增加,在一定程度上实现了"资源共享",并促成资源向着有利于解决"扩大直选"、"成员属地化"、"专职干部分流"、"差额选举"等问题的方向流动。然而,由于权力再生产是通过与"交易"相联系的协商机制来实现的,因此,市民政局在获得"资源共享"的同时,也不得不接受市委、市政府对居委会的双重定位,接受对选举工作"政治性"的强调,接受将居委会选举置于党的直接领导之下的政策安排。其结果,民政局的上述政策目标虽然在形式上实现了,但却无法实现城市基层管理体制由行政化管理向社区自治的转变。

  再者,市人大的权力突显出来。尽管中国的现行《宪法》规定"地方各级人民代表大会是地方国家权力机关"、"地方各级人民政府是各级国家权力机关的执行机关",但权力的实际运作实行的是"党委领导下的行政首长负责制",地方人大普遍存在权力虚化的现象。正因为如此,S 市前六届居委会的产生大多为行政任命的结果,人大的执法监督权力没能有效发挥作用。然而,2003年第七居委会换届选举时的情况有所不同,市人大利用有利时机,在策略性互动中与市民政局结盟,并提高了其与市委、市政府的对话能力。市人大权力的凸显主要体现在以下三个方面:①所提出的直选比例"最起码20%"的建议被市委、市政府所采纳;②主导并参与了选举规则与程序的制订;③其执法监督权力受到尊重。

  通过对行动者围绕协商性行为交换而展开的互动加以分析,我们不难看出,为了实现各自的政策目标,行动者在权力关系重构的过程中形成了两个阵营:一方为市委、市政府、组织部,强调居委会直选中的控制诉求;另一方为市民政局、市人大及内司委,强调直选中的民主诉求。

  可以说,市级直选政策的制订过程,也是两大阵营的权力博弈过程。在这个过程中,所有的参与者都从中有所收获,相比之下,市民政局的收获要更多。

  总之,在S 市2003年居委会直选政策的制订过程中,行动者通过互动重构的权力关系呈现出如下结构(见图2):

  

  将前后两个"权力关系结构"加以比较,我们可以看出:在科层组织结构中依职能分工和职位分层而形成的权力与权力关系,是静态的、单向的、不可逆的;而在行动者的互动过程中再生产出的权力与权力关系,则具有动态的、双向的、可逆的特征。费埃德伯格(2005:1102111)

  曾指出:"权力的工具性维度,存在于这样一种条件中:不存在没有关系的权力,不存在没有交换的关系。人进入权力关系,目的是要让其他人进行合作,以实施一项计划??权力与合作并不相互冲突,反之,一方是另一方自然的产物。"正是由于策略行动者利用互动中再生产出的权力与权力关系,通过协商、交换与合作,共同促成了S 市2003年市级居委会直选政策的出台。

  六、结论

  本文运用政策执行研究"自下而上模式"的某些观点与方法,以及组织决策分析的概念工具,对S 市2003年市级居委会直选政策的制订过程加以考察,通过对相关行动者进行解构,揭示其决策逻辑、策略行动的构成及其引起的反应,并进而发现:政策执行过程,既是一个连续不断的互动过程、一个行动者的决策过程,同时也是一个权力关系重构的过程;与科层组织中依职能分工和职位分层而产生的静态的、单向的权力关系完全不同,在政策执行过程中行动者通过策略性互动重构的权力关系是动态的、双向的。同时,也使本文要回答的"在体制冲突的背景下居委会直选是如何得以实施的"问题,有了明确的答案——居委会直选之所以能够在体制冲突的背景下得以实施,是政策执行过程中权力关系重构的结果。

  首先,市民政局发现了"十六大"带来的新机遇,预感到自身协商性行为交换能力的增强,适时地在制订第七届居委会换届选举的政策时,提出了"扩大直选"、"成员属地化"、"专职干部分流"、"差额选举"等目标,并通过策略性互动重构了与市委、市政府、市人大以及组织部与内司委之间的权力关系,促成资源向有利于解决自身问题的方向流动。

  但在获得组织间互补性资源的同时,市民政局也不得不在居委会组织属性的何去何从问题上作出妥协。

  其次,市委、市政府在与民政局、市人大的互动过程中,接受了扩大居委会直选等要求,但也设立了前提条件,即:不能与现行的城市管理体制发生冲突。为此,策略性地将居委会换届选举工作作为一项"政治任务"来抓,并主张通过"使党的意图通过法定程序成为广大群众的共同愿望"的方式,确保直选产生的居委会依然能够起到"基层政权的自然延伸"之作用。

  由此可知,最终形成的市级直选政策,是参与政策制订的各方协商、交换与合作的产物。根据长期以来党管干部的组织人事原则,"党的意图"可以被解读为"指定人选".若在中国改革开放之前的"总体性社会",42使"指定人选"通过"民主程序"当选并不会构成问题。然而,1979年以来,以产权多元化和经济运作市场化为基本内容的经济体制改革,直接促成了一个具有相对自主性的社会的形成。社会的多元分化,导致了利益的分化与意志的多元化,在这种新的社会背景下",党的意图"虽然在一定意义上代表着"广大人民群众"的利益与意志,但却已不能代表每个"个人"的意志与利益;同时,随着国家与社会关系的调整、民众民主意识的增强,又使得在居委会直选中采取"使党的意图通过法定程序成为广大群众的共同愿望"的手段失去了合法性。因此,如何才能使"党的意图"通过"法定程序"变成直选的结果,成为下级政策执行主体必须要解决的政策难题。笔者针对由"市→区→街道→直选居委会"构成的政策执行链条上其他环节的连续性研究显示:43上述难题的解决途径,在区级政策中被确定为一系列的"技术手段";在街道层政策中被进一步具体化为借助一系列"技术手段"使"指定人选"通过"民主程序"当选;而在采取直选方式进行换届选举的居委会,当"指定人选"与选民的愿望不一致时,不同行动者通过一系列的策略性互动,重构了相互之间的权力关系,在冲突、妥协、交换与共谋的过程中,"指定人选"大都通过了"民主程序".由于居委会直选大多是通过这种方式得以实施的,这使得直选居委会依然保留着一定程度的行政化色彩,并由此部分地化解了体制上的冲突。

  注释:

  1政策执行"自上而下"模式的代表人物及著作有:J .Pressman and A.Wildavsky ,Implemen2tation (1973);C.C.Hood,The limit s of Administration(1976);P.Sabatier and D.Mazma2nian,The conditions of effectiveimplementation:a guide to accomplishing policy objectives (1979);B.W.Hogwood and L.A.Gunn,Policy Analysis for t he Real World(1984),等。

  2政策执行"自下而上"模式的代表人物及其著作有:R.Emore ,Backwardmapping :implementation research and policy decision (1980);B.Hjern and D.O.Porter,Implementation st ructures:a new unit of administrative analysis (1981);B.Hjern and C.Hull,Implementation researchas empirical constitutionalism(1982);R.Bowe ,S.J .Ball and A.Gold(1992),等。

  3规范官员职责和义务的"规则",和允许官员有行动选择自由的"自由裁量权"之间的关系问题,一直是政策执行研究的自上而下模式所关注的核心问题之一。

  4政策执行研究在考察低级官员在政策执行过程中的工作问题时,通常习惯于使用"官僚行为"、"官僚人格"等概念。这里所说的官僚,主要是指政府官员。许多学者把行政组织描述为官僚制组织,其主要特征是僵化和迟钝,有效的行为受到官样文章的严重阻碍。因此,将墨守成规、僵化、低效的行为称之为官僚行为。一些学者试图把官僚组织的僵化看成是在一个受到规则约束的环境中工作的人,其人格受到影响的结果;认为,具有官僚人格的政策执行主体,可能会由于过分依赖规则,从而将手段当作目的,使政策目标被扭曲了。

  5在"中国期刊全文数据库"中搜索篇名中涉及"政策执行"的文章,最早的文章出现于1987年;在此后的1987-1996年间,搜索到在篇名中涉及"政策执行"的文章62篇(其中核心期刊28篇);而1997-2007年9月间,搜索到608篇(其中核心期刊179篇)。

  6根据《居组法》的规定,居委会的产生有三种办法:一是本居住地区全体有选举权的居民一人一票的"直接选举";二是"户代表"选举;三是"居民代表"选举。后两种选举通常被称为"间接选举".

  7有文献称1999年S 市有8个直选居委会,但笔者调查核实的结果是:其中有5个居委会试行的是户代表选举,而非"一人一票"的直选。

  8"内务司法委员会"的简称。

  9至少参与政策制订的市民政局官员是这样认为的。见访谈资料SJ S(2)。

  10如我国196521975年间、197521978年间没有召开过人民代表大会,在此期间,人民代表大会也没有行使过国家权力(刘嗣元,1994)。

  11L区是S 市的9个中心城区之一,下辖4个街道。与全市的其他中心城区相比,其面积较小,人口较少,经济实力雄厚,居民文化素质普遍较高。

  12、13访谈资料:访谈SJ S(2)。

  14"属地化"是指《居组法》第八条所规定的:"居民委员会主任、副主任和委员,由本居住地区全体有选举权的居民??选举产生。"根据2003年S 市民政局《关于有关问题的解释》,"本居住地区是指所组成的居委会的辖区".在一次访谈中,一位市民政局的官员这样解释民主选举与自治的关系:"自治体现为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。我认为,民主选举是个前提。如果不民主选举,后面三个就不存在了。"

  15见《S 市居委会换届选举工作资料汇编》(之二),第17页。

  16同上,第8页。

  17同上,第9页。

  18如:在《全国社区建设实验区工作实施方案》(1999年)中强调:"民政部门在社区建设工作中的作用,就是在党委、政府领导下,当好参谋助手,搞好部门间的协调配合,发挥作为牵头部门的职能作用。"在《关于在全国推进城市社区建设的意见》(2000年)中进一步强调:要"努力形成党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。"在《全国城市社区建设示范活动指导纲要》(2001年)中再次强调:"开展社区建设示范活动,是一项涉及方方面面的系统工程,一定要坚持地方党委、政府的统一领导,有关部门密切配合,社会各界大力协作,形成整体合力??各级民政门作为社区建设工作的职能部门,要在当地党委和政府的领导下,恪尽职守,主动当好参谋和助手,发挥牵头组织、综合协调和监督检查的职能作用,与各部门密切协作,认真负责地抓好示范工作的开展".

  19见《S 市居委会换届选举工作资料汇编》(之二),第718页。

  20市民政局2003年3月上报给市政府的《关于做好今年居民委员会换届选举工作的意见》(草案),经征求市委、市人大、市政府和市政协有关部门和领导的意见,先后作了9次大的修改,至7月底才最终定稿。见《S 市居委会换届选举工作资料汇编》(之二),第7页。

  21见《S 市居委会换届选举工作资料汇编》(之二),第18页。

  22访谈资料:访谈SJ S(1)

  23见《S 市居委会换届选举工作资料汇编》(之二),第8页。

  24同上,第12页。

  25同上,第22-23.

  26同上,第12页。

  27同上,第23224页。

  28同上,第24页。

  29访谈资料:访谈SJ S(1)。

  30见S 市委办[2003]13号文件。

  31见1999年民政部制订的《全国社区建设实验区工作实施方案》。

  32在《实施意见》之"附件1"——《S 市居民委员会选举工作规则》中进一步规定:"设立居民选举委员会,负责主持居民委员会选举工作。居民选举委员会由7至9人组成,其成员应当有一定的代表性。居民选举委员会成员由居民会议或者各居民小组推选产生。如居民小组推选的居民选举委员会成员人数超过规定名额,其成员由居民会议确定。"

  33见《S 市居委会换届选举工作资料汇编》(之一),第40页。

  34见S 市府办[2003]44号文件。

  35见S 市委办[2003]13号文件,L 副书记、Z 副市长在2003年"全市居委会换届选举工作动员大会"上的讲话,载《S 市居委会换届选举工作资料汇编》(之二)第1225页。

  36访谈资料:访谈SJ S(1);《S 市居委会换届选举工作资料汇编》(之二),第9页。

  37见《S 市居委会换届选举工作资料汇编》(之二),第13、14页。

  38、39访谈资料:访谈SJ S(2)。

  40参见2003年S 市民政局《关于今年本市居民委员会换届选举工作实施意见》。

  41资料来源于笔者的会议记录。

  42孙立平等人的研究认为,1949年新中国成立后至改革开放前的中国是一个总体性社会,即一种结构分化程度很低的社会。在这种社会中,国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断",社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一,国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中,使国家具有很强的动员和组织能力,但结构较为僵硬、凝滞。"(孙立平,2004)

  43本人的博士论文《政策执行与行动者的策略》以S 市一条由"市→区→街道→直选居委会"构成的政策执行链条为个案,运用政策执行研究的动态视角、组织决策分析的概念工具,对2003年S 市居委会直选实施的全过程加以考察。本文是在该博士论文的"第四章市级直选政策的制订与行动者的策略"的基础上改写而成。这里所指的"连续性研究",具体体现为该博士论文的第五至第九章的内容。

  参考文献:

  费埃德伯格,埃哈尔。2005.权力与规则——组织行动的动力[M].上海人民出版社。

  黑尧,米切尔。2004.《现代国家的政策过程》[M].北京:中国青年出版社。

  李友梅。2001.组织社会学及其决策分析[M].上海大学出版社。

  刘嗣元。1994.论人民代表大会在国家权力结构中的地位[J ].人大研究(12).

  孙立平。2004.转型与断裂[M].北京:清华大学出版社。

  巫烈光。2003.中国党政双塔型权力结构体制的调适[J ].探求(6).

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