探讨中国政治改革软着陆的制度设计

  这是2007年5月17日晚在北京大学法治与公共政策论坛上的演讲纪要中涉及本人的部分,经过发言者校订和修改。对于内容中可能出现的问题,我负有完全的责任,无关其他任何方面。为了准备这次活动以及录音的整理,该校宪法行政法中心的郑春燕博士、袁毅助理及其有关同学作出了很大的奉献,借此机会表达谢忱。

  讲演部分

  今天能回到母校与大家进行学术交流,感到很高兴。首先要感谢王锡锌教授提供这个对话平台,感谢陈端洪教授担任本期论坛主持人,感谢李强教授在百忙之中抽出时间来进行评议。

  我这次选择了关于政治改革方面的内容作为讲演题目。在北京大学法学院的讲台上提出民主化制度设计之议,主要出于我对母校精神的一种认知。我认为,在这里面对的听众,可以说是中国“真正的精英”,至少应该是北京大学更需要着重培养的那种肩负民族使命的精英。根据我的理解,真正的精英是能够超越世俗的、功利的目标的,要考虑本民族以及整个人类的长远利益。真正的精英当然必须具备充分的专业知识和娴熟的实务技能,同时也要广泛涉猎那些本行以外的各种领域,要有全面的教养和政治责任心,要有极其广阔的胸怀,只有这样才能对专业的或者非专业的问题进行富于远见卓识的判断。也就是说,真正的精英既能务实,也善于务虚,特别是应该具有一种超越目前现实的洞察力和综合判断力。于是我选择这个题目对你们说。
  另外,我的发言还出于这样的社会判断:中国的政治改革已经到达从量变到质变的飞跃的临界点。有一个法案和三篇政论文章作为判断的指标。

  一个法案是指今年3月全国人大刚通过的物权法。这是承经济改革之先、启政治改革之后的一个非常重要的法案。物权法通过后,通过逐步落实财产权平等保护的原则,可以促进市场竞争机制的健全化;通过加强私有财产权的保障而限制政府的权力,可以在人民普遍成为有产阶级和履行纳税义务的前提下重新考虑公共品和行政服务的问题;国家的基本架构会有重要的变化。

  三篇政论文章是指关于民主政治的三种不同主张及其互动关系。

  在今年2月出版的《炎黄春秋》里刊登了谢韬的《民主社会主义模式与中国的前途》与周瑞金的《任仲夷的‘政改’思想值得重视》,引起了一些波澜。前面那篇可谓中国建国五十年来公开发表的最大胆的政治评论,涉及国家意识形态和执政党的组织原则。更有意思的是发表这样言论的杂志不仅没有被查封,有关内容还在人民日报、新华网等官方媒体上公开讨论。当然,目前主要是批判,还没有看到赞同、拥护的意见。但通过批判促进讨论也很好,是正常的。政治应该容许理性讨论,让不同的意见进行自由竞争,只有这样才能作出正确的决断、才能搞好政治。似乎有关当局目前仍然对这样的理性讨论持静观态度。后一篇文章的作者周瑞金,是1992年署名“皇甫平”写的推动经济改革的著名系列文章的主要执笔人。他在这次推动政治改革的文章中,特别强调了邓小平理论中关于政改的那一部分。大家都知道,在1986-87年期间,中共曾经缜密探讨过政治改革的问题。但是,后来由于众所周知的原因,这个过程中断了将近20年。现在这个空白正在被填补。

  不过,非常有趣的是,目前在中国谈论民主的都是年级比较大的老人。比如,谢韬先生已经年过八十好几了。按说,更有激情和现实需要来谈民主的应该是年轻人。在国外,民主化诉求往往首先由大学生和中青年市民提出来。在中国,历来谈民主谈得最热烈的是北京大学。但是现在似乎倒过来了,这个变化很有意思。好像一群八十多岁的老人是要以另一种方式“为民作主”呢。

  除了前面提到的党内非主流派的两篇政论外,还有一个现象非常有意义。这就是党内主流派的表态定调,其标志是温家宝总理在今年2月下旬发表了一篇重要的署名文章,题为《关于社会主义初级阶段的历史任务和我国对外政策的几个问题》。这篇文章指出,中国仍然处于社会主义初级阶段。这个提法是1987年提出来的,现在重新提起,很耐人寻味。值得注意的是强调要通过政治体制的改革――特别是民主法制――解决经济畸形发展、分配不公,腐败的蔓延、政府的信用度和执行力下降等问题。这篇文章,既是党内主流派对非主流派的基于理想的民主化诉求的一种基于理性的回应,也强调了中国现阶段民主化的特色和范围,试图说服激进化倾向,并试图使这种中国独自选择的民主化道路得到国际社会的理解和承认。

  党内主流派与非主流派在意识形态和组织体制的现状认识与发展方向展望上存在这样那样的差异,但在中国共产党的领导下推动民主化这一点并没有对立之处。因此,可以把各种观点联系起来进行比较和综合考察。

  谢韬先生的文章重新评价了社会民主党的贡献,提出了通过阶级和解和体制和解实现均富的路线诠释,要求把党的意识形态从阶级斗争转向阶级合作,转向社会协调。重新认识社会民主党,这并不是一个新鲜的问题,从二十年前国内就有人开始研究,不过公开提出还是第一次。实际上,中国共产党已经发生了很大的变化,在承认私有制、放弃阶级斗争、试图代表国民整体利益等方面,已经表现得很像社会民主党了。但社会民主党与共产党的列宁主义组织模式之间还存在本质的不同。最主要的判断标准在于是否承认外部监督以及相应的议会政治。新华网最近转载关于陆定一的回忆文章,也提到“要解决腐败问题,必须借助外力”即党外监督的重要性。党内非主流派的文章还明确提出重新认识三权分立、言论自由的主张。

  至于党内主流派的立场,例如温家宝总理的文章所表述的那样,已经开始把生产力发展与分配正义相提并论。也就是说,不仅要继续把馅饼做大,而且还要重视把馅饼分好。他还在推动世界多极化、走中国独自的政治改革之路的前提下承认价值的普遍性标准。

  在这样的背景下,国际行政学院刘熙瑞教授在《人民日报》的论坛里发表文章,声称“中国民主模式已经确立”。新华网也转载了他的观点。按照我的理解,这既意味着对迄今为止的渐进式政治改革路线的坚持,也暗示已经作出关于政治改革的决断。一个问题不论多么艰难和歧义丛生,只有做出决断,才会有现实的存在,才能对现实进行改进。希望中国正在走向关于根本性政治改革的决断。

  很多朋友比较着急,追问为什么中国政治改革的决断始终做不出来?为什么政治改革长期停滞不前?很重要一个原因就是既得利益集团的抵抗。高官阻挠财产申报制,有些大案要案无法追查下去以致引起大面积的制度失灵,就是很典型的实例。另外还有一个重要的原因,就是群众免费搭车的心理。现在中国的自由度其实是很大的,只要不涉及政治改革,基本上都是自由的。但对政治改革的严防死守导致在这方面的言行风险极大,导致普通群众噤若寒蝉,只等待别人或者上层来捅破窗户纸说亮话。所以目前要推动政治改革,首先必须打破各种顾忌和禁区。所以,减少民主化努力的社会代价具有重要的意义。

  除此之外,专家在评估社会风险上存在意见分歧也是妨碍政治改革决断的一个主要原因。例如信息公开,在原理上是完全正确的。但是,如果信息公开的范围和速度大幅度超出解决问题的能力,问题摆在光天化日之下却解决不了,就可能引起政治危机。这种担心也是可以理解的。另外,贫富悬殊导致个人诉求之间的差距非常大,又缺乏把各种选择加以组织化的机制,这时不扩大普通选举的范围弱势群体就会感到求告无门,而立即把选举制度改革力度太大,很可能使政治决策为情绪或短期行为左右。这里存在着投票权悖论。这些因素都可能成为社会风险因素,妨碍决断。

  由此可见,降低政治改革的代价和风险,尽量确保优化选择、正确选择,是促进决断的重要条件。所以,为了推动中国进行政治改革的决断,我们应该换一个视角:从我们日常生活的需要来看政治的本质,来把握改革的方向。

  李强教授是政治学专家,关于什么是政治,他可以给出很多定义。我们在这里先不谈理论,只从身边的事实出发。其实,我们每天都与他人打交道,就共同关心的问题做出决定,这就是政治性活动。所以不妨给政治下个简单的定义,即对那些涉及众人的事情作出决定就是政治。一般说三人成众,但在最简单的两人互动也可以有政治。比如一对恋人约会,是到餐馆吃饭还是去看电影?是游公园还是逛马路?都需要共同决定。有的人是完全照女朋友说的做,有的人是男朋友的意见都不反对。这意味着一方决定,一方服从,究竟谁服从谁,要看力量对比关系。当然,这时的力量对比是指魅力,而不是暴力或其他实力。如果双方力量对比关系比较均衡,就会采取其他决定方式。例如摆出理由来互相说服,或者协商到意见完全一致,或者抓阄,有很多选项,可以从中择优采用。如果是三个人甚至更大群体的决定,就会更加复杂,可能按照先例办,也可能推举一个大家都信赖的聪明人作决定,也可能按照少数服从多数原则进行表决。所以亚里士多德说过,“人是政治性动物”。也就是说政治并没有什么神奇或可怕的,无非是对公共事务作出适当的决定而已。

  应该首先从如何处理好身边的事情开始谈政治改革。现在讲民主化,在有些人眼里简直就像洪水猛兽。政治话语里有好多禁忌。其实所谓民主化,归根结底是要提高政府反映和实现各种利益诉求的统治能力。健全的民主政治,会提高国家的统治能力,所以俞可平教授要强调民主是好东西。另外,我们在社会的日常生活中碰到的很多问题,都是与国家政治制度相联系的。刚才两个同学介绍的本周法治热点和实例已经说明了这点,如漫游费该不该收、“牙防组”为什么能悠忽全国人民、“过劳模”怎么救济,还有征地、环保等问题,都与政治决策以及权力制约机制有着千丝万缕的联系。我们从这些事情上看政治改革,民主化就比较容易找到共识,能找到切入点。

  我还要特别强调,透明财政和集体谈判是从身边事情开始推动民主发展的双轮。基层政府的财政,涉及每个人的切身利益,如何对资源进行再分配的决定很重要,这就是极其关键的政治问题,是不能回避的。围绕分配公平,当然会出现谈判现象。在谈判当中,人的社会地位不同,交涉能力也不一样,很难对等,也就很难实现公平。政府已经公开承认存在强势群体和弱势群体。那么如何增强弱者在谈判中的地位和交涉力呢?这就是不容回避的政治问题,民主化也就有其必然性。弱者如果有了投票权,就可以在一定程度上制衡强者,免得他们以强凌弱、仗势欺人。所以民主选举有利于弱者。弱者如果还有团结权、那么投票权的行使就不会分散,就更有目的性。弱者组织起来很重要,这个命题毛泽东早在搞湖南农民运动时就提出来了。比如同性恋是少数派,在欧美各国他们已经组织了自己的团体。性工作者是弱势群体,已经在中国成立了自己的组织。进城农民、下岗职工当然也属于弱势群体,但为什么不能自己组织起来抵制侵权行为呢?可以容许性工作者的自我管理组织,就应该容许我们的农民工人兄弟们组织起来自治和自救,进行集体谈判。这个问题处在民生与民主的结合点,很有探讨的必要。

  至于国家政治,涉及到社会结构、规范、制度等等。中国传统的政治秩序,是以家族为模式来设计的。国与家在原理上是一致的,在结构上是对应的,所以政治生活称为“国家”。现在的情形发生了很大变化。二十世纪的社会革命打破了旧的家族格局和父权家长制统治方式。1970年代以后的计划生育政策造成了彻底的核家庭以及“80后”独生子女世代。再按家族模式重建政治秩序几乎是不可能的了。在某种意义上,今天对国家统治最有借鉴意义的是公司治理的模式。

  大家都知道,面对市场的激烈竞争,出于生存、营利以及发展的需要,公司的行为方式和制度安排必须不断合理化。作为组织系统,公司的治理原理对国家的统治也是有启示的。国家要强盛,也必须不断使行为方式和制度安排不断合理化。在这个意义上,国家之间的竞争就是制度竞争,一个国家如果管理得像优良企业,那么它的政治制度必然具有相当的优势。所以,我们不仅要关注企业经营,还要关注国家经营。“国家经营”的说法不是我的发明,在日本被称为经营之神的企业家松下幸之助,他早就提出了“国家经营”的说法。对照企业治理的制度设计来检查国家制度设计的缺陷,应该是简便易行的,也应该是行之有效的。

  判断一个企业经营的好坏,首先要看收入和支出,然后再考虑改进收支状况的制度安排。从这个角度来看中国政府的现状,有两个数字值得关注。一个是现在中国的财政收入的95%来自税金。这是很大的变化,意味着中国不再靠国营企业或政府直接经营来维持公共服务。中国政府已经越来越依赖于纳税人。在这样的条件下谈国家经营,我们不得不思考这样问题:既然政府收入的95%来自纳税人,那么它的行政服务在数量和质量上能不能让95%的纳税人满意?另一个数字是中国在过去25年期间政府开支增加了八十三倍。财政开支增加了,城市变得更漂亮了,公共设施改善了,这都很好。但是收入与开支是否达成平衡了?也许有人还会提出这样的问题:政府是不是向社会汲取过度啦?这么大笔的开支,钱都是怎么花的,究竟用到哪里去了,是否达到了预期的目的?这些问题的解答就会引出国家经营的主张,也会导致政治改革。所以,民主化并不是谁心血来潮的表现,也不是谁吃饱了撑得拍脑袋异想天开。民主化是中国社会结构变迁的必然趋势,是现实的需要。

  从公司经营看国家经营,参照公司法再来探讨国家治理的规范,会发现很多共同点,可以找到很多可以借鉴的地方。例如从财权与事权的配置上重构中央和地方之间的关系,从会计和审计的角度理解技术性的“预算议会”的作用,把股东代位诉讼与个人提起违宪审查的请求,等等。

  最后我要强调,2005年修改的公司法有一点变化是国际社会瞩目的,这就是公司经营中党组织定位的问题。其实国家经营中党组织究竟应该怎样定位,也是值得进一步探讨的重要问题。这些年来我们已经看到党组织定位的一些变化。例如“三个代表”学说的提出,允许私营企业家入党,还要求党代表各阶层大多数人民的利益。在一定意义上可以说,中共正在逐步从“先锋型政党”转变成全民政党。当然,它还是集中化程度很高的“组织型政党”,并不是议会政党。这样的组织结构能否适应社会已经多元化了的格局,现在已经无法回避这个问题了。于是才有“党内民主”之说。“党内民主”可以使党的科层制发生某些变化,例如党员代表常任制、党内分权制衡等改革举措使党的组织结构更有弹性,进而可以对组织政党的定位进行调整。

  从政党制度变迁的角度来看政治改革,我们是不是要干脆来个西方式的两党制或者多党制?在政治理念上,两党制或多党制这样的政党政治的确更适应社会多元化的格局,更有利于合理选择和民主决策。但是,在目前中国的现实中,这样的主张还是显得有些偏颇急躁,会造成欲速不达的后果。一党长期执政的政治格局也有优势,这就是可以深谋远虑,不必顾忌社会短期行为的压力。尤其是在对既有的社会构造进行改造的历史阶段,政府的合理化举措往往伴随着新制度出生的阵痛,未必总是能得到多数人的理解和支持。这时,如果存在两党制或者多党制,竞争对手很容易提出讨好选民的口号,很容易把眼前的利益变成政治对立的焦点,很容易进行不负责任的攻击。为了避免落选,执政党不得不迎合世俗倾向,牺牲长期合理性。但在一党制下,推动改革的领袖集团更有力量克服保守势力的抵抗。尽管一党制在社会转型的过渡时期有它的道理,但还是不得不指出,如果权力过分集中、不受制约、根本感觉不到正当性竞争的压力,那么执政党就难以反映社会不同诉求,举措就会僵硬,腐败现象就会蔓延,深谋远虑的决策在执行阶段也很容易被扭曲。

  换句话说,即使认为在一定历史阶段一党制是必要的、有某种优势,还是要认真考虑如何限制过度集中化、防止权力被滥用的问题。要精心设计良好的制度框架,让长期执政的那个政党感受到外部监督的压力,它的权力行使应该受到各种必要的限制。与两党制或者多党制不同,但又能避免一党独裁流弊的制度框架应该怎样设计?在一党制下能否模拟两党或多党的弹性机制,实现稳定的民主政治?在这里,日本的经验还是值得借鉴的。

  我提请大家注意日本政治学上的一个很有意思的概念,即“一个半政党制”。这个说法是一个叫冈义达的评论家在1958年提出的,能充分反映战后日本政治的五五年体制的本质特征。顺便说明一下,日本政治“五五年体制”的说法出自著名的政治学者升味准之辅,指自1955年保守合同起,自民党长期执政达三十八年,与最大在野党社会党共同主导政局。日本社会党与其他政党加起来议席数只有自民党议席数的一半,不具备夺取政权的实力,只相当于半个政党。所以自民党一党长期执政。但那相当于“半个政党”的在野党派,虽然没有能力夺取权力,但却有足够的能量通过选举运动和民意支持率变化对自民党施加正当性压力。这样的经验对我们考虑今后政党制度的改革很有启迪。

  另外,日本自民党内部模拟多党制的作用、实现组织结构弹性,通过派阀政治保持多样化与整合化的平衡的经验,也可供参考。日本自民党内一直存在8个派阀,中国共产党外一直存在8个民主党派,两者可有一比,很有趣。日本自民党内的8个派阀并非几十年一成不变的,而是不断分化组合,很有些纵横捭阖,形成了生动活泼的派阀政治。在那里,政策主张是多样化的,接近多党制的政策竞争机制。但因为同属一党,所以不同的意见比较容易沟通协调。但是,真正要模拟多党制的活动,光有派阀政治是不够的,还需要外部压力,否则就容易出现黑箱操作、密室交易、结构性腐败不断蔓延的局面。在这里,自民党以外的那“半个政党”以及选举投票就起作用了。除了“半个政党”的外部竞争外,还有一个因素也至关重要,这就是独立自主的公务员制度。也就是说,不受政治讨价还价左右的行政官僚制度,加上具有一定竞争力的“半个政党”在野势力,画出了一党长期执政的权力疆界,为政治腐败构筑了两道防火墙。只有在这样的前提条件下,自民党的派阀政治才能在相当程度上模拟多党制的机制。

  但是,自民党执政时期过长,那“半个政党”的在野势力就越来越没有干劲了,越来越失去制衡的力量;与此同时,行政官僚也逐步产生对执政党的政策依赖感,与有力政治家的关系也日益密切。在这样的状况形成后,“一个半政党”加派阀政治的格局就逐步变质,结构性腐败开始蔓延,民众失望之余开始对政党政治产生厌恶,于是无党无派的选民群体陡然增大,他们的易变性投票行动对政局开始产生深远影响。以前无党派群体的涨落与自民党的支持率之间没有明显的相关。但从1991年起,上层的渎职丑闻导致自民党支持率下降的幅度与无党派群体的增长幅度有着明显的对应关系,此起彼伏的变化越来越剧烈。最后在1993年引发政治大地震,自民党第一次在大选中惨败,政权易手,党派大洗牌。后来自民党通过联合政府的方式重新执政,到小泉内阁时期特别注意争取无党派群体,使自民党的支持率有明显回升,并以民意为杠杆调动各个派阀的力量、推行结构的根本性改革。

  我们能否借鉴日本“一个半政党制”和党内派阀政治的经验?有没有比这更好的选项?能不能找到适合国情的政治制度最佳组合,或者最佳设计方案?这是我们现在应该认真考虑的问题。为此我们需要回到最初的设问,怎样才能减少政治改革的代价?怎样才能以社会的最小代价获取民主化的最大成果?

  无论制度设计如何,在政治改革中要减少社会代价,首先必须防止出现权力真空,防止各种政治机关的角色错位引起混乱。这个从日本的经验看,自民党长期执政后,虽然良好的公务员制度是其能模拟多党制的关键。前面已经提到,一党执政时间过长,就会出现行政官僚逐步受制于政客的问题。这种现象不仅在日本出现了,欧美也有类似问题,比如在法国、意大利。这样情形会影响到政治改革。在1993年日本自民党突然下台后,出现了政府机构不知道如果实施行政举措,新的执政党议员不知如何运用官僚组织的混乱局面。政治改革后党政关系突然发生很大变化,两者之间协调变得很困难。为此必须未雨绸缪,现在我们加强学习型政府的建设,通过党政分离让行政部门独立自主地直接面对社会诉求,就是很好的应对之策。另外,政治改革中很容易出现的权力真空,在相当程度上还要要靠司法权来填补。这注定了尽早建构成熟的法律人共同体的重要性,也意味着在座的各位大有可为哟。

  其次,在政治改革的制度创新方面,还有一个如何选择适当模式的问题,需要研究宪政发展史,透彻地理解不同制度设计的原理。众所周知,英国是现代宪政之母。从英国宪政发展史来看制度变迁和不同的设计方案,可以看到四个基本阶段和类型。即:绝对君主制,然后是限制君主制,接着出现了二元议会内阁制,最后发展到现行一元议会内阁制。欧美其他主要国家的制度设计,在很大程度上是上述发展过程中某个阶段或者某个类型的翻版或改良品种。比如说,美国的总统制模式实际上就是限制君主制的变种。法国第五共和制则是很典型的二元议会内阁制。德国虽然也属于一元议会内阁制,但没有英国那样的虚君,只有象征性总统。可见,各国虽然各有特色,但又有共性,不同模式之间是可以理解和沟通的,也是可以比较的。尤其是从法律的角度来看政治制度的设计,更要注意普遍适用的可能性,以降低交易成本。在这里,比较适合于当前中国的选项有两个。一个是从传统的强人政治出发,选择类似美式总统制那样的制度设计,使国家元首实权化。另一个是从社会稳定以及协调的需要出发,选择类似德意志联邦共和制那样的一元议会内阁制,使国家元首象征化。当然,也可能还有其他组合或者新的制度设计方案,这里仅限于提出问题。

  在讨论减少政治改革的社会代价时,不能不指出中国二十多年来经济改革的基本特徵——渐进式改革。这样的渐进做法使我们避免了混乱,经济得以快速发展,实现了最小代价、最大收获。因此,中国政治改革也应该采取循序渐进的路线。尽管如此,我们还是不得不指出,政治改革在渐进中也有需要当机立断之处,渐进举措也不一定都能减少代价,在有些场合可能反倒增加制度成本。例如中国现在流行一个说法,叫“潜规则”。当渐进改革始终在回避对政治理念和法律意识形态的表白时,国家实际上是在默许某种非法化的状态。国家可以知法违法,那么民间或许就会在非法化方面走得更远。结果是非正式的规则压倒了正式的规则,政治活动失去所谓“法律确信”,变成无原则的、无止境的利益博弈。这个问题现在异常突出。就好比大家在剧场看戏,中间有少数人不守规矩,为了自己看得清楚,站了起来。如果这时没有人制止,那么后面的人就会无法欣赏表演,只好也站起来。你也站起来,我也站起来,最后大多数人都只好站起来。结果可能还是有一部分人被前面的高个子挡住视线,大家还都无法舒服地坐下来,从总体上看效益反倒更低了。不遵守交通规则抢先而引起交通阻塞的情形也差不多,大家在北京经常碰到。这样的结局是荒唐的,会造成社会很大的代价。

  渐进改革减少制度成本的一种方式是利益驱动。与在座的各位的切身利益有关的利益驱动表现为大学扩招和教育产业化。但结果怎么样?本来现阶段中国推行法治是很需要法律人才的,但在毫无计划的发展之后,全国的法学教育规模突然增加到将近600所法律院系,在校法学专业本科生和研究生达到30万人,连名牌大学的毕业生都不容易找到专业对口的工作。于是通过考研延缓就业压力,于是造成高等学位贬值,于是加大就业的社会成本――让高中生就可以做好的工作由大学毕业生去做,让本科生就可以做好的工作由硕士或博士去做。在这样的情况下,如果工资待遇不高,个人家庭得不偿失,青年就有失落感甚至绝望轻生;如果实行差别待遇,就会提高社会的整体成本,用人机构得不偿失,企事业单位就只好减少雇用,进而促成恶性循环。这样的怪事也提醒我们,如果利益驱动的非合理性不能克服,民主化也缺乏慎密的制度设计,就很可能导致某种昂贵而腐败的民主政治形态。所以我认为,要从国家经营的角度进行周密的制度设计。

  鉴于上述各种情形,有计划有步骤地推动政治改革的决断是必要的,不等继续拖延。其实任何大的改革举措,从引进到稳定和协调地发挥作用,一般需要经历二十来年的时间。假如今年达成共识,奥运开完后不加大实施力度,那么到20多年甚至更晚一些的时候我们仍然不能完成政治体制的转型,不能使国家权力的结构与市场经济相吻合。中国两极分化很利害,弱势群体的利益诉求不能得到充分的表达和代表,他们有没有耐心再等几十年呢?没有制度化的谈判机会和救济,有些个人很可能铤而走险,形成破坏性力量。到了那样的场合,维持现状的制度成本显然远远高于政治改革的制度成本。但是,从目前的情形看,对律师维权活动限制太多,等于堵塞了在体制内寻取解决方案的渠道。另外,连半官半民的非政府组织都严加限制,等于不给政治改革预备缓冲的气垫和接替的托盘,使政府始终无法从某些领域中抽身并重新定位,结果只留下要么旧态依然、要么全面崩盘这样二者取其一的简单选项。所谓政治改革的决断,至少应该从这样的依法活动过程中开始进行吧。

  最后请允许我简单地总结一下。我认为中国到了需要对政治改革进行决断的时候了。因为在物权法通过之后,体制的改宪活动就走到尽头了,所以从此以后,法律人的共同诉求应该从“护宪”转变成“改宪”,以便明确国家经营的目标和事业范围。罗伯特•达尔在《论民主》这本书中指出,当推行民主政治的条件既有利又有弊时,一部精心设计的宪法就非常重要;如果宪法设计得好,民主化就可能成功;如果设计不好,即使推行政治改革了,仍然可能失败。中国在目前谈民主,条件的确有利有弊,在这样的场合,提出改宪的要求,精心设计一部好的宪法,就是政治改革软着陆的必要保证。所以我们要理直气壮地提出改宪的主张,这是第一层意思。

  第二点,关于改宪的基本宗旨,我认为要以财政预算案的审议为突破口,真正实现对行政服务和分配过程的民主监督。国家行政学院的刘熙瑞教授前不久指出,对于中国民主模式的选择而言,如何寻求一种机制把精英主义与平民主义结合起来,也就是把自由与平等结合起来,这是个关键。依我的看法,在中国的现实条件下,维持党政官僚的高效管理就是精英主义,加强财务透明化和预算审议就是平民主义,也就是应该把“行政支配”与“议会监控”结合起来,只有这样才能防止一党制下的腐败和权力滥用、才能才能实现社会和谐。

  第三点看法涉及如何形成政治改革的共识。要进行政治改革,没有广泛的共识不行。关于民主化的决断,在平民中比较容易达成共识,因为这对他们有利。但在官僚集团里、在权力精英阶层里达成共识就不那么容易了。政治改革要取得成功,更需要说服官僚们,否则再好的方案也只能停留在嘴边纸上。我认为,目前反腐败的严刑峻罚就构成说服官僚集团同意改革的很有利的契机。不信你看看报刊上发表的那些贪官忏悔录,在为自己开脱的时候都强调客观原因,急于证明腐败“不是我自己一个人的问题,而是政治制度上的问题”。既然这样,那我们就通过改革政治制度来治病救人好了。与死活的问题比较起来,民主化的问题就显得容易达成共识了。从反腐败的角度来谈政治改革,最根本的一条就是面对内部监督机制失灵,必须加强外部监督的举措,并使之制度化。至于什么是有效的外部监督,答案也就不难得出了。

  总而言之,我认为在二十一世纪,全球都会关注中国向何处去的问题。中国是继续维持现有的硬性框架,让自由竞争的激流在其中形成一片又一片湍急的漩涡,还是建立某种多样化的弹性结构,使翻腾的洪水能够得到因势利导、分流以及趋于和缓?也就说,中国能否推动政治改革、建构民主法治的新秩序、实现体制转型软着陆,将是二十一世纪的一个全球性课题。解决这个课题,要靠在座的各位群策群力。因为你们是中国真正的精英,应该意识这一点,去承担这样的重大责任。

  谢谢大家。

  问答部分

  问1:从历史来看,中国老百姓对合法性没有什么意识,这个怎么解决?季先生,谈到官僚问题,可能是公民的意识问题,可能是体制外的问题。这个怎么看。

  季卫东:你提到关于合法性的公民意识的问题。什么是合法性?未必仅仅是认同感和秩序,与利益之争的正当性也有关系。我们看到中国是有利益之争的。我们中国的公民对自己的切身利益是很有意识的。如果通过制度渠道来追求利益,对自己的主张提出规范根据来,就转换成合法性问题。

  至于公民是否具有关于合法性的知识,其实我们只要去农村走走,只要看看村民选举以及上访的实际情况,就知道,即使最基层的群众也清楚自己的利益或者权利在哪里。他们会比干部甚至大学生更清楚自己有什么权利,那些法律能给他们带来好处。如果我们给他一个机制表达自己的利益诉求,他们就会有理有据地进行正当化的论证,就会表现出合法性意识。

  至于官僚的问题是不是涉及到体制,那要看公民能不能对干部进行监督,通过法律手段防止权力被滥用,从而维护自己应得的利益。如果不行,官僚胡作非为的问题就与体制有关,不是体制外的。如果我们把问题还原到这个层面,民主能找到切实的根据,公民也能充分行使自己的权利来维护秩序的合法性。

  问2:日本的腐败您很清楚,如何看待结构性的腐败。如果透明化,民众和政府较真了,日本怎么看待?中国,民众应该选择程序上争斗,还是选择无诉讼的状况?

  季卫东:先回答第二个问题。只有在一个比较均质的社会才能实现民主,所以民主的前提条件是平等。当社会很不平衡、缺乏均质性,当现实不能达到比较平等的水准时,需要通过法律程序来保障在一定条件下的平等性,强者与弱者至少在法律装备上应该是对等的,至少存在制衡的手段和机会。所以我认为民众应该选择在公正的程序中主张自己的权利。如果选择无诉讼、息事宁人的态度,那就等于做任人宰割的羔羊。如果选择法律程序之外的非正式的解决,很容易导致被事实上的力量对比关系所左右的结局,或者逼得兔子急了咬人,引起暴力冲突。在农村强调权利保障问题,不是强调你争我夺,而是强调所有的正当诉求都有平等表达的机会,所有的合法利益都能得到制度化保障。

  至于日本的腐败问题以及怎么预防和治疗腐败的方式。我们知道,日本的确存在“金权政治”的说法,一些政客与财界的勾结和腐败也很严重。但是,同时我们也要看到,法治国家对腐败的追究和制裁是很严厉的。日本检察厅可以逮捕田中角荣总理,或者金丸信副总理,追究这样顶层政治人物的渎职行为,可见日本的法律是起作用的。另外也要看到,其实日本的问题主要出在政界,行政部门很少见,所以腐败程度还是很有限的,拿公务员制度以及官僚操守进行国际比较,日本的情况很廉洁、有效率。比如企业请高级官僚打场高尔夫、吃顿每人5万日元的盛宴,就有可能被新闻披露,甚至被追究责任。但在中国,这样的事情算什么?总之,日本的民众还是很较真的。另外,日本还提出要进一步改革行政制度,清除结构性腐败,这些举措我们都可以借鉴。

  问3:新自由主义主导的改革导致不公平,这个时候仍然坚持新自由主义,中国如何平衡?党内民主或者协商民主能否解决这类问题,保证人们的利益不被侵害?

  季卫东:协商民主和党内民主是配套的。刚才李强教授说这个是中国特色,我同意。

  什么叫协商民主,必须把概念内涵整理清楚。其实只有言论自由的前提下才有真正的协商。要让人说话,否则无法协商。当然,协商的目的是要作出决定。如果说决定要在全体一致的基础上做,在这样的意义上理解协商民主,那是很难实现的。即使有时能达成一致,也会比较脆弱。所以,要保证最后能作出决定,避免各说各话的混乱,不得不导入少数服从多数的表决原则,不得不承认投票政治。另外,我们只要谈协商民主,其实是不能回避谈判的。所谓协商,就是谈判,否则就没有平等的协商。谈判这个说法就是承认对话或者讨论参加者的对等性和主体性。为了切实保障这样的对等性,需要公正程序的规则。我们必须从这个法律角度考虑协商政治。

  再来看党内民主。这里也需要考虑很多问题,应该强调选举、票决以及政策竞争。二十世纪以来,西方各国是党外民主,党内讲集中,有寡头化倾向。只有这样,政党才能有统一的竞选纲领与其他党派竞争。在中国,因为执政党是全能的,所以要反映多元化的利益诉求,必须搞党内民主,这样做是现实的,是中国特色。在考虑一个政党代表不同群体利益的时候,要注意法律上的禁止利益相反的代理的原则。因此,一旦承认党内民主,就意味着党内要承认不同的声音,甚至承认不同的政策团体进行党内竞争,以全面反映不同群体的要求,模拟多党制的功能。这会导致政党本身的去意识形态化倾向以及类似日本自民党派阀政治那样的机制。

  我已经说过,从模拟多党制功能的角度来看,光有派阀政治是不够的,还需要独立自主的公务员系统,还需要党外的正当性竞争的压力。这就要回过头来看协商政治。所以我说党内民主与协商民主是配套的。如果从目前政协的模式来把握协商民主,那意味着大胆发言,无权表决。这很难产生压力。如果大胆发言了,别人不听怎么办?这样的协商民主不可能防止像“反右”或者“文革”那样的事态重演。所以,还是需要有一套制度来保障谈判、投票的权利,要考虑类似“一个半政党制”那样的设计。至于中国的那“半个政党”从哪里来?答案要靠大家寻找。我在这里只是提出问题。

  问4:实现民主化,谁指挥枪?如果我们不民主,那么会有什么后果?会不会带来既得利益集团的灭亡。

  季卫东:罗伯特•达尔在《论民主》这本书中说过,如果军队和警察力量没有完全控制在民主选举出来的那些官员手里,民主政治制度就不能维持和发展。也就是说,稳定的健全的民主必须处理好谁指挥枪的问题,实现对军队的文民统制。如果这个问题不及时解决,一旦发生危机,就可能出现“用枪来指挥枪”的事态。一种情形是军阀混战,这就是中国20世纪前期悲剧的重演。我们不能再犯那样的错误。另一种情形是武装起义,在制度上求告无门的时候,基层群众诉诸暴力解决,这意味着我们还是没有跳出历史的轮回。要跳出这样的怪圈,只有民主化。与其面对是军阀混战、还是民间持枪这样代价惨重的选择,还不如进行政治制度的改革,包括军队的国家化。那么在这项改革成功之前究竟应该由谁来指挥枪呢?现在中国军队的文民统制还是靠“党指挥枪”的原则来实现的。

  问5:民主可以使统治强化。但我总觉得民主是使得权力分散的。一个权力分散的政府,如何强化?

  季卫东:民主并不导致分散,相反,是一个通过政治参与做出公共决定的程序。在民主的基础上作出的决定才更有约束力、才让人服气。我们现在看到在处理问题时的扯皮,不是因为民主,而是因为权力过分集中。独裁使人心涣散,又往往力不从心。正因为不民主,才会造成政令不出中南海的怪事,才会授人以柄来嘀咕凭什么服从之类的问题。民主使政权具有正当性、权威性,可以提高国家的统治能力,防止离心力造成的分散。尽管这么说,我们还是要看到在中国推行民主的有利条件和不利条件,一部精心设计的宪法、一套严密的制度框架对民主是否成功至关重要。没有这样的制度保障,民主就有可能导致权力分散以及无法作出决定的结果。

  如何通过制度设计加强民主的功能、提高政治文明的程度,这是在座的各位要认真考虑的问题。大家把制度设计考虑好了,中国在21世纪才有希望,民主才不会混乱。只有这样,民主化才能给中国真正带来文化上的软权力。当然,这种民主模式必须是中国人民自己选择的,不是外国的压力下形成的,不是教条主义的。只有这样,民主化才能得到广泛的理解和支持,才能在中国行之有效。只有这样,中国才不会因民主化而混乱,政治改革才能使中国变得更加富强。所以我强调精心设计制度的重要意义。我寄希望于大家。

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