中国社会结构与社会意识对国家稳定的影响

  原载《政治学研究》2009年第2期,第54-67页

  内容提要:就国家对基层社会稳定而言,西欧历史传统强调国家对阶级分裂与社会对抗的统治,形成了依赖行政集权与正规暴力机制维护稳定的模式;中国的历史传统则重视国家对具体民生需求的回应,形成了依靠官民融合、简约行政与多元化的机制维护稳定的模式,这是中国社会在常态情况下能够长期保持“低度强制”但“相对稳定”的关键。对古代中国、1949年建国后30年、改革开放前20年和上世纪90年代末以来四个阶段的比较分析发现,随着社会结构与社会意识的发展,国家稳定的治理模式发生了显著变化。面临社会稳定的挑战,中国应积极吸收历史经验,尤其应重视人民群众在国家治理中的主体地位。

  关键词:国家治理;社会稳定;社会结构;社会意识

  引言

  西方政治理论从霍布斯开始,就将国家与暴力联系在一起,国家的基本功能被认为是通过垄断暴力结束“所有人对所有人的战争”。对近现代欧洲历史的研究表明,国家的形成是国家自上而下向地方社会逐步集中并垄断暴力的一个过程。[①]当代政治科学更进一步用欧美国家的经验证明,在维持基层社会稳定的治理过程中,国家暴力的增长来自于因利益分化所导致的阶级冲突或利益集团冲突。这一理论宣称,经济生活中的分配不平等会带来一定程度的利益冲突,这种利益冲突经由政治生活转化为阶级对抗,进而威胁到经济精英和利益集团的安全,他们便利用自己对国家权力的影响力,通过增加暴力资源提高国家强制的力度,达到维持既有政治与经济利益格局的目的。[②]

  图1试图说明经济不平等与国家暴力或强制能力之间的关系。横轴是代表经济分配不平等的指标基尼系数,竖轴是每万人口警察人数,代表国家在基层社会稳定的治理过程中所使用的暴力或强制能力的水平。图中主要为欧洲国家,显示在经济利益分化与国家强制能力之间确实存在一种明显的正相关关系。该图的两端具有明显的特征:一端是以瑞典、丹麦等北欧国家为代表,这些国家利益分化不太严重,因而国家强制力度较弱。另一端则是以意大利、马其顿、葡萄牙等南欧国家为代表,这类国家利益分化严重,与此同时国家强制力度也高。处于这两个极端中间的是德国、奥地利等中欧国家。国家作为调节社会冲突工具的理论,基本上符合欧洲国家社会治理的实际情况。

  与欧洲传统国家相比较,中国目前的基尼系数远远高于这些国家,但其国家强制的力度却大大弱于这些国家,甚至弱于一些北欧国家。然而,中国的社会秩序却取得了与许多高强制力度国家相媲美的成就。来自“犯罪受害人国际比较研究”(International Comparative Victimization Studies )与“犯罪供述国际比较调查”(International Comparative Self-report Surveys )两项旨在测量各国犯罪水准的国际标准调查表明,中国社会的安全系数依然远远高于其他发展中国家,甚至高于许多发达国家,中国并没有如许多转型国家那样受到基层社会稳定问题的严重困扰。[③]中国的特殊性在于,尽管经历了急剧的社会变革,但是就基层社会稳定的治理而言,却依然保持着某种“低度强制”但“相对稳定”的状态。[④]那么,这一事实背后是否隐含着中国与西方在国家治理传统方面的基本差异?

  

  数据来源:基尼系数来自联合国开发计划署(UNDP)2007/2008年《人类发展报告》的数据,每万人警察人数来自www.nationmaster.com网站的最新数据。

  现代欧洲国家的形成起源于中世纪的西欧,国家从起初就具有暴力统治的特征。在近代西欧的历史上,政治权力被分散到以采邑制为单元的各封建集团手中。封建采邑制酝酿了一个高度分裂的阶级社会,各封建采邑之间,也常因利益冲突而展开斗争,国家正是在这种背景下产生的。作为一种公权力,国家成为调节阶级斗争或缓和利益集团冲突的工具。在历史的进程中,国家通过集中并垄断暴力实施的权力逐步建立起正规的行政支配结构,最终从社会中独立出来。然而,国家并没有真正凌驾于社会之上,统治阶级和利益集团往往不惜一切代价试图借助国家暴力维护既有的经济与政治格局,因此即使国家在基层社会稳定的治理中,也常常体现出为阶级政治或利益集团政治服务的性质。[⑤]

  与之相比,传统中国则是以村舍为单位、农民为主体、以小农经济为主要生产方式的农业社会结构。中国很早就建立了统一的皇权,所谓“普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣”,皇帝在名义上垄断所有的土地,但是小农与村舍在事实上占有土地的实际使用权与处置权。在许多情况下,小农社会相对平等的经济关系,大大降低了基层社会的对抗性。许多历史研究表明,在常态情况下,传统中国的国家在基层社会的治理中,其主要职能并不在于通过暴力维持稳定,而在于为小农经济的社会生产提供更具体的便利与服务,包括协调小农社会的力量兴修水利、通过官民之间的协作解决小农社会的救济与保障难题。[⑥]

  可见,在中国与西欧不同的历史传统中,国家对基层社会治理的任务和性质存在很大的不同。在一定意义上,西方国家治理侧重回应阶级分化与社会冲突,因此国家与暴力联系在一起的特征较为明显,仰赖国家与社会高度分离的模式,借助正规暴力机制的使用来维持社会稳定。传统中国对基层社会的治理,虽然统治阶级需要运用一定的国家暴力维持稳定,但如果国家为此进行过高的经济汲取,可能导致小农社会的破产;同时过份依赖暴力维持社会稳定,也势必导致权力的使用脱离具体的民生要求,反而会破坏官民协作的基础,危及其长远的统治。在漫长的历史中,中国通过何种模式处理基层社会的稳定,其影响机制又是什么?本文将以社会结构与社会意识的变化作为解释变量,对古代中国、1949年建国以后、改革开放前20年和20世纪90年代末期以来四个阶段以稳定职能为代表的国家治理进行分析,探讨社会结构与社会意识变化对国家治理模式产生的影响,以及可能形成的挑战。

  一

  中国历史上长期以小农经济为社会经济的基础。马克思主义将小农经济看作是“自耕农自由占有小块土地所有制的形式,是封建土地所有制解体所产生的各种形式之一。”[⑦]中国自战国秦汉以后,小农经济开始繁荣发展,成为社会的基础,直到晚清民国,小农经济仍在社会经济生活中占有支配地位。中国被认为是一个由村落为单元构成的“蜂窝型”社会结构,每个蜂窝的成员主要由小农构成,同时也有乡绅、工匠、商贾和僧侣。在这种社会结构中,小型的“蜂窝”基本上是一个个独立的小共同体。[⑧]由于自耕小农是这个社会的基础,为了使其有剩余经济能力恢复生产,国家只能保持较低水平的税收规模、较低成本的政府运作,这是国家行使行政职能的一项重要前提。

  维护基层社会的稳定是国家的重要职能之一。中国古代的社会结构决定了国家不宜从农业社会汲取过高的经济资源,因此无法仰赖充足的财政资源建立庞大的职业化官僚强制机构,更无力完全依赖专职工作人员进行基层社会控制。尽管早在秦汉时期,中国基层官僚系统中就出现了专职负责地方治安的行政建制,但是古代的社会治安职权长期分散于司法与军事系统中,而没有独立发展出来。这些权力总是随着军人在地方权力格局中的地位上升而被削弱或破坏,或者由于地方财税不足而被合并或取消。直到宋代,才又开始形成针对基层社会的专职国家治安系统与建制——这是由于社会结构的变化,主要是人口的增加与城市生活的复杂化,使国家不得不恢复了县尉,负责县城、集镇地区的治安。即使如此,在基层行政中,专职的警政人员也仅就一人而已。

  从现代国家理论的视角来看,古代中国的“国家基础权力”(infrastructuralpower )[⑨]无疑是相对较弱的,然而中国却在较长时期内保持了基层社会的稳定,这与“蜂窝”型社会结构本身以及在此基础上建立起来的社会稳定机制分不开。尽管中国历史上频繁出现周期性的农民运动,但是在较多的情况下,尤其在每个新王朝建立的初期和上升期,由于这一阶段土地分配相对比较均等,更容易形成以小农为主体的“蜂窝”型社会结构。在这种社会结构下,每个“蜂窝”都是一个独立的政治、经济和文化共同体,不同“蜂窝”的成员之间很少进行频繁和大规模的交往,稳定的问题主要发生在“蜂窝”结构内部。因此,在常态情况下,国家无需通过垄断暴力或建立专职人员进行社会控制,相反,只有尽量降低对小农社会的经济汲取、维护好“蜂窝”型社会结构的基础,才是获得基层社会稳定的重要途径。在此基础上,国家借助乡村地主与士绅的力量,通过推进官民合作,广泛建立了基层民众参与的、多元化的社会稳定机制,不仅有利于发挥基层民众互相监督的信息优势,更有利于节约有限的财政资源。

  在历史上,包括战国时期的“伍什之制”、魏晋南北朝时期的“三长”制度、隋唐时期的“邻保制度”以及宋明以后广泛流行的保甲制等,都是国家在正规官僚结构之外建立起来的非正式、半官方的治理结构。在这些制度中,最广为人知的是保甲制,它是以“户”(家庭)为社会组织基本单元的自我管理与自我防范系统。民国时期的闻钧天就认为,古代中国注册保甲组织的首要功能在于服务基层社会的安全。[⑩]瞿同祖与萧公权也同样指出,保甲是用来控制农村人口流动以及维持农村社会稳定的制度设施。[11]

  然而,这些半官方机制的作用并非仅仅维持一般性的社会治安,它还需要为基层社会成员提供更具体的服务。虽然每一个“蜂窝”都是一个带有强烈内聚性的经济体,但是由于其基本组成单元是独立的小农,这决定了许多公共工程和民生项目必需借助彼此之间的协作才能完成。对于政府而言,一项重要的功能在于促进小共同体之间以及小共同体内部成员之间的集体协作,并为基层社会提供一定的救济,避免农民遭遇自然风险而破产,影响到社会的稳定。因此,这些古代的半正式治理结构,不仅需承担社会治安职能,还要担负基层社会的救济功能。以保甲制度为例,从明代开始,国家与地方士绅开始对它进行改造,使之不仅作为一种民间社会自我监督与管理的手段,同时将它作为一种广泛实施的社会自治系统的一部分,与社会救济、教育等功能团体与制度连接在一起。

  古代的国家治理,同时也受到当时社会意识的影响。社会意识是社会生活的精神方面,是社会存在的反映,它一旦形成便表现出相对的独立性。传统中国的社会意识,深受儒家价值的影响,重视家庭伦理本位。传统儒家将治安理解为一个道德教化的过程,相信个体对集体成员、尤其是家庭成员具有天然的尊重与服从,这种观念配合了“蜂窝”型社会结构稳定的需要,被视为社会安定的基础。社会安定的实现,在更多情况下不在于强力的控制,而在于基层的化解,通过激发个人的道德天性,使其可以“讲信修睦”,从而实现“谋闭而不兴,盗窃乱贼而不作,故外户而不闭”的“大同”社会。[12]中国传统社会意识也深受道家文化的影响,道家崇尚清静无为的政治生活,将社会看作一个综合、平衡的系统,反对国家的过分集权与干预,这对国家治理产生了重要影响。魏晋时期信仰道家思想的王弼就提出,统治者应当放弃自上而下的社会控制,而应对社会各方面进行平衡利用,实现社会整体安全。他还提出“执一统众”的主张,要求君主尽可能多地向下分权、向社会让利,谋求长期稳定。[13]除此之外,古代中国的社会意识强调早期的干预、改造及思想教育的作用,重视社会本身在抑制成员犯罪方面具有的早期干预优势。[14]

  正是由于社会结构与社会意识的双重作用,古代中国对基层社会稳定的治理,与西方传统大相径庭。从一定意义上讲,西欧历史上国家的稳定职能产生于调和阶级冲突或利益集团斗争的需要,而古代中国国家的稳定职能则体现出满足小农社会生产生活协作的需要。在治理主体方面,西欧历史上形成的基层治理结构是通过国家向社会汲取经济资源建立的,具有较强的专职官僚化特征,古代中国的基层治理结构则多数内生于基层社会,只是经由国家加以确认而已,仅具有半官方的性质。就权力的运作而言,西欧历史上稳定职能的形成是国家构建(statebuilding)过程中国家积累、集中行政权力的一部分,正如历史学家菲利普。斯蒂德(Philip J.Stead )在研究法国警察时说:“法国警察的历史变迁体现了法国国家的成长”,法国警察“作为国家的代理人,是国家机器从社会(地方)积累、集中权力这一过程的一部分。”[15]相比之下,中国古代的治安机制并非单纯国家暴力职能的体现,而是具有广泛的社会职能,是国家与民众合作互惠的产物。

  晚清以来,农业社会的稳定结构与传统社会意识都发生了较大的变化,使旧的治理模式失去了政治、经济乃至文化的基础,逐步趋于瓦解。保甲、团练这类传统社会稳定机制在晚清的衰退乃是一个不争的事实,当时一份官方文件就称它们为“有名无实”。[16]晚清外国列强入侵,引发经济产业结构变化,进而导致农村人口的流动性增强,这可能是传统治理模式衰退的最主要原因。萧公权就说:“好像只有在一个相对稳定的农村社会,只有极少数的农村居民因绝望而走上危险道路的情况下,保甲制度才证明是有效的;但是在一个不太安定的时期,保甲也并不比其它的管控方式更为奏效。”[17]

  近代之后,各阶段的统治集团基本上放弃了传统的治理模式,转而效法西方,试图建立一个以国家为基础的现代警察体系维持社会稳定,但基本上以失败告终。[18]其根本原因在于近代以来中国处在半殖民地、半封建社会的状态,没有一个政权有能力改变封建主义、帝国主义及官僚资本主义压迫下中国的经济与社会结构,在这种情况下,即使照搬西方国家治理的模式,也因缺乏相应的社会结构与社会意识作基础,最终必然失败。既然传统的治理结构基本瓦解,而新的治理模式远未建立起来,基层社会秩序自近代以来便日趋混乱。直到1949年以后,中国共产党领导中国人民建立了新中国,扫除了三座大山,社会结构得以重新凝固,社会价值得到重新塑造,一种新型的治理模式也随之生成。

  二

  1949年建国以后,中国第一次实现了自晚清乱局以来的基层社会稳定。就社会稳定而言,建国以后的国家治理取得了举世瞩目的成就,表1是1950-1976年间中国社会犯罪率统计,一般按每年每万人口平均发案率为7或8,这一数字大大低于世界其它国家的同期水平,中国在20世纪50至60年代的犯罪率是世界上最低的,1956年中国每万人口的犯罪率仅为2.9,1965年这一数字仅为3.[19]

  

  隐含在这些数字背后的是这一时期独特的社会结构与治理模式。建国以后,生产资料公有制逐步取代了私有制,中国建立了政治经济一元化的体制。然而,传统的“蜂窝”型社会结构并没有因此被摧毁,反而在新的条件下以一种新的形式得到加强。传统“蜂窝”型社会的基础是家庭、宗族、村社,而新的“蜂窝”型社会的基础在农村是集体所有制的社队,在城市是全民所有制或集体所有制的单位。[20]在某种意义上,这一时期的社会结构同古代社会相比在形式上存在一定的相似性,即每个“蜂窝”都是一个集政治、经济和文化一体化的、内聚性较强的共同体。国家与社会仍然镶嵌在一起,社会人员的流动性及社会冲突的可能性较低。以人民公社为例,毛泽东认为它是一种囊括了“工农兵学商”在内的、兼具“管理生产,管理生活,管理政权”职能的组织,是一个“全信息”的系统。显然这种组织的完整性,对于社会的稳定具有重大的意义。

  建国以后的社会结构为国家的稳定治理创造了条件,国家实行了专门路线与群众路线相结合的方针:一方面,国家建立了专门的公安部门与正规的警察队伍,但是另一方面,对于社会的稳定,最主要的不是通过扩充专职的警察力量或运用强力方式来维持,而是积极利用多元的社会机制以及半正式的治安组织与人员实施治理。当时的公安部门利用包括户籍制度、档案制度在内的多元机制对社会进行治安管理,同时从各“蜂窝”内部吸收人员参与,建立起基层治安保卫委员会及小组、调解委员会及小组等多层次的治理结构。这些治保组织的成员熟悉社区的情况,由社区推任,公安部门备案,其主要职责有二:第一,实现自我监督与管理,维持社区内的治安;第二,当基层发生纠纷,在公安力量介入之前先行进行调解,避免冲突升级,公安力量介入之后协助完成侦破工作。

  在这种治理模式下,国家专职的警察力量只是社会稳定机制中的一个组成部分而已。这一时期,中国每万人口警察数量仅为3人左右,大大低于同期世界平均水平。以山东省为例,表2显示了建国以后山东省县级配备干警编制的状况,一般每县仅有30余名干警,多则50人。表中“公安队”是建国之前中国共产党控制的革命暴力机构,建国以后不久便被编入人民解放军而不再归属公安队伍。20世纪50-60年代是建国以来社会治安状况最好的时期,但同时也是中国警察数量最少的时期,这期间国家还曾多次缩减公安队伍的编制。[21]

  

  建国以后的社会结构,固然是实行这种治理模式的重要条件,但社会主义意识形态也为之提供了必要的支撑。这一时期,旧的社会意识被打破,但是新的社会主义意识形态仍然强调对社会“整体”的重视。古代社会的“整体”是以父权为基础的家庭或宗族,以及由此构成的村舍,个人必须无条件服从社会“整体”的尊卑秩序。而新中国成立以后的“整体”变成了公社、单位集体与国家,必要时,社会成员为了集体利益牺牲个人利益是值得的,为了“整体”秩序牺牲个人自由在一定程度上也是合理的。这种社会意识是保障国家得以调动群众参与的重要因素。如果没有群众对集体主义价值的高度信仰,很难想象公安力量可以调动数以百万计的群众义务参与基层治安。

  社会主义意识形态不仅激励群众的参与,同时也对国家的行为进行了相应的约束。群众路线要求公安部门要在组织上依靠群众,在思想和感情上贴近群众。群众通过协助公安部门对基层社区进行治理防范,获得自身作为国家主人翁的认同;公安部门则通过“为人民服务”这样的道德承诺和具体行动,获得国家与人民的信任。这一时期人民公安与基层群众的关系曾被称为“鱼水之情”,非常形象地反映了国家治理的特征。

  可见,从形式上来看,建国后中国对基层社会稳定的治理模式,同古代中国具有一定的相似性。两者均强调维护“蜂窝”型社会结构对于社会稳定的意义,同时均重视对非专职的民众力量及简约化、多元化社会控制机制的运用。但是值得强调的是,建国后中国共产党领导下的国家治理,同古代的国家相比具有本质的不同,后者依靠的主要对象是乡村地主和士绅,国家通过他们间接组织民众的力量,而前者则是更直接地依靠广大人民群众,群众的直接参与是基层社会稳定机制的基本保障,而公安工作对人民主体地位的坚持,是这一时期我国社会稳定工作取得巨大历史成就的根本原因。

  三

  20世纪70年代末启动的改革深刻改变了中国的经济、社会结构,商品经济的发展使社会意识也发生着改变。改革开放的前20年,随着新的社会结构与社会意识的生成,国家统治的任务发生重大转移,基层稳定治理的形态也发生着显著转变。

  (一)社会结构与社会意识的新变化

  改革开放以来,随着商品经济的发展,人、财、物大流动局面的形成,促成了农村人民公社与城市固有体制的逐渐解体。在这一背景下,建国以后30年形成的社会控制体系开始瓦解,户籍制度、档案制度以及基层调解等多元机制的社会控制角色明显弱化。社会结构变动,人口流动加大,直接导致犯罪率上升,建立在原来相对稳定社会基础上的治理结构,开始面临巨大压力。根据孙立平的一项个案研究,在广东东莞的长安镇,本地人口为32000人,但是外来暂住人口有20多万人,如果加上没有办理暂住证的,外来人口与本地人口的比例大约为10比1.而这一地区原有治安系统仍是按照32000人的本地户籍人口设立。原来镇上只有一个派出所,十几名公安人员。[22]

  这一时期,社会意识也在发生深刻变化。群众对自己生存的关怀,对个人发展的憧憬,随着市场化改革的深入与拓展逐渐苏醒。这种社会意识的转换,对于人本关怀的产生以及社会的进步具有重要意义,但是价值观转换对于国家原有的以群众为基础的社会稳定治理结构形成了巨大冲击。正如有的学者指出的,群众价值观念逐步从过去“向前看”转变为改革时期之“向钱看”,“致富是光荣的”成为新时期社会生活的重要引导原则。这种价值观的变换,给基层政府的群众工作带来了新困难,他们无疑需要更高的成本去动员群众参与基层稳定工作。[23]

  米歇尔。达通(Michael Dutton)的研究从经验层面说明,改革时期“金钱激励”的缺乏成为原有治保结构功能衰退的重要原因,这一时期国家已经无法依靠政治动员和意识形态教育激发治保组织成员的参与热忱。[24]一项有关城市治保会的调研进一步揭示,由于公安机关预算内经费由地方财政统筹支付,其中并不包含治保工作的费用,因此治保人员的工资奖金等难以兑现,这更加挫败了其参与的积极性,使基层治保组织名存实亡。[25]

  治理条件的转换,及旧有治理模式的瓦解,促使国家发展正规的治理结构,以应对局面的变化。改革开放以来,国家为了维持社会稳定从社会所汲取的经济资源比重越来越高,从改革开放初期公安经费开支占整个GDP 的不到4‰发展到后来的7‰(图2)。从警力编制的发展来看,国家正规编制干警数量已经由改革初期约60万的水平发展到140万左右,另外还有约40万地方编制的干警,2004年被中央一次性转化为国家编制。[26]基层派出所的数量也从20世纪80年代末的37000个左右发展到后来的52000个左右。[27]这种治理结构的新变化,与古代中国乃至建国以后前30年具有明显的不同,反映了新的历史时期社会结构与社会意识变动对国家治理的影响。

  

  资料来源:财政部地方预算管理司编:《地方财政统计资料》,中国统计出版社,1993-2006年。

  尽管改革开放初期国家治理结构逐步扩大,但国家对其权力代理人进行监管、规制的能力却急剧下降。改革开放之前在常态条件下,社会结构相对稳定,人口流动性较低,国家治理的对象基本上是一个熟人社会。改革开放以后,社会结构变动加剧,人口流动性增强,国家权力的使用和运作方式也随之发生了变化。以公安工作为例,干警逐渐脱离原本所属的社区、在空间上与居民分开,结果造成警民关系的疏远,群众路线对公安的约束力也随之下降。同时社会意识的变化对公安干警的个人信仰也带来冲击,许多公安干警也开始相信,经济方面的激励是保障警察有效履行职责的重要条件。在这样的背景下,基层公安干警参与当地政府对农村进行违法经济攫取的现象突出,许多地方公安部门通过协助政府缴收公粮及费税、执行计划生育政策等方式获取经济补偿,中央屡禁难止。[28]建国后30年形成的相对成本低廉、效率较高的社会控制体系,在改革初期市场经济转型的压力下,演变成为一个高成本、低效率甚至故障迭出的新生体系。

  (二)传统治理模式的延续

  另一方面,如果我们观察改革开放以来国家在基层治理的实践,则会发现,古代中国和建国以后30年国家治理的遗产并没有因新生结构的扩张而彻底消失,它依然在改革时代的中国延续着。

  行政体制内治理权的高度下放是中国国家治理实践得以成功的一项重要经验,国家在政治上保持高度集中与统一的同时,倾向于在具体的行政治理方面向下放权,尽可能地保持一个简约的中央政府。改革开放以来,国家并没有通过中央集权逐步向地方垄断暴力职能,反而围绕社会稳定工作进一步向地方下放权责,与传统治理的模式一脉相承。

  在分权制度下,地方也部分地继承了寓行政于正式与半正式机制相结合的治理方法与传统。从20世纪80年代开始,全国多数地方政府在财政制约与正式警力不足的情况下,积极挖掘基层社会的资源,通过政府发起、民间参与的方式,建立起各种半正式的地方治安机制,包括治安联防队、经济民警、协警等形式,在地方治安中担当了重要角色。另外,80年代初我国重新恢复了治保会工作,虽然治保组织的功能弱化了,但是地方并未因此而放弃对既有组织资源的利用。表3和表4的数据显示,从1985到1989年,农村地区的治保组织数量呈现明显下降趋势,但城市和乡镇治保会的数量却上升了10.8%(绝对数增加16414个),治保小组数量上升了20.4%(绝对数下降80549个)。这些数字说明,面对新的挑战,地方并未抛弃旧有的治理手段,半正式治理的方法依然在改革以后的中国延续着。

  

  中国目前平均每万人口正规警察人数为11人,但是根据对山东省的一项调研发现,在许多县,每万人口平均警察数量实际不足3人,这可能是由于警力分布不均衡造成的,但是即使在欠发达地区,国家也不可能完全依赖如此小规模的警察力量维持基层社会的稳定。对山东省西南地区S 县的调研发现,基层派出所对大量纠纷的处置,主要依靠半正规人员的参与,这部分人员被称之为“协警”或联防队员。从表5可以看到该县基层派出所联防队员的人数大大超过正式民警的人数,在部分乡镇,“协警”甚至是正式干警的几倍。这些人员由所在街道或乡镇推荐进入本地区派出所,协助正式民警维持地方治安,受地方公安机构监管。

  

  调研发现,在基层治理中,大部分轻微治安案件是由“协警”、联防队员这类半正式人员接手,由于一般治安案件的正规立案程序非常复杂,这些联防队员对治安案件大量采取不予立案的方式处置。[29]由于他们对本地社区的世故人情及各种关系网络比较熟悉,对于基层纠纷与轻微治安案件往往先行进行调解,尽量不使当事人“对簿公堂”。只有当矛盾大到严重违反公共秩序或者超出他们调解的能力时,才会经由正规的手续立案上报。这种方法避免了基层纠纷的升级,使许多治安案件免于国家正式的干预,与传统国家基层行理的特征具有明显的相似性。[30]

  总之,改革开放以来,在发展变化的社会结构与社会意识影响下,国家对基层社会稳定的治理也出现了新特征。一方面,新的以国家为基础的新生治理结构逐步成长,但另一方面,基层治理的实践又显示出某些传统治理模式的延续,它们在不同层面、不同程度上体现出中国国家治理的独特性。

  四

  随着改革开放的深入,尤其是中国共产党的十四大以后市场经济体制的确立,至20世纪90年代末,原有的社会问题逐渐得到解决,但市场经济改革的成效也开始释放出来,一些新情况、新问题随之出现。这一新变化,对于中国国家稳定职能的发挥产生了重要影响,国家治理出现了新特征。

  (一)利益结构调整与统治职能的增长

  20世纪90年代末,中国自改革以来首次告别短缺经济时代。1998年中国市场开始出现总供给大于总需求的局面,当时对1000种主要商品供求的调查,只有4种商品供不应求,这宣告了作为市场经济改革的一项重要成果,我国第一次告别短缺时代。但是由于内需不足,过剩经济的挑战也开始出现,1998年的过剩现象是在人均GDP 不足6796元即不足1000美元的情况下出现的,与此同时,中国的基尼系数已经从改革初期的0.16发展到90年代末期的0.45,改革20年,我国已从一个平均度极高的社会转入收入差距较大的国家。

  同样以1998年为界岭,中国进入国企攻坚阶段,导致失业下岗人数加剧。1997年党的十五大第一次明确认可了国有企业职工下岗,同年年底全国范围内进行了大面积的“减员增效”,国企职工下岗风潮加剧。至1998年第一季度,全国共积累1100万下岗职工,其中国企656万,占国企就业人员总数的9.2%.职工下岗问题,标志着中国社会的利益结构变动幅度加大。

  1998年,中国社会的干群矛盾出现突变。以行政诉讼案件作为一项指标来看,自1989年中国颁布《行政诉讼法》以来至1997年,全国行政诉讼案件数量年平均3万件左右,但从1998年开始,行政诉讼案件数量出现激增,这一年同比翻了一倍,达7万件左右,至2001年达10万件。行政诉讼案件的增多,说明中国社会利益结构调整已经涉及干群冲突,政府自身也开始成为利益结构中的主体之一。

  社会利益结构的深刻调整与经济贫富差距的拉大,强化了社会冲突,对国家的稳定职能提出了新的挑战。同时,城市化与人口密度的扩大,也对国家的基层治理提出了新要求。重要的是,利益结构的调整,使改革过程中“先富起来”的社会群体开始寻求更多的安全保护,地方政府也试图调动警力资源保护改革的成果,执行地方经济政策,同时为新的投资阶层创造安定的社会环境。农村过剩人口的流动为城镇居民带来了显著的财富效应,但同时也对维护城市治安增加了一定的难度,要求政府集合更多的警力资源确保城市社区稳定的治安。

  图3是2004年各省外来人口迁入率与地方公安部门强制力度之间的关系。以每万人口逮捕人数作为国家强制力度的指标,该图显示,外来人口比重越高的地区,这里的国家强制力度也越高。中国受城乡二元结构影响,有证据表明,通常一个地区外来人口比例越高,这里的经济分化也越高。[31]这一定程度上说明,就国家对基层社会稳定的治理而言,其统治特征开始明显放大,一定程度上体现了国家治理背后新生的经济分化与社会冲突因素的影响。

  

  资料来源:人口迁入率来自国家统计局人口统计司编:《中国人口统计年鉴》,展望出版社,2005年;逮捕数据来自中国检察年鉴编辑部编:《中国检察年鉴》,中国检察出版社,2005年。

  (二)社会流动剧变与集权治理的强化

  改革开放发展至20世纪90年代后期,中国的城市化图景已经发生了很大变化。1949年到1979年,中国的城市化率由10.6%发展至17.92%,全国设市的城市从建国初期140个发展到1979年的193个。然而改革开放以后城市化加速,从1979到1998年,城市化率从17.9%的水平发展到30.42%,设市城市由193个发展至668个,建制镇从2173个发展至19000个。1998年,中国实行城市居民自购住房,这使中国城市化的特征出现突变。住房改革使外来人口数量激增,进一步加速了城镇化的发展,同时城镇居住结构发生了变化,基层社区由过去的熟人社会向陌生人社会转变,这对于国家治理的传统模式产生了明显的挑战。

  伴随着城市化的加剧与经济结构的调整,20世纪90年代末,暴力犯罪与跨地区犯罪急剧增长。根据《中国法律年鉴》提供的数字,1998年以后暴力犯罪呈现飙升的趋势,这可能是由于统计口径的变化,使过去被忽略的数字在1998年以后被统计进来,但是90年代末期犯罪率尤其是暴力犯罪的上升可能是个基本的事实。另外,许多研究也发现,改革中后期中国的流窜犯罪的比重在逐渐增大。[32]传统治理模式以稳定的社会结构为基础,充分利用国家与基层社会的交融与合作,但是城市化加剧、人口流动加大以及流窜犯罪增多,严重动摇了传统治理模式的基础。灵活放权曾经是改革时期国家治理的一项重要特征,但是流动性的增强,使得分权条件下地方政府对社会稳定投入的回报外溢,从而降低了地方增加投入的意愿。以1998年作为一个拐点,全国公安部门的财政支出的平均比重出现了自改革以来第一次下降(图4),这说明社会结构变化已经影响到分权治理模式的效能。[33]

  

  资料来源:财政部地方预算管理司编:《地方财政统计资料》,中国统计出版社,1993-2006年。

  从20世纪90年代末开始,全国公安体制改革逐步启动。一方面,中央开始自上而下强化对地方公安的领导,通过改革基层派出所与城市公安分局的领导体制,一定程度上将外部效应内部化,同时加强了上级对下级的监管与调动,巩固了行政体系的连贯性。另一方面,中央开始在基层建立新型警务机制,包括建立农村与城市社区警务、实行基层下移战略,试图以一种新形式强化国家对社会稳定的控制力。

  通过改革,一方面纠正了分权时期暴力机关滥用职权等问题,强化了国家对地方代理人的监管,但同时也对行政治理的传统产生了一定影响。许多新的改革,给基层警务人员施加了巨大的文牍压力,使传统的寓行政于半正式机制的简约治理模式逐渐弱化,代之以文牍主义为中心、国家介入为主的治理模式。

  值得一提的是,社会稳定机制集权化的趋势,也受到改革后期变化的社会意识和舆论思潮的影响。自20世纪90年代末开始,社会普遍反思市场化经济体制带来的消极后果,重新认识国家的职能。大众舆论要求我国政府应当在社会生活中发挥更重要的作用,建立一个以法制为基础的“服务型政府”。1998年,我国整体的行政体制发生了重大变化,国家开始通过重塑政府结构、加强垂直管理体系的建设,提高中央政府的行政调控与调动监管能力。公安是一项基本的国家制度,这一领域的改革,反映了在新形势下国家对社会稳定工作进行的适应性调整。

  总之,从某种意义上说,中国的国家治理传统常将追求民生作为社会稳定的基础。国家通过降低社会经济分化、避免财政过度汲取以及回应基层民生需求,客观上避免了国家与社会分裂的风险,这是保持社会深层次稳定的基础。在此基础上,国家通过广泛的放权、推进政府与民众之间的协作,以及建设多元化的基层治理机制等,作为实现社会稳定的一般手段。改革开放至今,我国的社会结构与社会意识已经发生了前所未有的变化,这对于社会稳定形成了一定的挑战。然而,在中国共产党的领导下,我国经过长期的探索,也积累了大量社会稳定治理的优良传统,在发展的过程中如何进一步保障经济民主与民生,在治理道路上如何进一步保证人民群众的主体地位、坚持专群结合的方针,仍然具有较高的现实意义。

  作者:樊鹏,中国社会科学院政治学研究所(北京市,100732)

  [①]Charles Tilly ,Coercion ,Capital,and European States:AD 990-1992,Cambridge,Mass.:B.Blackwell ,1990.

  [②]David Jacobs,“Inequality and Police Strength:Conflict Theoryand Coercive Control in Metropolitan Areas,”American Sociological Review,vol.44,no.6,1979,pp.913-25;David Jacobs and Ronald E.Helms,“Testing Coercive Explanations for Order:The Determinants of Law EnforcementStrength over Time,”Social Forces ,vol.75,no.4,1997,pp.1361~92.

  [③]越来越多的犯罪学家不再将改革时期的中国视为一个低度安全的社会,而视之为一个安全稳定的社会。参见白恳(Borge Bakken):《世纪之交的中国犯罪》,提交给“香港中文大学中国研究服务中心四十周年《中国现状》学术研讨会”的论文,香港:中文大学,2004年1月6至7日。同时参见Borge Bakken,“Comparative Perspectives on Crime in China,”in B??rge Bakken ed.Crime ,Punishment ,and Policing in China,Lanham :Rowman Littlefield,2005,pp.64~102.

  [④]警察财政开支是另外一项有效衡量国家强制水平的重要指标。中国公安部门的财政开支规模,大大低于世界一般水平。目前,中国实行分级保障的财政体制,地方公安部门财政开支占地方财政总开支的比重平均水平为5%左右,开支最高的广东接近10%.而西方国家的警察开支规模远远高于中国,如同样是分权的美国,地方警察部门的开支占地方财政总开支的比重高达20%以上。参见樊鹏、易君健:《地方分权、社会犯罪与国家强制增长:基于改革时期中国公安经费发展的实证分析》,《世界经济文汇》,2009年第2期。

  [⑤]Walter Ullmann,A History of Political Thought :Middle age,Baltimore :Penguin Books,1965.

  [⑥]参见张仲礼:《中国绅士:关于其在19世纪中国社会中作用的研究》,上海社会科学院出版社,1991年版;王卫平,黄鸿山:《中国古代传统社会保障与慈善事业》,群言出版社,2005年版;罗兴佐:《治水:国家介入与农民合作——荆门五村农田水利研究》,湖北人民出版社,2006年版;魏丕信(Pierre-EtienneWill):《十八世纪中国的官僚制度与荒政》,江苏人民出版社,2006年版;WilliamT.Rowe ,Hankow ,Commerce and Society in a Chinese City ,1796-1889,Stanford:Stanford University Press,1984.

  [⑦]马克思:《资本论》,第3卷,第909页,人民出版社,1975年版。

  [⑧]王绍光:《政治文化和社会结构对政治参与的影响》,《清华大学学报》,2008年第4期。

  [⑨]Michael Mann将国家权力划分为“专制权力”(despotic power)“基础权力”(infrastructural power )两个层次,前者指政府集权化的程度(相对于其它与之抗衡的权力),后者指政府深入、浸透社会的程度。参见MichaelMann,“The Autonomous Power of the State :Its Origins,Mechanismsand Results ,”European Archive of Sociology ,no.25,1984,pp.185~213.

  [⑩]闻钧天:《中国保甲制度》,第54-55页,商务印书馆,民国24(1935)年版。

  [11]瞿同祖:《清代地方政府》,第4-5页,法律出版社,2003年版;HsiaoKung-ch'uan (萧公权),Rural China:Imperial Control in the NineteenthCentury ,Seattle:University of Washington Press ,1960,p.25.

  [12]《礼记。礼运》

  [13]王弼:《老子指略》

  [14]Ronald Troyer,“Chinese Thinking about Crime and Social Control,”in R.J.Troyer,J.P.Clark D.G.Rojek eds.Social Control in thePeople's Republic of China,New York :Praeger,1989,p.46.

  [15]Philip J.Stead,The Police of France ,New York :Macmillan,1983,p.162.

  [16]王家俭:《清末民初我国警察制度现代化的历程:1901~1916》,《师大历史学报》(台湾),1982年第10期。

  [17]Hsiao Kung-ch'uan(萧公权),Rural China:Imperial Controlin the Nineteenth Century ,Seattle University of Washington Press ,1960,p.55.

  [18]Stephen MacKinnon,“A late Qing-GMD-PRC Connection:Policeas an Arm of the Modern Chinese State ,”Selected papers in Asian Studies,New Series,1983.

  [19]同时参见康树华等编:《犯罪学通论》,第93~94页,北京大学出版社,1992年版。

  [20]王绍光:《政治文化和社会结构对政治参与的影响》,《清华大学学报》,2008年第4期。

  [21]可以参见地方公安档案,如1956年山东省公安厅:《全省公安系统精简机构紧缩编制方案》(文件),从这份文件可以看出,山东省在建国以后的十几年间县级公安机构的数量与人员编制的数量在逐渐降低。山东省档案馆,档号:(A101—03—0064—002)。

  [22]孙立平:《中国农民工的流动》,沈明明编《改革发展与社会变迁》,第119页,华夏出版社,2001年版。

  [23]Deng Xiao gang.and Ann Cordilia ,“To Get Rich is Glorious:Rising Expectations,Declining Control,and Escalating Crime in ContemporaryChina ,”International Journal of Offender Therapy and Comparative Criminology,vol.43,no.2,1999,pp.211~229.

  [24]Michael Dutton ,“The End of the(Mass)Line ?Chinese Policingin the Era of the Contract,”Social Justice,vol.27,no.2,2000,pp.61~102.

  [25]何亦新:《城市治保会的现状分析》,《湖南公安高等专科学校学报》,第51~53页,2000年第12期。

  [26]《中国法律年鉴》,第17页,法律出版社,1987年;《中国法律年鉴》,第208页,法律出版社,2005年。

  [27]武和平在公安部新闻发布会上答记者问,2006年2月7日

  [28]Michael Dutton ,“Toward a Government of Contract :Policingin the Era of Reform,”in B??rge Bakken ed.Crime,Punishment ,andPolicing in China ,Lanham :Rowman Littlefield ,2005.

  [29]调研发现,许多基层民警和协警故意隐瞒治安案件的做法受到自利倾向的影响,如通过隐藏赌博或嫖娼案件可以使它们从中收受罚没款,但这只能部分地解释这一现象。基层警务人员常常以自己的方式解决各类纠纷,这些方式由于更加符合地方社会的习俗或人际关系的要求而被人们接受,这是大量治安案件不予立案更主要的原因。也正因此,地方警务人员常常对于集权化的改革或文牍主义的工作要求显示抵触情绪。

  [30]作者在山东省西南地区S 县与C 县的调研,2007年8月。

  [31]陆铭、陈钊:《城市化、城市倾向的经济政策与城乡收入差距》,《经济研究》,2004年第6期。

  [32]Michael Dutton ,“The Basic Character of Crime in ContemporaryChina ,”The China Quarterly ,no.149,1997,pp.160~177.

  [33]参见樊鹏、汪卫华、王绍光:《改革时期的公安分权与集权:国家强制能力建设的逻辑》,《中国社会科学内部文稿》,2009年第2期。

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