原载《云南行政学院学报》2007年第2期

  内容提要:政治合法性直接关系到政权的兴亡更替。本文简要回顾和总结了古代民本主义和近代民主主义有关政治合法性问题的基本思想,在此基础上提出了在当代中国巩固政治合法性基础的八条途径。随后,作者对2000年以来三届“中国地方政府创新奖”63个案例进行了初步的经验研究,据此回答了地方政府创新是否和通过何种途径增强了政治合法性的问题,同时分析了地方政府创新在增强政治合法性问题上的限度问题。

  关键词:地方政府;政府创新;政治合法性

  改革开放以来,以分权化和市场化为导向的政治经济改革,扩大了地方政府的立法权、管理权和财政收入支配权,增强了地方政府进行自主制度创新的能力。以经济发展指标为主要内容的地方政府官员政绩考核和晋升体制和由此引发的经济发展区域竞赛效应为地方政府进行政府改革与创新以促进经济发展提供了动力和压力。中央政府和社会各界鼓励改革和创新的宽松舆论环境进一步便利了地方政府创新。中国加入经济全球化进程后,各级地方政府的国际交往日益增多,为地方政府学习和借鉴各国政府改革与创新的先进做法和经验提供了有利条件。正是在这种大的背景下,许多地方政府进行了政府管理体制和技术的改革与创新(以下简称地方政府创新)。地方政府创新是否增强了相应层级的政治合法性?如何增强政治合法性的?在多大程度上增强了政治合法性?地方政府创新增进政治合法性的局限性在哪里?为了回答上述问题,本文对2000年以来三届“中国地方政府创新奖”63项获奖项目的独立评估报告进行了认真的文献分析,在此基础上对中国地方政府创新与政治合法性的关系进行了初步的经验性研究。

  一、政治合法性的意义及增强政治合法性的基本途径

  政治合法性是自从政治权力从社会中分离出来后就一直为人们所关注的一个重大问题,它涉及到人们对统治者与被统治者关系的评价以及由此产生的统治的权利和服从的义务问题。所谓政治合法性,是被统治者对身处其中的特定政权及其执掌者政治统治正当性的判定及相应的对其统治权利的自愿承认和服从。[①]政治合法性具体表现为民众对政治制度的认同程度以及对特定政府及其政策的支持率或满意度。

  政治合法性直接关系到政权的兴衰存亡,对于维持和巩固政治权力具有重大的意义。只有建立在政治合法性基础上的政治权力才具有真正的权威性,失去合法性的政治权力因其仅仅依*暴力压制而难以持久。“合法性是保持社会政治秩序的基础。没有它,领导者们就必须依*压制来保持他们的权力,但是单*这种压制又是不能保持系统的稳定的。”[②]如果政治统治的合法性受到普遍怀疑和彻底否定,出现了严重的合法性问题,民众就会收回对统治者的信任和支持,各种形式的反抗就会日益激烈,政府的统治将难以长久维持下去。保持政治合法性对于维持政府的施政能力从而推动经济社会发展也具有十分重要的意义。只有民众相信政治统治的正当性,采取支持与合作的态度,政府才能有效施政,否则的话政府从社会提取资源、分配资源和实施管制的能力都会因为民众的不合作乃至抵制而受到严重削弱,甚至陷于瘫痪状态。而失去政策制定和实施能力的政府是无法有效推动经济发展的。正如阿尔蒙德所说的:“如果大多数公民都确信权威的合法性,法律就能比较容易地和有效的实施,而且为实施法律所需要的人力和物力耗费也将减少。而且,如果存在某种合法性基础的话,权威人物在困难的处境之中也有时间和能力来处理社会和经济问题。”[③]

  虽然“政治合法性”一词是近代以来才出现的一个政治社会学术语,但有关政治合法性的思想却有着悠久的历史。各国不同的政治思想传统为民众判定政治统治的正当性和统治的权利提供了不同的理论依据。在当今中国的人文语境下,民众判断政治统治正当性的价值规范或基本原则主要来自如下两大思想流派:中国古代民本主义政治思想,近现代民主主义政治思想。

  中国古代民本主义政治思想是当今中国民众进行政治合法性评判时难以割舍的重要思想文化遗产。中国古代民本主义政治思想强调君以民为本和民奉君为主,君主和各级官员与民众的关系犹如父母和子女的关系,君主和官员须“爱民如子”、“为民做主”、“为民谋利”、“兴天下之利”,民众则拥戴和服从君主的统治,君主统治的权利来自为民众服务的义务,否则民众就没有服从的义务。具体来说,中国古代民本政治思想关于政治合法性的基础和来源的思想主要包括如下几项内容:(一)以重民、爱民、为民为基础的道德正当性:古代民本主义政治思想家强调统治者必须“重民崇德”,“敬德保民”,“勤政爱民”,确立以民为本的道德自觉,以国事为重,以民众为先,与民忧乐与共。统治者的言行只有符合重民、爱民、为民的道德要求,才能实现天下归心,百姓拥戴,安居其位。(二)以体察民情倾听民意为基础的政策过程的合理性:中国古代政治思想家在天、君、民的理论建构中,提出了民从君、君从天、天从民的大三角关系。[④]既然天意与民意相通,君主和各级官员在施政过程中就必须体察民情,倾听民声,从而顺应民意。无论在用人还是在处理具体政务的过程中,民本思想都要求各级统治者注意走访民间,关心民瘼,体察民情,倾听民意,体恤民力,力行“仁政”从而实现“恤民”、“养民”“保民”的目标。(三)以安民、富民、教民、均平等改善民生的“仁政”为基础的政策绩效的有效性:在民本思想家看来,君主和各级官员获得统治的权利就必须尽到“为民谋利”、“兴天下之利”的责任,利民落实到政策效果上就是要实现改善民生的为政之要。古代思想家认为,能否“为民谋利”或“为民兴利除害”而非谋取一己之私利,是基本的政治评价标准同时也是君主与各级官员须遵守的道德标准。[⑤]利民的政策体现就是安民、富民、教民、均平,具体来说就是使百姓过上富裕、安定的生活,同时对其加以道德礼仪教化,而抑制豪强兼并、保障基本田产的均平是重要前提条件。(四)以民心向背为基础的政治反抗和政权更迭的合法性:如果统治者贪残暴虐无德无道而导致民不聊生、民怨沸腾,那么民众进行政治反抗和王朝的更替,就是“替天行道”,“应乎天而顺乎人”,既合理又合法。民本主义思想本质上是一种重视利民惠民的政绩的结果合法性。

  民本主义思想为中国古代的君主专制主义政治统治提供了合法性根据,因而有着自身严重的局限性。正如俞可平所指出的那样,民本主义思想的实质是“君王为主,臣民为本”,在承认主权在君的前提下,强调臣民作为“本”的作用,因此它和民主主义有着本质的区别。[⑥]孙晓春指出,民本主义实际上是“民为国本,君为民主”,“国以民为基,贵以*为本”的论述阐明了这一道理。“天降下民,作之君,作之师”[16](《尚书。泰誓》,“天生民而立之君,使司牧之”(《左传》襄公十四年),说的也是这个道理。民本主义者所理解的民乃是天下所有民众的集合,它关注的是作为整体的民众而否定了个体的存在。民本主义所理解的民同时也是愚氓的同义语,民众缺少知识与智慧,因此要接受富有知识、智慧和美德的君主和官员的统治。“为民谋利”的政治准则在民众和统治者之间确立了一种利益和权力的交换关系,统治者须为民众谋取利益,而作为交换,民众则必须接受君主的统治权。在这里民众只是利益的主体,而不是权力的主体。[⑦]

  近现代以来,中国不少思想家和政治家在借鉴西方民主思想和继承改造传统民本思想基础上,逐步形成了具有中国特色的民主主义政治思想。孙中山先生“祖述民本”,“宪章民主”,他所创立的三民主义思想特别是其中的民权主义思想乃是中国近现代民主主义政治思想的重要代表,同时也成为评价中国近现代政治合法性的重要标准。“我们所说的三民主义的意思,就是民有、民治、民享,这个民有、民治、民享的意思,就是国家是人民所共有,政府是人民所共管,利益是人民所共享”,[⑧]具体来说就是民族主义、民权主义和民生主义。按照孙中山先生的说法,所谓民族主义,就是是克服家族主义、宗族主义和一盘散沙状态,振奋全体国民的民族精神,增强全民族的联合与团结,摆脱帝国主义的政治压迫和经济压迫,恢复中华民族在国际上与各国平等的政治与经济地位,同时尽到维护世界和平、扶持弱小民族与国家、抵制列强压迫的世界责任。民生主义中的民生指的就是人民的生活、社会的生存、国民的生计等,民生主义以养民为目的。民生主义强调调和大多数人的经济利益,通过平均地权、节制资本、调节收入、增加生产、改良教育等手段,提高全体国民的生活水平,满足人民的生活需要。如果说民本主义思想中包含了民有、民享思想的萌芽的话,那么有无民权思想则是民主主义和民本主义最重要的区别。[⑨]民权主义是相对于君权帝制而言的。在孙中山先生看来民权主义就是,推翻帝制,建立共和,主权在民,人民享有选举权、罢免权、创制权、复决权等直接民权而得以管理政事。民权成为人民享有政治地位上的平等自由的保障,民权也是人民做国家的主人、官员做公仆的保障。孙中山先生主张人民拥有管理政府的四大权利即选举权、罢免权、创制权和复决权,同时在政府内部按行政权、立法权、司法权、考试权、监察权等五权宪法组织政府,提高政府的效率和能力。[⑩]从上述内容可以看出,三民主义对政治合法性的强调在重视改善民生提高国际地位等结果合法性的同时,更加重视授权来源、决策过程和程序的民主合法性。三民主义的政治理想在国民党统治时期并没有实现,中国共产党人在实现国家的独立解放和繁荣富强、人民生活的逐步改善方面所取得的成就,为自己的执政地位争得了政治上的合法性。同时中国共产党人日益深刻地认识到,“没有民主就没有社会主义”(邓小平语),“没有民主就没有现代化”(胡锦涛语),建设社会主义民主政治和法治国家目标的达成将促进政治合法性基础从传统民本主义向现代民主主义的转换。

  无论是传统民本主义政治思想,还是近现代民主主义政治思想,都对当代中国社会各界判定执政党和政府的政治合法性产生着重要影响。综合民本主义和民主主义政治思想,可以看到当代中国人们衡量政治合法性的标准有八条,这八条标准也为增强政治合法性指明了基本途径。在当代中国增强政治合法性的基本途径至少有这样八条:

  一是发展经济,强国富民。近代以来,救亡图存,振兴中华,成为中国社会的最强音,哪个政党和政府能够完成这一历史任务,哪个政党及其政府就能赢得民众的认同和支持。执政党和政府的政治合法性在很大程度上取决于它促进经济发展,实现现代化,提高综合国力,改善人民生活的能力和政绩。邓小平对此有着深刻的认识。他指出:发展是硬道理,“不改革开放,不发展经济,不改善人民生活,只能是死路一条”。[11]只有通过改革开放,大力解放和发展生产力,提高人民生活水平,使中国屹立于世界先进民族之列,才能显示社会主义制度的优越性,才能使共产党政权赢得人民群众的衷心拥护和支持。十六大以来的新一届中央领导集体基于同样的理由,提出了“聚精会神搞建设,一心一意谋发展”的中心任务。政绩合法性已经成为党和政府的政治合法性的重要来源和基础,而发展经济,改善民生,强国富民,成为政绩最重要的内容,同时也成为人们评价政权的政治合法性的首要标准。

  二是改善收入分配,促进社会公平。中国自古以来就有着反对贫富两极分化,“不患寡而患不均”,主张“均贫富,等贵*”的“均平”思想传统,这种思想传统对政权合法性的延续有着重大的影响。世界银行对东亚经验的研究表明,东亚各国领导人在经济起飞过程中,为了赢得统治的合法性,制定了分享增长的战略,力求使社会各阶层在经济增长过程中普遍受益,而后者是民众支持政府的关键所在。[12]中国领导人自90年代以来日益深刻地认识到,收入分配不公,收入差距日益增大,引起群众的普遍不满,并蚕食着执政党和政府的政治合法性基础。因此,以社会公平为政策导向,努力缩小收入分配的地区差别、城乡差别和阶层差别,建立和完善社会安全网,扶助弱势和困难社会群体并维护其权利,使发展成果惠及全体人民,使人民群众从经济增长的成果中普遍受益,将成为执政党增强政治合法性的一条长期有效的重要途径。[13]

  三是建立廉洁和透明政府,增强公民对政府的信任。实现社会公共利益的最大化是政府存在的理由和目的之所在,如果各级政府官员只顾追求私人利益最大化而罔顾社会公众利益导致贪污腐败泛滥成灾,政府就将失去其存在的理由。政府腐败会导致公民失去对政府的信任和支持,是造成政治合法性危机的重要根源。建设廉洁政府是增强政治合法性的一项基础性工程。一个廉洁政府首先应当是一个廉价政府,政府应当尽可能降低行政运行成本,轻税薄费,减轻民众的各种税收和非税负担,与民休养生息,同时避免与民争利。一个廉洁政府还应当是一个透明政府,“阳光是最好的杀毒剂”,只有实行尽可能彻底而全面的政务公开,保证公民的知情权,才能增加公民对政府所作所为的理解和支持。

  四是提供优质高效的公共服务,满足公众对政府的需要。政府的存在是因为它能提供内外安全、纠纷调停、公共工程、公益事业等公共物品或公共服务,从而满足社会公众对政府的需要。公民对政府所提供的公共物品的数量和质量、时效和成本的满意程度,是他们评价政府的政治合法性程度高低的重要标准。一个政府如果不能为公众提供优质高效低成本的公共物品或公共服务,公众必然会对这个政府的能力和业绩感到失望,更换政府及其领导人必然会成为人们的共同愿望。建设一个优质高效的服务型政府,提高政府对公众要求的回应性,成为增强政治合法性的一条重要途径。

  五是勤政爱民,公道正派,清廉自持,增强道德正当性。中国传统政治秩序的基础在于道德秩序,君主与臣民须彼此互尽道德义务,臣民的“忠”和君主的“仁”缺一不可。这样就对各级统治者履行自己的道德义务提出了很高的道德要求。因此政治统治的道德正当性始终在中国政治合法性的构建中占据着十分重要的地位。千百年来人们对尧舜禅让,大禹治水,周公吐哺的传诵反映了人们对圣明的君主的期许。民本主义思想家更是认为只有德配天地的圣人才有资格成为统治者,反之失德无道的君主则人人可以起来加以讨伐。即使在当代,人们对政治领导人仍是按照最高的道德标准来要求。只有那些勤政爱民,鞠躬尽瘁,无私奉献,全心全意为人民服务的领导人才会得到人民群众的衷心爱戴和拥护。“公生明,廉生畏”,古今皆如此。政治的清明来自官员秉公执法,公道正派,公平公正,不循私情。“无欲则刚”,官员的权威来自心地无私,操守清白,清廉自持。官员的言行代表着政府的形象,公众则掌握着评判其是非善恶的道德量尺。各级领导人以身作则,勤政爱民,清正廉洁,为全体公务员树立道德典范,无疑有助于改善党和政府的形象,增强政权的政治合法性。

  六是推动选举民主和代议民主,增强授权来源合法性。现代民主政治坚决反对君主“授命于天”和君权神授的理论,而提倡“主权在民”和实行民主共和的政治理念,人民的同意成为现代政治合法性最坚实的基础。选举民主是民主的一项基本内容,它是“主权在民”和人民的同意的原则的制度保障。只有实行自由的、竞争性的普选制度,才能使各级政府领导人的权力来源真正建立在人民授予的基础上,从而实现授权来源的合法化并建立其名副其实的责任政府。在国土广大和人口众多的大国中,代议制民主成为人民管理国家事务的可行民主形式。各级人民代表大会成为最高的国家权力机关,同时也是政府、法院、检察院的授权主体和监督主体。代议机关受人民的委托审议决定国家的大政方针,制定法律法规,选举产生政府和法院、检察院组成人员,监督其工作。因此,推动选举民主向深度和广度发展,完善人民代表大会制度并充分发挥其功能,成为增强政治合法性的一条重要途径。

  七是推进协商民主,增强决策合理性和合法性。选举民主和代议制民主属于间接民主,在拓展公民参与的深度和广度方面有着自身的局限性。20世纪后期以来,协商民主的理论与实践日益引起人们的重视。“协商民主理论家主张民主的核心应当是偏好的转换,主张公共政策必须经由公共协商的过程,通过自由、平等的公民之间进行的协商或审议,通过讨论、对话和争辩,而后做出理性的判断和决定”。[14]协商民主具有赋予政治决策以合法性的功能,它关心的是建构一种作为过程的民主,目的是实现普遍接受的判断或达成共识,因而具有仅仅作为聚合私人利益的机制的民主程序所缺乏的合法性。统计选票前的公开争论、讨论和集体的理性反思过程对于结果合法性来说是关键的。[15]中国古代政治强调各级官员要体察民情,了解民意,自上而下地咨询、商量和征求意见,以增强决策的合理性,这种垂直咨商的政治传统具有发展为平等协商的民主决策的潜力。建国后我们所建立的政治协商制度和建党后形成的群众路线的决策传统,为我们发展协商民主提供了可资利用的宝贵资源。积极推进协商民主,建立和完善参与式决策的相关制度安排,将使决策更加充分地反映民意,提高决策质量,进一步增强政治决策的合理性和合法性。

  八是建设法治国家,增强法律合法性。通过非法手段获得权力和以违法方式行使权力很难获得人们的认可和自愿服从,因此政治权力的获得和运用具有法律上和程序上的合法性是公众自觉认同和自愿服从的前提条件。建设法治国家的目的是为了用宪法和法律保障公民的权利,限制和约束政府及其官员的权力,保证权力的获得和运用合乎宪法和法律的要求,保证各级官员在宪法和法律的范围内活动而没有凌驾于宪法和法律之上的特权。宪政民主和法治国家实际上将公民和国家之间承认统治权和保障公民权之间的交换性契约关系用宪法和法律的形式固定下来,为政治合法性奠定了坚实的法律基础。因此,建设社会主义法治国家成为增强党和政府的政治合法性的一条非常重要的途径。

  转型期中国的政治合法性基础实际上是主要表现为政绩合法性的结果合法性与民主法治所体现的过程和程序的合法性的混合体。政绩合法性因为经济不可能永远高速增长和决策不可能永远没有失误而会出现难解的困局。因此,实现政治合法性基础从传统民本主义的政绩合法性向现代民主法治的政治合法性基础的转变,是一项虽然困难重重但不得不完成的历史任务。

  二、中国地方政府创新与政治合法性

  所谓政府创新,就是“公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”。[16]公共权力机关在中国包括各级党委、政府及其职能部门以及工会、共青团、妇联等担负有行政管理职能的官方群团组织。政府创新的内容涉及到各级政府及其职能部门的职能定位、管理方式、组织结构、运行机制、业务流程、工作方法、技术手段等诸多方面,概括起来就是政府管理体制创新和政府管理技术创新。改革开放以来,中国各级党委和政府积极探索和推动政府创新,取得了丰硕的成果。为了总结、交流和推广中国地方政府创新的先进经验,中央编译局比较政治与经济研究中心在海内外基金会支持下从2000年起开展了以“中国地方政府创新奖”评选颁奖为工作平台的大型项目“中国地方政府改革与创新”研究与奖励计划。“中国地方政府创新奖”每两年一次,迄今已举办三届。

  2000年开始的第一届“中国地方政府创新奖”通过有奖征文的形式征集到320个地方政府创新奖申请项目,最后选拔出10名优胜奖,10名提名奖。2003年开始的第二届“中国地方政府创新奖”受突如其来的“非典”事件影响,征集到的地方政府创新奖申请项目下降为245项,从中最后评选出10名优胜奖,5名提名奖和3名鼓励奖。2005年开始的第三届“中国地方政府创新奖”征集到283个地方政府创新申请项目,最后从中评选出10名优胜奖,14名入围奖和1名组委会奖。这三届地方政府创新奖总的申请项目数量达到848项,共有63个项目入围获奖(其中每届有10名优胜奖),在最后评选前课题组对这些入围项目的申请内容进行了独立客观的实地考察并对项目受益者进行了访谈和座谈,随后撰写了独立的项目评估报告,作为最后评选的参考。这些独立评估报告对申请项目的实际成效进行了调查核实,具有较高的可信性,可以作为研究申请项目实际效果的基本依据。

  本项研究根据课题组的独立评估报告对这三届“中国地方政府创新奖”的63个获奖项目的类型划分、实施效果进行了归纳整理,并初步分析了实施效果和政治合法性之间的关联问题。这63个获奖项目又可以分为政治改革、行政改革和公共服务创新三大类别。

  在63个获奖项目中有27个属于政治改革类创新项目(其中第一届11个,第二届6个,第三届10个),约占43%,是这三大类中所占比例最高的。而在这些政治改革类项目中,各个子类的排序依次为:民主选举(共10项,内容包括党内民主选举,团内民主选举,妇联民主选举,人民民主选举);公民参与(共9项);政务公开(共7项);决策改革(共4项);权力监督(共3项);司法改革(共2项);立法改革、干部选拔(各1项)。

  就项目实施效果及其与政治合法性的关联来看,政治改革类政府创新项目从多个方面直接而有力地增强了政治合法性。民主选举类项目直接增强了政治合法性。这10个民主选举类项目的实施效果中所提到的增强了群众对党和政府的认同感、信任感和支持程度,增强了党、团、妇联组织的凝聚力,改善了干群关系,这些都是政治合法性得到强化的直接表现。这说明民主选举本身由于解决了授权来源的合法性问题而直接具有增强政治合法性的功效。民主选举类项目还具有将高素质、能干的精英人物录用为领导干部,增强他们向选举他们的当地民众负责的责任意识,从而促进当地经济社会发展的效果,而发展经济和举办公益事业,改善民众生活,又具有增强政绩合法性的功能。公民参与类项目直接增强了政治合法性。这9项公民参与类的实施效果中谈到了公民参与决策提高了政府决策质量,减少了决策失误,有助于政府回应公民的要求,解决群众关心的一些热点难点问题,化解了许多社会矛盾,减少了信访量,融洽了干群关系,这些也都是政治合法性得到增强的直接表现。这说明公民参与本身使得决策过程更加合理,更加容易考虑到各方面的利益和要求,从而增强了决策的合法性。政务公开类项目也具有直接增强政治合法性的功效。这7项政务公开项目增强了政府工作的廉洁程度和透明程度,群众对干部的工作因决策的透明而放心、理解和信任,透明度增加了合法性。同时政务公开使得政府从动员和提取资源从事经济发展和公益事业更加容易获得群众的配合,由此促进了当地的经济社会发展,这又进一步增强了政治合法性。决策改革类项目增加了决策过程的透明度,扩大了群众在决策过程中的发言权,从而直接增强了政治决策的合法性。权力监督类项目有助于建立廉洁政府和透明政府,有助于官员提高对自己的道德要求,从而增强公民对政府的信任,增强政治统治的道德正当性。司法改革类项目通过提供优质高效的司法服务和进行政府文件合法性审查,而直接或间接增强了政治合法性。立法改革类项目通过向公众开放人大常委会会议而增加了立法过程的透明度和公众参与程度,有助于提高立法质量并增加公众对立法工作的理解和支持,从而有助于增强政治合法性。

  在63个获奖项目中行政改革类项目为16个(其中第一届为4个,第二届3个,第三届9个),约占总数的25%,是这三大类中比例最低的,但却呈现出明显的上升趋势。在这些行政改革类创新项目中,各个子类项目数量的排序为:行政审批(4项);社区管理(3项);绩效管理、行政成本、行政激励(各2项);行政程序、行政责任、户政管理(各1项)。

  就项目实施效果及其与政治合法性的关联来看,行政改革类政府创新项目主要是从2个方面间接地增强政治合法性。一是这些项目降低了政府运行的行政成本,提高了办事效率,改善了服务质量,有助于提供优质高效低廉的公共服务以满足公民的需要,从而有助于增强政治合法性。二是其中多数项目有助于改善投资环境,为企业提供便捷高效的审批服务,为当地经济社会发展创造了一个良好的亲商服务环境,而行政改革对经济发展的促进作用间接增强了当地政府的政治合法性。而其中的社区管理类创新项目由于引入了居民委员会直接选举等选举民主要素并增强了居民委员会的民主议事功能,因而增强了授权来源的合法性。需要特别指出的是其中强化行政责任制的努力增强了政府依法行政和依法追究责任的能力直接增强了政府的法律合法性,而后者构成政治合法性的重要内容。

  在63个获奖项目中有22个属于公共服务创新类项目(其中第一届5个,第二届10个,第三届7个),约占总数的35%.在这些公共服务类项目各个子类的排序依次为:扶贫济弱(共6项);弱势群体维权(共4项);公益事业(共3项);社区服务(共2项);电子政府、服务基层、公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障、软环境建设、农村服务、服务政府(各1项)。

  就项目实施效果及其与政治合法性的关联来看,公共服务创新类项目主要从两个方面直接增强了政治合法性。扶贫济弱类项目、弱势群体维权类项目和社会保障类项目通过建设社会安全网,扶助贫困人口、失业人口和妇女、儿童等弱势群体,维护外来民工、流浪儿童、家庭妇女等弱势群体的法律权利,改善社会收入分配状况,促进社会公正,使各阶层民众普遍受益,从而赢得政治合法性。公益事业、社区服务、农村服务、公共安全、公共教育、公共卫生、软环境建设类创新项目提高了服务质量,降低了服务成本,节约了资金,通过提供优质高效的公共服务满足了公民对政府的需要,从而增强了政治合法性。公益事业类和社区服务类创新项目还通过民营化、市场化改革,为民营企业参与公用事业投资提供了机会。农村服务、公共教育和公共卫生类项目提高了人力资本的质量,公共安全、软环境建设项目为经济发展创造了有利的环境。这些无疑都通过促进经济发展,增强了政绩合法性。电子政府、农技110服务、服务型政府、服务基层类创新项目通过政府管理技术的创新和对政府管理职能的重新定位提高了公共服务的质量和效率,优化了经济社会发展的环境,从而直接或间接地增强了政治合法性。

  三、关于中国地方政府创新与政治合法性的若干思考

  对三届“中国地方政府创新奖”所有获奖项目上述初步的经验研究显示,地方政府创新的确增强了地方政府的政治合法性。政治改革类和公共服务类政府创新直接增强了政治合法性。民主选举、公民参与、政务公开、决策改革、立法改革、司法改革、权力监督、干部选拔等政治改革类项目解决了授权来源合法性问题,推动了公民参与决策和协商民主的发展,促进了廉洁政府和透明政府建设,提高了政府工作的法律合法性,从制度上强化了对政府官员的道德约束,带动了地方经济发展和公益事业的兴办,因而从多个方面直接增强了政治合法性。扶贫济弱、弱势群体维权、公共安全、公共卫生、公共教育、社区服务、农村服务、环境建设等公共服务类政府创新改善了收入分配状况,促进了社会公正,提供了优质高效的公共服务和公共品,满足了公民对政府的需要,使社会各阶层从经济增长和政府工作中普遍受益,因而直接增强了以政绩为基础的政治合法性。行政改革类政府创新则通过间接的方式增强了政治合法性。行政审批、行政程序、行政激励、行政责任、绩效管理、社区管理、户政管理等行政改革类政府创新简化了行政程序,减少了行政审批事项,强化了行政责任,提高了行政效率,精简了机构和人员,放松了行政规制,这样既有助于提供优质高效的公共服务,又有助于营造亲商的投资环境,从而间接增强了政治合法性。

  为了增强党和政府的政治合法性,实现长治久安,上级政府和社会各界都需要积极支持和鼓励地方政府创新。地方政府创新是一项具有风险的事业,可能出现挫折甚至失败,可能在创新中出现错误,创新者所承受的压力和风险要大于其收入预期。而成功的政府创新的社会效益远远大于它给创新者个人所带来的收益。只有那些具有高度社会责任感的地方党政领导干部才会积极主动地推动政府创新。因此,上级政府和社会各界都要保护改革者,奖励创新者,宽容失败者,善待出错者,为地方政府创新创造一种良好的社会氛围。上级政府还要为地方政府创新提供必要的理论资源和适度的授权,使地方政府创新能够获得相应的理论支撑和施展空间。学术界、新闻界还要积极总结、交流和推广地方政府创新的最佳实践和先进经验,通过学术研究、民间评估、媒体报道等多种渠道推动地方政府创新不断向深度和广度发展。中央政府和上级政府对于在更大范围内乃至全国范围内推广地方政府创新的最佳实践和先进经验方面负有主要责任。

  地方层级的政府创新存在着许多自身难以克服的局限性。以行政改革类政府创新为例。在中央和省级政府职能部门权力上收和实行垂直管理或双重管理的情况下,一些地方政府发起的行政审批制度改革、行政程序改革、公共部门绩效评估、社区管理体制改革等行政改革类政府创新要么只能在自身管辖权范围内进行有限的改革,要么因这些职能部门依据上级主管部门的法律文件抵制相应的改革或因上级部门的批评责罚而作罢,要么因“下动上不动”而回到改革的原点,要么因缺乏上级的支持而难以在更大的范围内加以推广。再以政治改革类政府创新为例。这一类政府创新政治风险最大,可持续性方面遇到的问题也最多。民主选举、权力监督、干部选拔等方面的政府创新可能会与现行的宪法、法律、党章或政策文件的某些规定相抵触,这样就可能被指责为违反宪法、法律、党章或政策,创新的发起者可能会因此断送政治前程甚至有牢狱之灾,相应的政府创新也会因法律合法性问题而难以持续,尽管它可能在其他方面大大增强了政治合法性。政治改革类政府创新往往会因领导人的更换,新的领导人对这些不能给自己带来鲜花、掌声和晋升机会的政府创新不再给予关注和投入,从而导致相应的政府创新无疾而终。尽管“人存政举,人亡政息”是各类地方政府创新都会经常遇到的一个问题,但政治改革类政府创新因动力不足而缺乏持续性的问题似乎更加普遍和突出。公共服务类政府创新的最大限制是地方政府的财力有限,分税制实行后中央政府和省级政府在税收中占有比例过大,地方政府财政收入增长速度趋缓财政实力有限,这样无疑限制了地方政府提供的公共品和公共服务的数量和质量,制约着地方公共服务类创新的方向、速度和规模。这些都表明地方政府创新的可持续性和可推广性面临着许多地方政府自身难以克服的限制,因而在增强政治合法性的时间和空间效力上都有着自身的限度。地方政府创新主要是在当地范围内增强了本级政权的政治合法性,如果不能在更大的地域范围乃至全国范围内加以推广,那么它的功效只能局限在当地的范围内。地方政府创新的最佳实践和先进经验如果不能上升为法律法规政策或被有关的法律法规政策所吸收而加以制度化,这些创新实践的持续性和推广性都会遇到严重的问题。地方政府创新如果因当地领导人的更换或领导人注意力的改变而被迫终止,其增强政治合法性的功效也将随之终止。

  地方政府创新具有实验和“试错”的功能,因此政府创新作为一种高风险的事业由地方政府做开路先锋具有其合理性。但并非所有的政府创新都必须由地方政府启动,有些政府创新甚至不能由地方政府来进行。为了在全国范围内和在更长久的时段内增强党和政府的政治合法性,中央政府有必要在政府创新方面采取更加积极主动、奋发进取的态度。在认真总结地方政府创新的经验教训基础上,中央政府有必要在全国范围内系统配套地和循序渐进推进政治改革类、行政改革类和公共服务类政府创新,增强党和政府的执政能力和管理能力,全面巩固政治合法性的基础,实现长治久安。

  主要参考文献:

  1.刘泽华主编:《中国古代政治思想史》,南开大学出版社,1992年版。

  2.[法]让-马克。夸克著:《合法性与政治》,佟心平、王远飞译,北京:中央编译出版社,2002年版。

  3.孙中山:《三民主义》,岳麓书社,2000年版。

  4.《邓小平文选》(第三卷),人民出版社,1993年版。

  5.俞可平等著:《政府创新的理论与实践》,浙江人民出版社,2005年版。

  6.何增科等著:《基层民主和地方治理创新》,中央编译出版社,2004年版。

  7.俞可平主编:《中国地方政府创新2002》,北京:社会科学文献出版社,2002年版;《中国地方政府创新2004》(印刷品);《中国地方政府创新2005——2006》(印刷品)。

  (作者工作单位:中共中央编译局当代所研究员政治学博士)

  *本项研究基于笔者协助俞可平教授主持的“中国地方政府改革与创新”研究与奖励计划,该计划始于2000年,至今已举行了三届“中国地方政府创新奖”评选。入围项目的独立评估报告(项目简介)可从中国地方政府创新网上浏览下载,或参阅俞可平主编:《中国地方政府创新2002》,北京:社会科学文献出版社,2002年版;《中国地方政府创新2004》(印刷品);《中国地方政府创新2005——2006》(印刷品)。

  [①][美]杰克。普拉诺等著:《政治学分析辞典》,胡杰译,北京:中国社会科学出版社,1986年版,第82页。

  [②][美]杰克。普拉诺等著:《政治学分析辞典》,胡杰译,北京:中国社会科学出版社,1986年版,第82页。

  [③][美]G.A.阿尔蒙德:《比较政治学:体系、过程和政策》,上海译文出版社1987年版,第36页。

  [④]张先昌、杨军政:“传统政治法律思想中民本思想的法理学分析”,《江苏大学学报》(社会科学版),2006年第2期,第41页。

  [⑤]参见孙晓春:“儒家民本思想发微”,《吉林大学社会科学学报》1995年第5期,第6——7页;俞可平:《中国传统政治文化论要》,《空子研究》1989年第2期,第29——30页。

  [⑥]俞可平:“中国传统政治文化论要”,《空子研究》1989年第2期,第24——25页。

  [⑦]孙晓春:“儒家民本思想发微”,《吉林大学社会科学学报》1995年第5期,第1——7页

  [⑧]孙中山:《三民主义》,岳麓书社,2000年版,第205页。

  [⑨]这方面的分析可参见:王钧林:“孙中山的民权主义与儒家的民本主义”,《文史哲》2001年第2期,第71——79页;姜朝晖:“孙中山的民权思想与传统民本主义”,《山东师大学报》(人文社会科学版),2001年第4期。

  [⑩]参见:孙中山:《三民主义》,岳麓书社,2000年版。

  [11]《邓小平文选》(第三卷),人民出版社,1993年版,第370页

  [12]世界银行:《东亚奇迹——经济增长与公共政策》(中译本),中国财政经济出版社1995年版,第9页。

  [13]有关的论述可参见康晓光:“经济增长、社会公正、民主法治与合法性基础——1978年以来的变化与今后的选择”,《战略与管理》1999年第4期,第76——78页。

  [14]何包钢:《协商民主的发展——协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集“主编前言”》(陈剩勇、何包钢主编),中国社会科学出版社2006年版,第3页。

  [15][英]马修。×费斯廷斯泰因:“协商、公民权与认同”,引自陈家刚选编《协商民主》,上海三联书店2004年版,第313——314页。

  [16]俞可平:“论政府创新的若干基本问题”,《文史哲》2005年第4期,第138页。