去年7月初,我应邀到广东从化温泉参加“纪念中华人民共和国成立60周年暨广东省农村改革发展30年学术研讨会”。在作主题发言时,我重点结合河南省委、省政府于2009年4月批准成立信阳市农村改革发展综合试验区在推进农村土地流转、金融体系建设、农民专业合作社和新型养老保险等8个方面制度创新试点过程中遇到的体制性障碍和实际困难,对中央已经出台的11个涉农“一号文件”(加上最近下发的“一号文件”共12个)发表了看法,大意是“前5个‘一号文件’重用不中看,后6个‘一号文件’中看不重用。”此言一出,立即引起与会者的不悦和反驳。因为,这次会议主办方邀请的大多是农村改革初期参与过中央前5个“一号文件”起草和讨论的老专家(比如我挨身坐的就是原中共中央书记处农村政策研究室理论局局长黄道霞研究员),他们这些人对当年的“杰作”一直视为“宝贝疙瘩”,容不得别人往里面揉沙子,毕竟人们总说“自己的孩子好啊!”既然我的发言已经触犯众怒,再继续说下去就是自讨没趣,所以在这次研讨会上没能展开陈述我的观点。时隔6个月,进入2010年新年开门第一天,中央总书记胡锦涛和国务院总理温家宝不约而同地走出中南海再一次把目光投向农村,总书记在与河北三河市农民交谈中提前透露了“中央今年还将下发‘一号文件’,出台一批新的强农惠农政策”的重要讯息。当日新华社记者把这个消息对外发布后,立即引起国内外媒体的高度关注,美国一家新闻媒体的记者连夜从大洋彼岸打电话到我家中采访,让我评论一下中共连续7年下发“一号文件”的看法。在接受采访过程中,我对2010年中共中央出台新的“一号文件”仍持谨慎乐观的态度。其主要依据是:

  首先,从根本上讲,判断中央涉农“一号文件”是否管用的基本标准在于“是否有利于扭转中国城乡居民在占有和使用资源上严重失衡的状态,是否有利于从根本上解决农村劳动力商品化的问题”。

  众所周知,当代中国面临的最大问题是农村人地矛盾高度紧张,城乡居民在占有和使用社会资源上存在严重的不对称,这势必导致全国9亿多农民在创造和分配财富上的不平等。比如说,目前我国从事第一产业劳动力人数占全社会劳动力总数的43%,而第一产业增加值只占GDP的10%左右,仅仅相当第二三产业增加值的1/6。这意味着一个城市居民每年创造和占有的社会财富相当于6个农民之和。正是由于这个原因,中国几亿农民长期付出了巨大的劳动却不能实现其商品价值,城乡居民收入差距越拉越大,截止2009年底二者收入的绝对差额为13705元。总体来说,中国农民在改革开放以前的30年人均收入增幅只有几元钱,在改革开放以后的30年人均收入增幅只有几十元,从2003年到2009年中央财政用于“三农”的资金累计达到2.87万亿元,即使砸进去这么多真金白银全国农民人均收入增幅也不过三四百元。究其根源就在于,我国农村人口基数太大,农民人均占有和使用的社会资源太少,势必导致城乡居民在创造和分配财富上的天壤之别。目前我国虽然有大约2亿农民工基本实现了“劳动力商品化”,但在城乡劳动力市场“供过于求”、“资本剥夺劳动”和“就业与社会保障”不平等的大前提下,全国9亿多农民单靠外出务工挣得低廉的劳动报酬,永远也赶不上城市居民收入增长的水平和少数资本拥有者财富积累增长的速度。总之,如果不能从根本上扭转占我国总人口80%的农民只占有20%社会资源的严重失衡状态,那么要想遏制和缩小城乡居民收入差距越拉越大的发展趋势是不可能的。从这个意义上说,我国在未来相当长的一个时期里,农民与土地分离的规模和速度将在很大程度上决定着整个现代化实现的程度。但在中央出台的12个“一号文件”中,除了1984年的“一号文件”规定“各省、市、自治区可选若干集镇进行试点,允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”和2010年的“一号文件”提出“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制”之外,其余的10个“一号文件”基本上都是围绕着“农”字做一些“无用功”,以至出现了“城市畸形繁荣,农村日渐衰落”的被动局面。据有关专家预测,即使是到了2020年我国城乡居民收入差距仍不可能达到开始出现缩小的拐点。而在本世纪头20年,我国要想把5亿农村人口(包括目前尚未完全城市化的农民工2亿人左右)成规模地高速转向城镇,平均每年至少将要消化掉2500万人,这在世界现代化发展史是绝无仅有的事情,但却是中国政府必须面对和解决的一道“世纪性难题”。 因此,当务之急是制定出一个从根本上解决“三农”问题的清晰可靠的大思路,找准要害“快出招、出狠招”,而不是避开最突出、最核心、最关键的实质性问题“在外围兜圈子”。

  其次,从关键性的改革环节上讲,中央出台的12个“一号文件”虽然在不同时期对解决三农问题起到了一定的积极作用,但是对于涉及城乡二元结构、农民土地财产权、农村金融体制创新、放开大中城市户籍管制等最核心、最实质的敏感性问题顾虑重重,时有反复,进展十分迟缓。

  中共高层决策者一致认为,“我国农村改革30年,主要是迈出了三大步,第一步是以家庭承包经营为核心,建立农村基本经济制度和市场机制,保障农民生产经营自主权。第二步是以农村税费改革为核心,统筹城乡发展,调整国民收入分配关系。第三步是以促进农村上层建筑变革为核心,实行农村综合改革,解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。”但这个“三步走”的农村改革总体思路,与我2001年9月提出“坚持农地制度、分配制度、地方行政管理体制三位一体,统筹城乡经济社会发展与改革”的主张根本不是一回事。(祥见张新光著《三位一体的农村改革观》,中国农业出版社,2006年)比如,中央前5个“一号文件”重点解决的问题是农业经营体制,但在最核心的“农地产权确认”(包括事实上已经私有化的农民宅基地)问题上却一直回避,以至造成了“农民创业无抓手,农村放活无载体,农业发展无方向,制度创新无根基”的现象。其实,我国自清朝中期以后人地比率已经下降至“率计一岁一人之食约得四亩”的维生型小农经济的临界点,这标志着农民在过密型种植模式和高劳动投入的情况下也难以从根本上解决生存和发展问题。换言之,“在中国特定的人地关系下,既不可能从技术上解决人地矛盾高度紧张的问题,更不可能从制度上解决土地分配不平均的问题,而改造传统农业虽然必要,但不可能迅速得到改造,它还取决于诸多因素,诸如技术进步条件、人力资本形成、工业化、城市化发展等。在不具备这些条件的情况下,单纯地依靠组织变革、制度创新,虽能在形式上改造农业中的土地分散经营形式,但不可能真正达到改造传统农业的目的。”(祥见朱国宏著:《人地关系论——中国人口与土地关系问题的系统研究》,上海复旦大学出版社,1996年版第239页)关于这个问题,毛泽东同志早在1943年就发现“在农民群众方面,几千年来都是小农经济,一家一户就是一个生产单位,这种分散的个体生产就是封建统治的经济基础,而使农民陷于永远的贫苦根源。”但在解决这一问题时,中共第一代领导集体普遍认为,造成地主与农民“贫富悬殊”的根源在于农村内部的土地资源占有和使用不平均,于是动员和组织亿万农民群众“闹革命,打土豪,分田地”,其结果是几亿农民为争得“一亩三分地”而丢掉了几千万人的性命,同时把全国几百万名乡土精英驱赶进城谋生,最终又被波澜壮阔的人民战争彻底的、全部的消灭干净,甚至包括他们的后人在新中国成立后相当长一个时期里也变成了“狗崽子”——永世不得翻身!这样,中国实现农业现代化就出现了经营主体“断层、断代、断档”的问题,这在当代世界现代化发展史上是不多见的现象。而建国初期进行的“土改”,实质是我国有史以来第一次出现以自然村落为单元“彻底平分土地”,换来的却是“汪洋大海一般的小农经济复活”(祥见张新光:《论我国农地平分机制向市场机制的整体性转轨》,原载《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2003年第5期)。1958年至1978年实行20年的人民公社体制和“乌托邦试验”,实质是以生产队为单元平均占有和使用农村集体土地,最终换来的是中国几亿农民在过密型种植模式和高强度劳动投入下出现农业劳动生产率下降和土地边际收益递减的现象,不仅造成了2.5亿人的绝对贫困人口,而且造成了“鼠窝型”成倍繁殖的农村人口大爆炸,从而使中国现代化进程中背上了沉重的“人口包袱”。但在上世纪七十年代末八十年代初,中央高层决策者酝酿全国第二次土地改革时,误以为“这主要是由于人民公社体制内部缺乏经济利益激励机制造成的”。于是,在全国范围内进行了第二次“平分土地”,但这一次8亿农民平均每人承包的耕地面积与解放初期相比已经“缩水一大半”。但当时参与起草1983年中央“一号文件”的两位主要执笔者林子力和张云千却给这种“四不像的东西”起了个很好听的名字——叫做“统分结合、双层经营的家庭联产承包责任制”,并且认定“这是在党的领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”,中共元老级人物薄一波在讨论这一论断时还作了发挥,认为“这实际上还解决了国际共产主义运动长期以来没有解决的一个根本问题。”(祥见吴镕《五个“一号文件”起草轶事》,原载《传承》2008年第11期)事实上,根据党内资深的农村问题专家杜润生先生回忆,“十一届三中全会召开后不久,农村改革一开始,在当时的特殊政治环境下,用包产到户取代人民公社,乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称为家庭联产承包责任制,曾考虑过土地用于农耕最忌掠夺性短期行为,因此想比照历史上有过的经验——‘永佃制’(即无限期租赁)设计承包制。但权衡过利弊后提出来酝酿,赞同者少,怀疑者多,认为它不符合责任制的概念。因怕节外生枝,由此引起新的争论,影响以家庭联产承包责任制取代人民公社这个主题,因此暂时搁置了。”(祥见杜润生著《中国农村制度变迁》,四川人民出版社,2003年版,第151页)但到了1998年9月25日,江泽民同志在与安徽小岗村农民座谈时,再一次给土地“大包干”定调,认为“我国长期实行以家庭承包经营为基础的双层经营体制,既适应传统农业,也适应现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力,不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包经营的问题。这是党的农村政策的基石,任何时候都不能动摇。”(祥见《江泽民文选》第二卷第212页,人民出版社,2006年8月第一版)这一政治性的定论被随后召开的中共十五届三中全会《决定》得到了进一步的确认。于是,我国在上世纪90年代末期又进行了第二轮土地延续承包,大多数地方基本是以行政村为单元“平分土地”,但这一次全国9亿多农民人均耕地面积仅有1.39亩,其中还有14个省份人均占有耕地不到1亩,有660多个县人均耕地不足半亩,已经大大低于联合国确定的土地对人口最低生存保障0.8亩/人警戒线。截止目前,我国共有2.5亿个超小农户承包18亿亩的耕地资源,平均每个农户经营规模大约为0.5公顷,农民仅靠经营这巴掌大一点的土地就是“绣出花”也难以真正的富裕起来。可以肯定地说,如果我国继续沿着现有的农村集体土地所有制“路径依赖”走下去,势必将导致全国有限的耕地资源利用“无限的细化”,不仅会严重地制约城市资本下乡与传统小农制有效的嫁接,而且也会严重地阻碍农业现代化的发展,甚至会影响到整个国家现代转型的历史进程。譬如说,近代法国在小块土地所有制基础上发展农业资本主义的“革命范式”,不仅剪断了农村资本主义发展的翅膀,而且严重地阻碍和拖延了传统农业国转向现代工业国的历史进程。直到二战结束以后,法国既保持了欧洲大陆地区传统农业生产的特点,又顺应当今世界农业国际化、一体化发展的新趋势,走出了一条独具特色的家族化、商业化、资本化、区域化、专业化、产业化、公司化、社会化、合作化、农民职业化交织在一起的农业现代化道路。历史经验表明,改造传统小农经济的根本出路在于打破它固有的孤立、分散、规模狭小、排斥资本聚集和现代科技应用的内生机制。(祥见张新光《农业资本主义演进的法国式道路及其新发展》,原载《学海》2009年第2期)根据世界各国现代农业发展的一般规律,农业部门劳动力人数的下降比例决定着农民人均收入的增长率,单位土地产出率和农业劳动生产率决定着农业部门实物量和价值量的增长率,而实现传统农业向现代农业转型的制度基础在于土地制度创新。然而,当下中国的土地问题已经“被政治化”和“意识形态化”了,不管是政界还是学界、民间人人都在呼吁“赋予农民对土地的财产所有权”,但是实际操作起来却几乎没有谁敢“动真格的”。正如制度经济学派的创始人诺思所言:“一旦无效率的制度选择沿着原来的错误路径走下去,就会陷入一种‘自动锁定’的状态,初始的制度设计会不断强化现存制度的刺激与惯性,要想脱身而出就显得十分困难。但由于国家决定产权结构,因而国家最终将要对造成经济增长、衰退或停滞的产权结构效率负责。”(祥见【美】道格拉斯•C•诺思著《经济史中的结构与变迁》,上海人民出版社,2002年版第11页)

  再次,从行文风格上看,中央前5个“一号文件”充满了乡土气息“一字值千金”,后7个“一号文件”充满了学术官腔“晦涩难懂”。

  其实,当2004年新版的中央 “一号文件”出台时,我就产生一种预感,即进入新世纪出台的第一个“一号文件”中充满了浓厚的学术味道,不像是面向广大农村基层干部和农民群众读的,倒像是一篇综述性的学术论文,让我这个在农村基层工作16年、又在高校工作过的“半个文化人”费了九牛二虎之力反复研读却不得要领。于是,我在网络媒体上发表了一篇读后感《冷静看待中央新的“一号文件”》——提醒国人最好用理性思考的心态和冷静观察的眼光去看待新一届中央领导集体寄予厚望、起草者津津乐道、新闻媒体一片欢呼的“一号文件”。果然不出所料,随后连续出台的6个“一号文件”与2004年的“一号文件” 在行文风格上如出一辙,很像是出自一人之手或同一写作班子的“杰作”。具体说,1982年至1986年中央连续出台5个“一号文件”的标题分别是《中共中央批转〈全国农村工作会议纪要〉》、《当前农村经济政策的若干问题》、《关于一九八四年农村工作的通知》、《关于进一步活跃农村经济的十项政策》、《关于一九八六年农村工作的部署》,其中3个是安排当年农村工作的具体部署和意见(1982、1984、1986年),其他2个则是进一步明确当前农村经济发展的具体政策,让人看了感到一目了然,针对性和实际操作性很强。而2004年至2010年中央连续出台7个“一号文件”的标题分别是《关于促进农民增加收入若干政策的意见》、《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》、《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》、《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,都是一些大而空的抽象概念,让人看了感到一头雾水,不知道所以然,几乎没有什么针对性和实际操作性。试问,“增加农民收入”、“提高农业综合生产能力”、“ 《建设社会主义新农村”、“发展现代农业”、“夯实农业基础”、“保持农业农村经济平稳较快发展”、“统筹城乡发展”是一年能够完成得了的工作任务吗?!同时,农村改革初期中央出台的5个“一号文件”集中了全党和全国人民尤其是8亿农民的集体智慧,文件内容短小精悍,语言表述通俗易懂,没有穿靴戴冒的修饰,没有重复性的指示,也没有多少理论化、学术化的升华,全部是原汁原味的好东西,充满了乡土气息和实用主义的朴实无华。但在新世纪中央连续出台的7个“一号文件”中,文件内容“换汤不换药”,篇幅动辄上万字,重复性的东西太多,语言表述理论化、学术化、规范化,逻辑性很强,结构相当严密,而货真价实的农村经济政策和具有实际可操作性的农村工作具体部署却很少。比如说,在2004年至2010年出台7个“一号文件”中,对于农村土地流转、金融体制创新、户籍制度改革等等敏感性问题每年都反复提出来了,但具体怎么做却“没有了下文”,让广大农村基层干部和农民群众实际操作起来感到十分为难,基本是无从下手。此外,20世纪80年代中央出台的5个“一号文件”都是针对上一年全国农村改革发展中遇到的实际问题跟踪观察、调查汇总、精心筛选和提炼、经过上上下下反复交换意见和讨论制定出来的,起草文件的过程是厚积薄发、水到渠成、顺其自然,因而一般是在第二年元旦当天发出的;而进入21世纪头10年出台的7个“一号文件”却给人一种琢磨不透的神秘感——似乎是少数精英人物被临时关闭在京城的豪华宾馆里苦思冥想“拼凑”出来的,最终定稿和中央正式下发文件的时间一般要往后推迟1个月左右。并且在每年的“一号文件”对外发布后,总是让参与起草和讨论文件的权威人士和理论界、学术界的专家出来解释一通,新华社、人民日报社、中央电视台等权威新闻媒则以“诞生记”、“聚焦点”、“面对面解答”等形式连篇累牍解密“一号文件”。这样做名义上是为了扩大宣传面、加深理解和增强民主决策透明度,但反过来一想如果在“一号文件”中把什么事情都写清楚了,那么就没必要麻烦文件起草人浪费口舌再作详细的解读了。由此使我回想起1990年至1991年在大别山区新县工作时,县委领导让我给全县参加农村社会主义思想教育活动的县、乡、村三几干部作农村政策辅导讲座的情景,当时的每场报告我只用了一个半小时就把中央5个“一号文件”的主要内容讲解清楚了。假如现在让我讲解新世纪的7个“一号文件”主要内容恐怕就显得十分吃力和难办了。就拿今年的“一号文件”来说,从去年年底中央召开经济工作会议和农村工作会议开始,我几乎每天都在关注最新的政策信息,最近一个多月来搜集有关2010年“一号文件”的解读文字大约有上百万字,但时至今日还没有完全弄明白其中的具体政策措施到底是什么?其实,对于中国农民来说,还是几百年前由农民出身的明朝开国皇帝朱元璋说过的话有道理——“法贵简单”。胡耀邦同志在担任总书记时也说过:“十一届三中全会决议写了那么多,哪能条条都落实?到了农村,就是‘放开了!’‘放活了!’一个‘放’的精神下去就解决问题了。”(祥见刘堪《回顾1979年7省农口干部座谈会》,原载《中国农村改革决策纪事》,中央文献出版社,1999年版第82页)但现在的几个中央“一号文件”从形式到内容与中央全会的决定基本没有多大区别,一弄就是上万字的“假、大、空”长篇宏论,文件立意不可谓不高,阐明道理不可谓不深,基本发展思路不可谓不清,但许多重大的问题重复了一年又一年就是不见效果,甚至愈演愈烈,普通老百姓根本搞不懂“闷葫芦里面装的究竟是什么药”。