随着中国大陆改革开放和向市场经济的转变,行政体制改革已逐渐提到日程上来。从80年代到现在,已进行过三次行政机构的改革,目前正在进行第四次行政机构改革。行政改革能否收到预期的效果取决于正确的决策选择。而正确的决策选择则需要正确地对待诸如行政改革战略目标的确定、对行政改革动力的挖掘、对国外行政改革经验的借鉴,等等问题。

  行政改革的决策选择首先面临的问题就是根据我们的具体情况来确定行政改革的战略目标。为了确定行政改革的战略目标,应该从社会对于行政改革的需要谈起。社会对行政改革的需要来自行政系统外部和内部两个方面。从外部的需要来说,就是要求行政权力适应社会发展的需要,即适应来自经济生活、政治生活和社会生活的变动。

  经济生活的变动对于行政改革的需要来自两个方面:一是来自作为目标模式的市场经济的需要;二是来自从计划经济向市场经济转变过程的需要。

  作为目标模式的市场经济对于行政改革的要求,表现在要通过行政改革使政府学会对于市场正常运行的控制,特别是掌握这种控制的“度”。市场经济在正常的运行中也离不开行政权力的干预,这一点已是当代经济学的共识了。西方古典经济学家所设想的纯粹市场经济即使在发达国家中也从未实现过。相反,在实践中却出现了多方面的“市场失效”的情况,从而要求行政权力不能仅仅成为一个“守夜人”,而必须从多方面进行干预,以补充由于市场本身的缺陷所造成的社会控制的真空地带。如,公共产品(public goods)的提供,对于垄断现象的调控,对于市场外部性现象的调控,对于市场波动所造成的生产过剩危机、通货膨胀、严重失业等现象的调控,对于社会分配和社会保障的调控,等等,都无法指望市场本身的作用,而必须由行政权力来承担。这些已成为学术界的共识,而且也为各国政府的实践所证明。中国的市场经济模式和西方国家有所不同,称为社会主义的市场经济。这种市场经济模式又会在行政权力对市场的一般干预之外,增加一些新的内容,也就是说,政府对市场干预的力度和难度都会更大些,因此有人又称之为政府主导型的市场经济。然而这里所讲的对市场经济的干预,却完全不同于过去计划经济模式中政府的作用,而必须建立一套新的机制和方法。为了使政府从原来的行政行为模式中摆脱出来而学会对经济生活进行调控的一套新的行为模式,就必须进行行政改革。这是中国行政改革首当其冲的任务。这种转变是相当艰巨的,往往要受到原来的思维和行为模式的干扰。因此,应该确立一个明确的原则:即凡是市场本身能够解决的问题,必须坚决地交给市场去解决,从这个意义上说,政府干涉得越少越好;凡是市场做不到的事,政府必须切实地负起管理和调控的责任。

  经济生活的变动对行政改革的需要的另一个方面表现在从计划经济向市场经济的转变过程之中。完善的市场经济目前对中国来说还只是努力的目标,尚未成为现实。所以我们面临的重要任务即是实现从计划经济向市场经济的转变。这个转变过程本身又会对行政改革提出一系列的要求。即要求为建立完善的市场经济创造各种条件。这个创造条件的工作又可分为两个方面:一个方面是培养市场经济的各种新的因素,如培养商品市场、金融市场、证券市场、期货市场、房地产市场、技术市场、信息市场等等,建立适应市场经济要求的产权制度、计划体制、价格体系、金融体制、财税体制、投资体制、社会监督体制、社会保障体制、市场法律体系,等等。另一方面,还要克服在转变过程中由于社会利益结构和政治权力结构的变化所带来的各种消极现象,解决转变过程中所产生的各种阻碍经济改革和发展的问题,如腐败现象、政治权力对市场的渗透、社会分配不公、各种经济犯罪、地方保护主义,等等。此外,还需管好尚未转变过来的那部分经济,使之正常运行,并推动其逐渐转变。所有这些工作,也都需要现有的行政权力进行改革,以便能产生新的调控职能、手段和方式来适应转变时期的需要。

  在经济上向市场转变的过程中,社会生活也处于变动之中。在市场经济的冲击下,人们的利益概念、价值观念、道德观念、社会观念、人际关系模式、生活方式、消费方式等等方面,都面临着重大的变化,从而在社会生活中便产生许多新的问题,这就向行政权力提出许多新的要求,如解决社会治安方面的新问题、人口管理中的新问题、各种民事纠纷中的新问题、生态环境方面的新问题、人民卫生保健方面的新问题、精神文明建设方面的新问题、大众传播媒介方面的新问题、城市规划中的新问题、人民享受和娱乐方面的新问题等等。为此也需要政府具有新的职能,采取许多新的方式进行调控,这也对行政改革提出新的任务。

  此外,在向市场经济转变的过程中,政治生活也面临着一系列的变动,因而也不可避免地对行政权力提出许多新的要求。如在新的条件下如何维持政治稳定的问题、如何发展民主和政治参与的问题、如何处理好中央和地方的关系问题、如何培养和选拔跨世纪的人才问题、如何加强民族的团结问题、如何实现国家的统一问题、如何维护国家安全的问题等等。这些也要求政府具有新的职能、采取新的方式来解决问题,因而也涉及行政改革的问题。所有这些方面都是来自政府外部的对于行政改革的需要。

  对于行政改革还有来自政府内部的需要,这就是政府内部对于行政权力保持精干、统一、效能、自律的要求和克服行政权力运行中各种消极现象的要求。而这两方面结合起来就是保持行政权力的高质量的要求。这种要求也需要通过行政改革来实现。

  由此可见,只有考虑到上述各方面的需要,才能对行政改革的战略目标有一个全面的理解。而实现行政改革的战略目标就是要塑造现代化所要求的国家与社会之间的良性互动关系。为了塑造这样一种关系目前需要从三个方面进行努力:第一是增强政府在提供公共产品方面的作用,即是使政府在提供市场运行规则、政治生活和社会生活运行的规则并在有效地实施这些规则方面发挥强有力的作用。在这方面当前存在的一个严重的问题就是司法无能和司法腐败。使得各种规则难以真正地建立起来。幸好行政权力还保持着巨大的社会动员、组织、指挥、协调的力量,但是它往往又习惯于通过命令和政策来领导,而不习惯通过艰苦的努力去建立各种规则并通过严格地执行这些规则去规范市场和政治、社会生活,去抑制和制约各种非规范的社会力量的破坏性作用。所以,要正确地发挥行政权力的作用就必须转变旧的人治政治的传统习惯,下大力气制定各种规则,同时要极大地加强执行规则的力度。第二是坚决杜绝行政权力对市场的不正当的渗透和垄断,彻底转变政府职能,真正实现“政企”(即政府与企业)、“政事”(即政府与事业单位)、“中企”(即中介机构和企业)分开。转变政府职能是向市场经济转变过程中对政治体制所提出的最直接、最迫切的要求,构成了目前政府机构改革的核心内容。政府机构的职能按照市场经济在各个发展阶段上的要求彻底转变了,才能使政府真正退出其不合理侵入的领域。另外,对已经渗透到市场中去的那部分行政权力,特别是对于那些已形成垄断势力的行政权力,,必须下大决心毫不留情、毫不吝惜地砍断它们与政府的联系。而在砍断了以后仍占有垄断地位的,必须将其推到市场中去,或者采取其他办法来剥夺其垄断地位。必须除掉这个阻碍市场发展的大障碍,才能很好地奠定公平竞争的基础。第三是坚定不移地创造各种条件来发展社会自主力量,使其向着社会自治和制约政府的方向逐渐地成长起来。这方面力量的发展从根本上说是取决于经济生活的发展。因为这种力量在政治上起作用之前首先在经济上要形成一种力量。否则不可能凭空产生任何政治力量。但在依靠经济发展的同时,也需要政治改革方面的进展,包括民主制度与程序的创新、民主意识和信念的养成、新闻舆论的开放等等。这样,经过一个长时间的、曲折的发展历程,就能形成一支足以制约政府权力的自下而上的强大力量使国家与社会的关系发展到一个新的阶段。

  行政改革的动力问题也是行政改革战略中的一个重要的问题,不弄清这个问题,就无法解决如何推动行政改革的问题。中国行政改革的动力来自三个方面:第一是来自社会的压力;第二是来自中央领导核心的自觉性;第三是来自各级行政机构内部的积极性。

  来自社会的压力首先是通过各种信息渠道把社会对行政改革的需要传递给中央领导核心的。形成中央领导核心对于必须进行行政改革的认识,并把这种认识转化为有关改革的一点方案和政策,并向各级行政部门贯彻。同时,社会对行政改革的需要也不同程度地反馈到各级政府部门,使他们也不同程度地认识到改革的必要性。这是来自社会的压力转化为行政改革动力的状况。

  另一方面,为保持政府工作质量所需要的行政改革,则主要是通过中央领导核心反映出来。特别是财政的压力,往往成为中央领导核心进行行政改革的巨大推动力。相形之下,各级政府部门对此的感受则要迟钝得多。

  所以,行政改革的社会需求所造成的压力,对于中央领导核心的刺激作用和对各级政府部门的刺激作用其程度是不同的。一般说来,中央领导核心对于行政改革的自觉性是很高的,而各级政府部门对改革的自觉性就很低了。因此,中国大陆行政改革的运作,主要是靠中央领导核心的认识和决心来向下推动的。其原因也是很简单的。因为中央领导核心面对的是全局,而且行政改革并不构成对他们的权力和利益的冲击。但是对各级政府来说情况就有所不同了。行政改革直接冲击着他们既得的权力和利益。这样便造成它们在改革中一定的被动性,显得动力不足。当然,这种状况在各级政府部门中的表现也有不同。相对地说,层次高的政府部门要比基层政府部门的积极性大些。这样便形成了一个自上而下的推动行政改革的运作方式。在这种运作的构成中,中央领导核心推动改革的能量,往往会在贯彻过程中层层流失,特别是在“上有政策,下要对策”的情况下,其能量流失会更严重。因此,要解决中国行政改革的动力问题,关键在于很好地调节行政机构中的利益结构。使各级政府部门及其工作人员在行政改革、特别是在机构调整中所损失的利益得到相应的补偿。这个问题若不能很好地得到解决,各级行政部门进行改革的积极性就不能真正地调动起来。使得行政改革徘徊不前,给经济、政治和社会的发展造成障碍。这个问题实际上是一个世界性的难题,各个国家的行政改革都同样面临这个问题。我们在制定各种各个方案时,必须同解决这个问题结合起来考虑,行政改革才能收到实效,否则再好的方案也会在实践中受到挫折而。无法实现

  在行政改革中还有一个十分重要的问题就是借鉴发达国家行政改革经验的问题。当今世界上存在着一系列社会制度和政治制度都极不相同的国家,而行政体制又是和社会、政治制度有着密切联系的。在这种情况下各个国家在行政改革方面的经验能否相互借鉴呢?这就要找到各个性质不同的国家之间的某些共同点,这些共同点并不否定各国社会制度和政治制度之间的差别但却能作为行政体制改革相互借鉴的基础。这些共同点是些什么呢?首先是时代的共同性。政治发展的研究表明,自从十六世纪资本主义制度在欧洲萌芽之后,整个世界便进入了从传统社会向现代社会转变的时代。于是现代化的问题便摆在了每一个国家的面前。现代化的挑战和压力便冲击着每一个国家。世界上各种各样的国家尽管社会制度和政治制度有着巨大的差别,但在现代化的历史潮流面前只有先后、快慢的差别,而不可能孤立于这一历史潮流之外。也就是说实现现代化是一切国家的共同的选择,不管人们是否自觉到这一点。既然具有这样的共同性,因此由现代化所引起的一切问题也就会先后在各个国家中出现,哪个国家都无法回避。而在现代化所提出的问题中行政现代化是其中的一个重要的问题。就是说不管是先发展国家还是后发展国家都存在着一个行政现代化的问题。而为了行政现代化,都需要根据其发展的不同阶段进行一定的行政改革。其次是经济发展方向的共同性。近代以来特别是本世纪以来社会经济发展的正反两个方面的经验都证明,与现代化社会相适应的经济制度只能是市场经济制度。尽管各个不同的国家所实行的市场经济制度的特点有所不同,但作为市场经济的性质和基本特征是共同的。尽管不同的国家在市场经济的路上走的时间有长有短,甚至有的国家至今还没有走上市场经济的道路,但他们迟早会走上这条道路的。这样,社会经济生活对政治的要求便主要通过市场来提出了,包括经济生活对政府职能所提出的要求,都是通过市场提出的。另一方面,现代社会的社会控制力量主要来自两个方面,一个是政府,一个是市场。不同国家在现代化发展的不同阶段上其社会控制的不同状况,实际上就是不同国家在相应的发展阶段上政府与市场在社会控制上的不同分工造成的。所以经济发展方向上的共同性通过市场成熟的不同程度而对政府的行政控制提出各种要求,包括对于行政改革提出各种要求。这方面对各个国家来说也具有共同性。第三是政府与社会关系的共同性。政府与社会的关系除了前面所说的政府与市场的关系之外,剩下的就是与市场分工之后的政府对社会的控制问题。虽然由于不同国家的社会制度和政治制度不同会产生各国政府对社会控制的形式的不同,但是这并不影响各国政府的社会控制内容的共同性。也就是说,政府对社会究竟控制些什么,作为现代国家来说应该是大体相同的。一般说来,包括对占统治地位的经济秩序的维护;对基本政治秩序和政治权利的维护;对一般社会生活秩序和社会权利的维护;对于法与道德的维护;等等。在政府实现各方面控制的整个过程中,都伴随着政府与人民之间的相互制约。而来自人民的制约便成为各个时期政府进行行政改革的动力。第四是政府结构与功能的共同性。由于上述的政府与社会关系的共同性,使得社会对政府所提出的要求便具有共同性,从而也就决定了各个不同国家的政府的结构与功能的共同性。因为政府的功能是由政府所面临的任务决定的,而政府的结构又是由政府所需要发挥的的功能决定的。第五是政府运作方式的共同性。政府的运作方式包括政府合法性问题,即政府的组建和进行社会控制的正常程序;政府与人民之间相互制约的正常程序;政府进行社会控制的基本手段和运用这些手段的基本方式;政府维护经济、政治、社会生活的基本方式;等等。这些基本运作方式也因为政府在结构与功能上的共同性而具有了共同性。第六是政府发展趋向的共同性。随着现代化的发展,经济生活、政治生活、社会生活都会不断地对政府的结构与功能和政府的运作方式提出要求,推动着政府向着现代化发展的要求不断地变化。这样便形成了政府发展的趋势。从目前的发展趋势来说,例如相对于立法权力,行政权力不断膨胀的问题;政府权力与市场权力之间的彼此不断消长的问题,即是说当社会显示出市场失效的时候,政府的权力便会生长起来,而当社会显示出政府失效的时候,市场的权力便会生长起来;等等。从长远的发展趋势来说,例如政府从社会控制向社会服务的方向转化的趋势;政府从少数人对多数人管理的模式向着社会自我管理的方向发展的趋势;等等。由于这些发展趋势是由现代化发展本身提出的,因此对各个国家来说也就不能不具有一定的共同性。第七是政府在其发展的各个阶段上所遇到的问题的共同性。上述政府的发展趋势中都会相应地在各个发展阶段上对政府提出一系列需要解决的问题,有些问题的解决是为了适应某种发展趋势,而有些问题的解决则是为了抑制某种发展趋势。由于上述的发展趋势的共同性也就决定了不同国家的政府在其各个阶段上所遇到的问题的共同性。第八是政府一般所产生的弊病的共同性。在现代化的过程中,由于政府所面对的环境在不断地变化,政府工作的滞后是不可避免的,这就会产生许多弊病。同时由于利益的驱动,使政府的工作人员也不可避免地带上经济人的特点,从而不可避免地要产生各种腐败现象。另外政府工作的特定的角度使它在认识和处理各种问题时往往会产生片面性,从而产生许多弊病。这些方面不同的国家也会具有一定的共同性。所有上述的共同性就成为社会制度和政治制度不同的国家之间在行政发展和行政改革问题上相互借鉴的基础,特别是发展中国家和发达国家之间相互借鉴的基础。

  但是借鉴发达国家行政改革的经验是一个很复杂的问题,不能简单从事。这不仅是因为彼此在国情上的差别,而且因为彼此在行政改革发展阶段上的差别。中国作为发展中国家在行政改革中所面临的许多任务,对发达国家来说,是过去早已完成了的。而他们现在所面临的任务,则是在新的更高阶段上出现的问题。特别是高级阶段改革的方向在某些方面往往与低级阶段改革的方向正好相反。这是因为高级阶段改革是在低级阶段的发展已经比较完善的基础上进行的。而低级阶段发展得完善之后,相应的弊病也就产生了。因此改革这些弊病的努力方向,就会和原来低级阶段改革的发展方向相反。这种情况就使我们在行政改革的决策选择上,遇到了困难,陷入了两难的境地:如果考虑发达国家改革的新趋向,汲取他们的新经验,就可能会干扰和打乱我们当前行政改革的步伐;如果不考虑发达国家行政改革的新趋势,我们又会面临落后于世界潮流的危险。这种在汲取发达国家行政改革经验问题上所出现的困境是由实践产生的。此外,在是否汲取发达国家行政改革的新经验的问题上,还受人们对发展本身的认识的制约。对于发展的认识有两种不同的意见:一种是承认发展本身必然具有阶段性,不同发展阶段上的事物虽然可能相似,但本质是不同的,因此不能混淆。我们可以称这种认识为阶段论。另一种是认为当前已处于全球一体化的时代,现代科技已把各国的距离大大地缩小,各国之间相互影响空前地增强。这就极大地削弱了各国在发展阶段上的差距。因此可以把多数国家看作是大体处于相似的发展阶段上的,特别是对于发展中的大国应如此看待。因此对于发达国家行政改革中的新经验是否汲取主要看各国的实际需要。我们可以把这种看法称为非阶段论。在阶段论和非阶段论中由于对国情问题的认识有所不同,因此对是否汲取发达国家行政改革的新经验的问题上又存在着不同的意见。这样,便形成四种意见或四种选择。