原载《世界经济文汇》2010年第2期

  摘要:利用广东省5区(市)失地农民调查数据,本文考察了失地农民平均的上访倾向,发现失地农民的性别、年龄、受教育年限等对上访倾向没有显著影响,产生显著影响的是农民的村镇干部身份、参加社会养老保险与否、对货币补偿的满意度、对目前工作的适应情况以及对相关政策法规的知晓程度等。农户所在村过去是否发生过上访事件对村民的上访倾向几乎没有影响。本文认为,降低失地农民上访倾向的关键在于推行和完善农村社会养老保险,从当地经济发展实际出发适当提高货币补偿标准,对农民进行职业技能培训,尊重农户的知情权等。

  关键词:失地农民;上访倾向;几率比

  *王海港,中央财经大学经济学院。电子邮箱:[email protected].通讯地址:北京市学院南路39号,100081.李伟巍,中央财经大学经济学院硕士研究生。电子邮箱:[email protected].罗凤金,国家统计局广东调查总队。电子邮箱:[email protected].广东省广州市东风中路305号省府大院10号楼,510031.作者感谢珠江三角洲5区(市)统计部门的大力支持和配合。本研究受中央财经大学“211”工程三期重点学科建设经费、国家社科基金重大课题“我国地区间居民收入分配差距研究”(05)、国家社会科学基金(06CJY012)和广东省自然科学基金(06300504)的资助。感谢匿名审稿人的宝贵修改意见,文责自负。

  一、引言

  失地农民是我国现代化进程中出现的一个特殊群体。近年来,随着我国城市化的不断推进,农民失地问题越来越突出。据陈锡文(2008)估计,全国农民每年因城镇化而失去400万亩土地;改革开放以来,农民因征用土地被“剥夺”的收益在2万亿元以上。

  尽管各级党和政府在妥善安置失地农民方面采取了许多有效措施,也取得了一定成效,但各地失地农民上访时有发生。因土地征占问题引发的上访数量已经占据农村各种上访事件的首位。一项对江西省的调查表明,在2004年有接近一半的农民上访是由土地征用引起的。失地农民上访事件的增加,成为影响构建社会主义和谐社会的一个突出问题,也成为各级政府必须面对和解决的重要课题。

  目前,关于该问题的研究尚少。张时飞等(2006)探讨了征地补偿款的分配问题,表明失地农民上访固然与村委会制订的分配方案、村干部作风和农民自身素质等因素有关,但更为重要的是,制度缺失或法律漏洞成为导致失地农民频繁上访的深层原因。

  杨玉民(2008)分析了农村土地征用上访事件产生的原因并提出了相应的解决对策。陈鼎(2008)考察了乡村征地领域中政府权力与农民权利失衡的现状,并进一步探讨了在乡村征地过程中达到权力与权利平衡的途径以及乡村秩序重建的可能性。

  现有多数研究并不是建立在对失地农民专门的调查研究的基础上,普遍缺乏对失地农民上访的量化分析,也不能刻画农民和所在村庄的各种特征对上访或上访倾向的边际影响。本文在获得第一手的调查资料后,对影响失地农民上访倾向的因素进行了研究,这些因素既包括农户自身,也包括农户所在村的一些特征。我们的研究发现除了农民的干部身份和对征地货币补偿的满意度以外,村民的上访倾向与是否参加了社会养老保险,对当前工作的适应性和对国家、省有关征地法规和政策的了解程度密切相关,而与所在村过去是否发生过因征地而引发的上访事件没有显著关系。研究支持了将失地农民纳入社会养老保险体系“以土地换保险”的合理性和向农民宣传国家、省有关征地补偿的政策以保证农户知情权的重要性。本文以下各部分的内容是这样的:第二部分介绍数据来源与计量模型,第三部分是估计结果和分析,第四部分是结论和政策建议。

  …………

  四、结论及政策建议

  至此,我们已经可以看到一群最容易具有上访倾向的失地农民的大概形象:他们是普通的失地农民,性别、年龄和文化程度不定,但我们知道他们不是村镇干部,家里正上学的子女很少,对货币补偿不满意,不能适应失地后的工作,也没有参加社会养老保险,他们可能了解一些征地补偿法规和政策,但不完全。而且他们生活的村庄年终有分红,之前所在的村里可能发生也可能没发生过征地引发的上访事件。根据(3),当他们认为他们的利益受到了不公正的对待时,这群人倾向于上访的平均概率为67%.

  我们的研究表明,除了货币补偿的满意度外,失地农民的上访倾向还与被征地后是否参加社会养老保险、是否适应当前的工作和是否了解有关征地的法规政策度有关。

  因此,改变以往以货币补偿为主的方式,多种安置方式有效结合才能减少和化解征地过程中的矛盾和纠纷,降低村民的上访倾向,减少上访事件,使更多的村民分享工业化、城市化的成果和福利。结合我们在珠三角的调查发现的现状,提出有针对性的几点建议。

  (一)建立失地农民社会保障制度是降低上访倾向的关键

  研究表明,在降低普通农民的上访倾向中,参加社会养老保险起着最重要的作用。

  在珠三角地区尽管农村家庭收入中来自农业经营的比例已经较低,但土地仍承担了养老保障的功能,尤其对年龄稍大(如超过40岁)的农民更是如此。失地农民对养老问题普遍担忧,怕失去了土地以后没有工作和收入。失地农民对自身的养老问题除了依靠自己积累和子女供养外,对政府推行的农村养老保险十分期待。但恰恰在这方面,工作做得还很不够。珠三角地区集体经济发展不平衡,为失地农民购买养老保险的也不普遍。在调查样本中,村民中参加了社会养老保险的仅有24%,高达65%的村集体没有为全村老年人购买社会养老保险。集体经济不发达且在20世纪90年代初被征地的失地农民,政府和企业一次性给予了失地农民土地补偿金和青苗补助费。多年以后,这些农民手中的钱已经花完,无法支付缴纳养老保险的费用。有些区(市)在征地过程中已经开始实施以“土地换社保”的新模式,保险费由土地补偿安置费、村级集体经济收益和农民自筹等多方出资形式,解决失地农民的基本养老保险。在我们调查期间的2007年,广东省出台了《中共广东省委、广东省人民政府关于解决社会保障若干问题的意见》,2009年国务院发布了开展新型农村社会养老保险试点指导意见,这些为失地农民的社会保障提供了重要的制度保障。

  (二)提高货币补偿标准,正视农民的合法要求

  当前货币补偿仍是各地最常采用的补偿方式,而提高货币补偿满意度确实能降低农民的上访倾向。调查发现对货币补偿比较不满意和很不满意的占了近一半,很不满意的比例大大高于很满意的,不满意的原因集中在“补偿标准太低”上。目前珠三角多数区(市)征地补偿是执行1999年开始实施的《中华人民共和国土地管理法》和2006年广东省颁布的《广东省实施征地补偿保护标准》。国家规定土地补偿费和安置补助费标准两项合计最低为征用前三年平均年产值的10倍,最高可达30倍。我们的调研发现在工业经济发达的珠三角大部分征地竟然是按照国家规定的最低标准补偿的。

  农民不满低标准的征地补偿,要求与政府谈判甚至上访,政府有时让步。这使得谈判和上访有利可图。同时上访和谈判后使得各村补偿标准不一,又可能引起其他村的村民上访。主要原因还是原定补偿标准过低,村民知道政府有很大的让步空间。根据我们对一些个例的测算,农民的要价大部分还是在国家规定的范围内,甚至没有达到国家规定的上限。

  在调查的50个村庄中至少有19个村发生村民上访事件36次。结果有13个村回答上访解决了问题,6个村回答解决了部分问题,5个村回答没解决①。50个村中发生上访事件36次,这一比例是比较高的,既显示了珠三角农民是生活在相对宽松的政治环境中,也说明了征地过程中矛盾的尖锐,尤其是补偿标准低的问题。而上访后问题能解决的高比例既显示了各级政府对人民负责的态度,但问题和矛盾的解决非要等到村民上访吗?如果在征地当初就能与村民按国家法规协商,从当地经济发展程度的实际出发,在国家规定的补偿范围按较高的标准补偿,就能避免或至少减少类似事件的发生。

  (三)充分保障被征地农民的知情权,加大普法宣传教育力度

  本研究的结论表明,最倾向于上访的是那些对征地相关法律、法规和政策一知半解的农民。其他的研究也表明,被征地农民相对于征地方的信息不对称地位会导致农民提高自己的意愿补偿金额,同时也会降低其转让土地的意愿。调查发现农户对政策和法规的知道程度介于不完全知道与不知道之间。农户对政策和法规的知道程度越低,对货币补偿的不满意程度越高。在征地时应公开向农民宣传国家、省有关征地补偿的政策,让农民知道国家规定的补偿标准、补偿办法,避免歪曲及片面理解法律、法规和政策。在征地报批前应与被征地集体和农民商定征地补偿标准,将土地征用补偿及分配纳入村务公开的内容,提高征地政策和征地工作的透明度,保证失地农民的知情权。保证农户的知情权对于顺利征地、保持安定相当重要。

  (四)努力让农民适应当前工作

  失去了土地作为最基本的生活保障后,就业成为摆在失地农民面前最现实的问题。

  从务农到从事其他职业是一个很大的角色转换,对工作的适应与否关系到对生活前景的预期,不适应工作的农户对未来易产生恐慌,土地转让意愿降低,上访倾向增加。因此,就业安置是征地安置政策的重要内容。就业安置应符合农民个人特点,强化岗前培训,使失地农民尽快适应工作,同时采用多种方式扶持、鼓励失地农民自主创业,拓宽就业渠道。不过当前职业技能培训的问题是政府虽然花费大量的人力、物力和财力为农民(包括失地农民)开展培训,但是农民参与培训的热情不高,而且政府在组织培训时对最需要培训提高收入的那部分农民关注不够。如何提高培训的吸引力、更进一步地如何评估职业技术培训对村民非农就业和非农收入的提高,已另文专述。

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