“循序渐进”还是“平行推进”?

——论体制转轨最优路径的理论与政策

  作者:中国改革基金会国民经济研究所 美国戴维斯加州大学经济系

  原载《经济研究》2005年第1期

  内容提要:本文认为目前在改革理论和政策研讨中颇为流行的“循序渐进”概念并不能确切地说明体制转轨过程中的各种问题,因为各种体制之间是相互依存、相互制约的,不可能改好了一个再改下一个,否则会出现体制“不协调成本”。文章提出了“平行推进”的概念,作为改革政策制定的基本思路,它可以说明为什么在体制转轨过程中,某些体制的改革“超前”和“滞后”(瓶颈),都是无效率的。在所有领域(包括政治体制和社会政策)都同时积极推进改革,同时考虑各种体制之间在转轨过程当中(也就是在没有彻底完成改革之前)的相互协调,应是体制改革的基本政策方法。

  关键词:经济体制;体制转轨;转轨经济学;体制的不协调成本

  自从亚洲金融危机爆发以后,在处理一些发展中国家和体制转轨经济中出现的所谓“金融市场过早自由化”问题时“,循序渐进”(sequencing)这个概念开始频繁出现在经济讨论中。这对于纠正过去转轨政策讨论中的许多重大谬误,有积极的意义。因为那些在过去长期一味鼓吹“越快开放就越好”的国际货币基金组织的官员、跨国公司的经济学家以及许多西方学者,现在不得不承认他们以前不谈任何前提条件地鼓吹发展中国家或转轨经济要全面、迅速地开放市场,是荒谬的。由此引起的理论讨论,引导了人们去更多地关注体制转轨的路径或方式的研究。但同时“,循序渐进”这个概念又会引起误导,因为它可能不是一个确切地描述制度变革的现实与本质的概念,也不是一个有用的改革政策的分析工具。

  在这篇文章里,我们将提出另一个概念框架,即“平行推进”(parallel partialprogression ,PPP ),来分析制度变革的路径,以便能够:(1)对不同的国家和地区的体制转轨过程的实践做更为准确的理解与分析,特别是对实际发生的事情做出更科学的解释;(2)为体制转轨经济和发展中国家的制度变革提供更为有用的政策研究工具。

  一、“循序渐进”(sequencing)概念的缺陷

  “循序渐进”理论的基本内容是:改革政策B 应当在改革A 完成以后才能实行,B 体制的实现以A 体制的形成为前提条件。它可以图示为:

  循序渐进:A →B →C →……

  图1

  这一理论相对于以前的“无条件改革”观点,其优点主要是它对一种体制改革的“前提条件”的重视,确认了一种体制的“有效性”与其他体制之间的存在一定的依赖关系。而这一理论之所以在最近开始受到重视,现实原因是亚洲一些国家,在许多体制(如公司制度、金融监管、政府改革、法律体系建设等)都还很不充分的情况下,就搞了“金融开放”,结果因“金融早熟”而导致了金融危机,经济衰退。

  但“循序渐进”的概念,仍然不能用来全面地分析各种体制之间的相互关系。

  它不能反映各种制度之间相互依存、相互制约的关系和制度变迁过程中各种制度必须相互“协调”或相互“兼容”的基本要求。问题在于:如果A 体制没有形成,B 体制不能有效,但是,另一方面,如果B 不能建立与发展起来,A 也不可能有效动作和发展——体制之间的形成、发展和成熟,往往是互为条件、相互依存,而不是单方向的依存关系!比如,没有企业改革,金融体制不可能充分改革;但没有金融体制的改革与发展,企业改革也难于充分展开。没有产权改革,使“所有权约束”发挥作用,法律体系很难完善,但反过来说,没有法治的建设,所有权也不能充分发挥作用。就金融监管与“金融开放”的关系而言,金融监管制度的发展与完善,是重要的条件,但如果没有金融开放,没有国际金融资本的进入,监管制度也不可能最终完善起来,因为人们都无法知道在开放的条件下哪些东西要进行监管。

  不开始放开部分金融市场并允许一些国外金融机构进入这个市场博弈,所谓的“金融监管”也就不会真正的建立。没有游戏者的参与,你也就不可能建立起真正有效的监管游戏者的监管框架。

  同时,就这个概念的解释力而言,它也无法对体制改革的实际情况做出充分合理的说明。比如,中国正在进行的渐进式改革,其实不是等A 改好了,再开始改B ,也就是说,并不是一个“循序”的过程。举例而言,理论界曾有争论是“先放开价格”(A ),还是“先改企业”(B ),而现实是价格改革和企业改革(包括发展非国有企业)是同时一步一步“部分地”展开,在逐步放开价格(“双轨价格制”)的同时,逐步展开企业的改革,并没有等到一个搞完了再搞另一个。另一个曾有的争论是先改企业(A ),还是先发展资本市场(B ),但在现实中,是搞了“上市公司30%的股份可以由私人持有”,一方面是搞了部分的企业改革,一方面是部分地开始发展资本市场。现实中也很难想象中国可以没有资本市场的发展就可以完成企业改革,也很难设想要等到企业都改好了再来发展资本市场。

  有人说中国没有向世界开放其金融市场。但事实并非这样。中国只是没有“彻底”地开放其金融市场,但已经“部分”地进行了开放,比如中国已经从1997年实现了人民币经常账户的可兑换;并在近些年渐渐地增加了可以在国内“部分”地区经营“部分”金融业务(例如外币)的国外金融机构的数量(所有申请者中的“部分”)。加入WTO 后,可以想象在未来的改革开放中,中国将继续这种“渐进式变迁”,尽管这“部分”会有不同程度的加大,在资本市场上,也可以通过先允许少数国外证券公司进入中国市场,再逐步的扩大国外证券投资的规模的办法来开放其证券市场。

  “循序渐进”这个概念在一定意义也是“消极的”政策建议,因为它要人们去推迟某些改革来“等待”其他一些改革的完成。但是,根据制度和制度变迁的性质,任何以建立新制度为目的的改革都可能要经历很长的时间。如果你要等到这项改革完成以后再去开始其他制度的改革,在这个漫长的“等待”过程中,第一,那些没有改的旧体制,还会继续损害经济效率,阻碍资源的有效配置。比如,人们通常都认为社会保障体制的改革是国有企业改革的一个前提条件。但是,建立一个新的充分有效的社会保障体制是一个长期的过程;如果要等到社会保障改革完全成功之后再来改革国有企业,恐怕是太迟了,国有企业在这过程中还会继续产生出越来越大的问题。第二,同样重要的是,在这漫长的等待过程中,那些没有开始改革的旧体制,就会成为成长中的新体制的障碍或“瓶颈”,各种体制之间的“相互协调性”就会受到破坏,整体体系就会是没有效率的,或是更没有效率的,甚至会引起某种混乱或导致经济危机。

  “循序渐进的路径”可能无法实现,还因为很难有一个事先设定好的“检验标志”来检验以前的步骤有没有完成,以及下一步该怎么做。改革和开放的过程是如此的复杂,并且有着如此多的方面,以至于一个特定方面的单独“标志”是没有多大意义的。而且,如果我们要等待所有方面都达到这个“标志”,我们会使得整个过程慢得无法前进。

  循序渐进战略在现实中其实也是不可能实行的,因为很难有任何完美计划好了的改革过程能被称作“循序渐进”。现实生活中的体制转轨通常充满了变化带来的各种利益冲突和混乱。政治家实际上能采取的最好的办法,就是在力所能及范围内,尽可能地推进所有能够推进的改革,并适当照顾到各种体制之间的“协调性”问题。

  当然不是说“循序渐进”的概念一无是处。在对待某一方面、某一种具体体制的改革进程中,技术上先做什么、再做什么的“顺序”当然是重要的问题。但是在考虑一个制度体系整体改革的过程时,关键的问题就不在于顺序,而在于“协调”。

  二、“不协调成本”:改革进程最优化的理论分析

  现实中,体制转轨可以采用任何路径,形成任何状态。它可以是迅速平稳,在增长中实现改革,也可以是大混乱、社会革命,导致经济衰退。体制转轨路径可能是由完全与经济逻辑无关的因素所决定的。但是,从经济学的角度来看,我们仍然需要以“平稳过渡”为目标,需要提出经济学的政策建议,以便尽可能地实现“改革过程的福利最大化”。

  1.各种体制改革进程(“速度”)之间的差异性:基于事实的三个假定。

  为此,我们首先假定存在一个以社会福利最大化为自己行为目标的政府,在体制改革的问题上,它需要进行的理性选择,就是制定一个能使社会福利最大化的“改革战略”。现在我们就来分析一下,就体制改革这个问题而言,它都要思考哪些问题,权衡哪些利弊。

  首先,我们假定社会是为了福利的增进而进行改革。这一点的重要性不仅在于没有它我们甚至无法做经济分析,而且在于,这是经济学者向政府决策者建议“加紧改革步伐”的理论基础:你是为了人民的福利最大化吗?如果是,请加紧改革,能做什么做什么,越快越好!

  但是,第二个假定是,体制改革,不仅是破坏旧体制,还要建立新体制,是一个长期过程,需要一定的时间。对于一些诸如私有产权、法治、金融监管等最基本的制度的建立(事实上的,而不只是纸面上的),更是如此。例如,要建立一个能够快速公正的处理商业纠纷,执行合同义务,监督破产企业的重组的清晰可预期的法律制度,需要有足够的十分专业化的人力资本的积累。而这种专业化人力资本的积累是一个干中学的过程,按其本性来说是很耗费时间的。法律制度的成熟只能通过法律案件数量的增多来实现。我们应当提醒政策制定者和大众,尤其是国际组织和跨国公司的经济学家,一个有序运行的市场体制必备的最基本的条件是需要时间逐步成熟起来的。从发达国家“拷贝”过来的法律条款,并不等于就是建立起了新制度,真正的新制度是在实践过程当中、在一个相当长的时期内逐步形成的。从这个意义上说“,大爆炸”(big bang)式的一步到位的改革是不存在的,改革从客观上来说,就是一个渐进的过程,这从本质上说,不是因为不能在一夜之间破坏旧体制,而是因为不能在一夜之间建立起新体制。

  而且,我们可以假定,每一个具体的体制,都是在一个逐步成长、发展、完善的过程中形成的。

  我们甚至可以大致地对每一种体制的状态,给出一个相对的数量指标,说完整地建立起了一种体制,是“100%的新体制”。在此之前,在体制逐步改革与成长的过程中,出现的则是“20%的新体制”、“50%的新体制”等等,这可以是一个连续的区间,走完这一区间,就是完成了改革的全过程。

  也正是在以上两点假设的基础上,所谓“激进”与“渐进”改革方式的争论,是没有意义的。作为改革的主观政策取向来说,只要以社会福利最大化为目的,改革总是越快越好,越“激进”越好(在充分考虑本文分析的“协调性”的前提下);但是,作为一个客观的过程来说,体制改革只能是渐进的,因为它不可能是一个一步到位的事件。

  真正值得研究的问题在于:在各方面的体制改革进程之间,如何保持一定的“协调一致”,以实现“平稳过渡”。

  要研究这个问题,我们假定,一个经济体系(system),是由多种不同的体制(institutions)构成的。而且,我们的第三个假定是:不同的体制的“成长速度”可能发生差异,从而产生各种体制之间的“不协调”问题。

  “体制之间的相互协调(coherence )”问题的基本点,就在于不同体制因素的改变速度或新体制的“成长速度”之间会存在差异。这可以有两种原因(或两者同时发生,组合在一起,对此本文不多作研究),一种是因为体制本身的成长过程不同。有的体制改革从技术上说复杂性较小,需要的时间较短,有的体制改革则更为复杂,新体制的成长需要的条件较多,过程较长。比如说,价格改革可能只要宣布价格放开就可以完成,第二天人们就可以自由定价;但是企业改革或者产权改革需要的时间则要长得多。建立一个资本市场容易,有几个月的时间,设定一些股市交易规则就可以实现,但要完成企业改革,使资本市场上的行为主体都能以利润为动机、都面临严格的所有制约束,所需的时间则要长得多。开放一个金融市场容易,但要使得在这个市场上运作的主体具有自我约束的机制,银行借贷不存在“裙带主义”,信用能得到严格的法律保护,则要依赖于一系列其他体制的发展和建立,所需的时间就会长得多。在一定意义上,建立起一种市场交易机制容易,但要建立起完善的法律体制和法治社会,所需的时间会长得多,等等。

  第二种原因是“政策失误”,也就是说由于改革政策制定上存在问题,有些领域的改革没有及时展开,产生“滞后”,而在另一些领域可能急于求成,导致“超前”。而这种不协调情况的产生,又可能由于两种原因,一种是由于利益冲突导致有些领域的改革迟迟不能展开或受某些利益的驱使而操之过急。这当中意识形态方面的冲突或“思想解放”程度的差异,也是起作用的因素之一。比如,在有的国家中,人们较容易接受经济改革,但不太容易接受政治改革;有的国家中,则可能不进行政治改革,经济改革就不能展开。在有的领域,改革所涉及的既得利益较少,特别是较少涉及决策者本身的利益,改革就容易进行,而在另一些领域,如果较多地涉及了决策者的既得利益,涉及到当权者权利的再分配,改革就容易“滞后”。第二种是由于缺乏明确而正确的改革目标,缺乏对问题的正确而系统的理解,因此并不知道某些改革的重要性,甚至不知道问题的根源在哪里,哪些是真正需要改革的,结果就容易出现混乱。在有的情况下,由于领导层有较清晰的改革目的和较强的政治魄力,能够及时打破利益僵局,改革就容易展开。而在另一些场合,由于领导层本身缺乏改革的决心和明确的目的,改革自然就容易滞后,等等。总之,这些是改革决策者本身所造成的不同体制“改革速度”的差异。

  2.“不协调成本”(incoherence cost)

  科尔奈最早在体制转轨的研究中提出了“体制之间的相互协调(coherence )”的问题。一个经济体系中各种体制之间的相互兼容和相互协调,是一个稳定的体系性的重要保证,也是这个体制有效运行的基本保证。各体制之间相互不协调,就会出现混乱,从而破坏效率,使经济增长率下降。我们称这种由“体制间不协调”所引起的无效率,称为“混乱的效率损失”(efficiency loss of chaos),或称为“不协调成本”(incoherence cost)。事实上,这种“不协调”在社会科学中是一个普遍被讨论的问题。政治学称其为“社会冲突”(social conflict),而社会学家称其为“认知无序”(cognitive dissonance)。

  这种“不协调成本”对体制转轨问题的研究具有特别的重要意义。一个较为完整地建立起来的体制,这种成本也会存在(因此这个概念具有一般性),但其规模可能不大,不构成专门研究的对象。

  传统的计划经济,本身可能是具备内在的协调性的。计划经济的问题是其他成本太高(如信息成本、代理人成本等),导致效率低下,最终要进行改革,向市场经济转轨,但它本身可以是在运行中具备协调性的。而较为完整的市场经济,也具有内在的协调性。而在计划经济向市场经济的体制转轨过程中,由于上一小节中所分析的原因,各种具体体制之间却会发生不协调的问题,可能会产生很大的问题,不协调成本也就会特别的显著,人们对“混乱”的担心就会特别大,甚至可能成为阻碍人们进行改革的一个重要因素——人们会因惧怕发生混乱而不愿、不敢开展改革!改革之所以被一拖再拖,有时不是因为人们看不到改革的必要和可能带来的好处,而是因为惧怕改革在短期内可能造成的混乱或“不稳定”。

  由于多数的体制改革和新体制建设是需要时间的,因此,从一种协调的体系(计划经济)向另一种协调的体系(市场经济)的“飞跃”,是不可能的。因此,在理论上,我们排除整个体制一步到位或“完美的大爆炸”发生的可能性。同时,由于前面分析的各种原因,不同体制改革的速度可能也不同,所以我们也排除体制转轨过程“完美地始终协调一致”的现实性(尽管我们在后面会用这种情况作为参照系,以便于理论分析)。也就是说,不协调成本总会发生。

  因此,人们在面对体制转轨时所要权衡的一个重要关系,是改革红利(payoff),即改革所带来的效率改进,与改革过程中所发生的“不协调成本”之间的关系。

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