1992年6月,组织上派我到鄂豫皖三省交界的河南省新县沙窝镇担任党委书记兼人大主席。我上任没多久,一位50多岁的村支书拿着一叠厚厚的、已经变得发黄的稿子过来,他向我推荐说:“这是我30多年来治村的心得”。我仔细打开一看,上面密密麻麻地记录了多达90条的《村民议事会章程实施细则》。我问他,“你这个东西是怎么弄出来的”?这位村支书回答:“全部依靠经验积累一条一条抠出来的”。我说:“现在上面不是已经有《村民委员会组织法》吗”?这位村支书回答:“那玩意只是一个大原则,太笼统,具体到下面不便操作”。随后,我带着党委秘书到该村现场观察,走访群众,最后得出的结论是:该村实际执行中的效果很好,还是这种“土办法”比较管用。于是,镇党委“比葫芦画瓢”起草了《沙窝镇村民议事会制度章程(试行)》,经人大主席团会议讨论通过后,决定从1992年9月1日起,在全镇其他13个行政村全面推广这一典型经验。现在回想起来,我之所以能够在镇党委书记的位子上坚守10年而没有出大乱子,与借用这位村支书的“治村法宝”关系很大。

  目前我国13多亿人口中,仍有63%的农业人口,60%的劳动年龄人口,66%的老年人口,70%的少儿人口,长期居住、生活在广大农村地区。与普通民众关系最为密切、也最能解决民生实际问题的“小事”,似乎更能够彰显中国式民主的质量和水平。因此,真正有学问的人,更应关注处于国家政治制度“末梢神经”的基层民主的发育和发展。

  附件一:

  杨畈村村民议事会章程实施细则

  (全体村民大会一九九0年一月一日讨论通过)

  为进一步加强农村基层民主建设,促进农村经济社会的发展,建设好社会主义新农村,根据中华人民共和国《村民委员会组织法(试行)》中有关村民自治的规定,并结合杨畈村的实际情况,特制定《村民自治章程实施细则》。

  第一章总则

  「第一条」为落实好村民自治的各项权利,依据中华人民共和国《宪法》和《村民委员会组织法(试行)》等法律法规,结合本村实际,制定本章程的实施细则。

  「第二条」本章程实施细则经过全体村民大会充分讨论通过后,就是所有村民必须严格遵守的行为规范,无论是干部、党员和群众都不能违犯。

  「第三条」本章程实施细则在村支部、村民委员会的统一领导和指导下,由村民议事会具体负责组织实施,村民议事会下设参政组和议政组负责监督执行情况。

  第二章社会治安

  第一节治安防范

  「第四条」村党支部和村委会必须重视和加强全村治安防范体系建设,加强统一领导,制订出各项具体措施,由村民议事会监督落实。

  「第五条」村民议事会建立健全治保、民调等组织机构,充分发挥其职能作用。

  「第六条」村民议事会建立治安巡逻队,加强全村的治安和防范体系。

  「第七条」治安巡逻队主要负责搞好“一管五护”(管社会治安、护青、护林、护路、护坡、保护水利设施)。同时,要积极配合公安机关集中打击和抓捕流窜犯,及时提供破案线索,严厉打击各种违法犯罪活动。

  「第八条」民调会在镇司法所和人民法庭的具体指导下,积极开展民事调解工作,防止民间矛盾的激化,力争把问题消灭在基层和萌芽状态。

  「第九条」村民要勇于同一切违法犯罪活动和坏人坏事作斗争,对见义勇为的模范人物,提请村委会和镇人民政府给予表彰和奖励。

  「第十条」村民议事会协助村小学加强对学生的教育和管理,认真落实好村委会、学校、学生家庭的“三长联教责任制”。

  「第十一条」村民议事会协助村委会做好“两劳”回归人员的帮教和失足青少年的挽救工作,协助司法部门做好对假释人员的监督工作。

  「第十二条」村民在治安防范中表现突出的,村委会要给予表彰奖励,并授予荣誉称号;对因防范措施不落实而造成不良后果的,应由当事人承担具体责任。

  第二节治安管理

  「第十三条」村民之间要团结友爱,和睦相处,严禁发生打架斗殴、酗酒滋事、拨弄是非,侮辱诽谤他人的事件。

  「第十四条」村民要自觉维护公共安全和社会秩序稳定,不能阻碍国家工作人员依法执行和办理基层公务。

  「第十五条」严禁村民偷盗、哄抢、敲诈国家、集体或个人的财物,严禁赌博,严禁窝藏罪犯,严禁村民替罪犯隐藏赃物或购买保管来路不明的物品。

  「第十六条」严禁村民非法生产、运输、储存和买卖爆炸物品。村民生产和销售烟花炮竹及爆炸物品,须经公安机关事先批准。村民私藏枪支、弹药、爆炸等危险品和反动宣传品的,一经发现须及时上报公安机关,依法严肃处理。

  「第十七条」村民要爱护公共财物,不得损坏水利、交通、通讯、电力等公共服务设施。

  「第十八条」村民不得在公路上打场晒粮、摆摊设点、挖沟、堆积粪土、柴草和设置路障,不得以任何理由阻碍交通运输的正常秩序。

  「第十九条」村民不允许制作、出售、传播、观看淫秽物品;不得调戏妇女,要自觉遵守社会公德和村民公约。

  「第二十条」严禁村民非法限制他人的人身自由,严禁村民非法侵入他人住宅,不准隐匿、毁弃、私拆他人的邮件。

  「第二十一条」严禁村民私自砍伐国家、集体或个人的树木,确需采伐树木的,应由个人写出书面申请,报请村民议事会核实,并报村委会和镇政府审批后,方可采伐。村民不准在田边和路旁挖坑取土,严禁损坏经济林、庄稼、瓜果、鱼塘、牲畜吃青和糟蹋庄稼的现象发生。

  「第二十二条」村民严格执行统一供水、供电等各项管理制度,不准私自堵水和安装用电设施,严禁村民偷水、偷电等不良行为,自觉维护公共水电设施,提倡节约用水和节约用电。

  「第二十三条」村民要认真遵守国家居民户口管理的相关规定,及时申报出生人口,注销死亡人口,对外来人员到本村居住和短期停留的,户主应及时向村治保会报告、备案。

  「第二十四条」村民违反本节规定的,应按以下办法处理:(一)触犯国家法律、法规的,报公安和司法机关处理;(二)情节严重的,除批评教育外,应处罚5~30元;(三)情节较轻的,给予批评、教育、检讨、赔偿或没收其非法所得等。

  第三节普法教育

  「第二十五条」村党支部、村委会要把群众普法教育列入重要的议事日程,并建立相应的组织机构,在全村范围内广泛开展普法教育,村民议事会负责具体落实和监督。

  「第二十六条」村民议事会要充分利用村头板报、夜校、报刊亭和给村民上法制课等多种形式,分层次、有针对性的进行群众法制教育和宣传工作。

  「第二十七条」每个村民都要学法、懂法、守法,自觉维护国家法律尊严,不断提高法律意识,做遵纪守法的模范。

  「第二十八条」村民议事会要在企业、学校和群众中广泛开展“三户一村”活动,弘扬正气,加强社会主义法制教育和农村精神文明建设。

  第三章村风民俗

  第一节倡导社会新风尚

  「第二十九条」村民议事会要积极开展移风易俗,反对封建迷信和其他不良行为的活动,大力提倡和树立社会主义精神文明的新风尚。

  「第三十条」提倡村民喜事新办,丧事从简,不铺张浪费,不搞陈规旧俗,涉及婚丧嫁娶的具体事宜,应由红白理事会出面主持操办。

  「第三十一条」村民不准请神弄鬼,不准算卦相面,反对家族主义,坚决抵制非法宗教活动。

  「第三十二条」村民要搞好公共卫生,不准乱倒垃圾秽物,各户厕所、家禽、圈舍、柴草、粪土等要合理存放和处理,注意保持村容村貌的整洁和美观。

  「第三十三条」村民不准扩占、抢占宅基地,要自觉服从村镇建设的规划,新建房屋不能超高,拆旧翻新应,由村委会批准并统一安排,不准擅自开工建设。

  第二节相邻关系

  「第三十四条」邻里之间要互相尊重,互相理解,和睦相处,共同建立美好的家庭关系。

  「第三十五条」村民在生产、经营、生活、借贷等社会交往过程中,应遵循平等、自愿、互利的原则;在日常生活中,要自觉服从村、组安排,不争水,不争电,不争家具,严禁村民私自更换或移动地界标志。

  「第三十六条」村民要合理使用宅基地,不得妨碍四邻的利益,应本着有利于生产、生活的原则,处理好与邻里之间的出路、排水、采光等具体问题。

  「第三十七条」村民因饲养家禽、牲畜而管理不善,给他人造成损害的,应由户主负责赔偿;对没有行为自理能力的人,给他人造成损害的,应由其监护人负责赔偿经济损失。

  「第三十八条」邻里之间发生矛盾和纠纷,应及时提请村民议事会调解,而不能仗势欺人,更不能把矛盾和事态扩大。

  第三节婚姻与家庭

  「第三十九条」全体村民要尊重婚姻自由,男女平等,实行一夫一妻制,提倡尊老爱幼,建立团结和睦的家庭关系。

  「第四十条」提倡婚姻自由,反对包办婚姻,严禁以暴力和胁迫手段干涉他人的婚姻自由,不准借婚姻关系而索取对方的财物,严禁非法同居,提倡男到女家落户。

  「第四十一条」子女应对父母负有赡养的义务,不得以任何借口拒绝赡养老人,老人所需的吃、住、烧、穿、用等生活必须品,应得到充足的保障,老人生病就医的一切费用须由子女承担。

  「第四十二条」父母、继父母必须承担未成年子女或无生活能力子女的抚养和教育责任,严禁虐待病残儿童、继子女和收养子女的身心健康。

  「第四十三条」父母遗产的继承权,男女平等。

  第四章计划生育

  「第四十四条」全体村民要自觉落实计划生育的基本国策,认真执行《河南省计划生育条例》和有关政策,自觉做好计划生育的各项工作,提倡晚婚晚育和少生优育。

  「第四十五条」村民符合婚姻法、计划生育条例的规定,持有生育证的夫妻,允许生育子女,生育一胎后,须采取节育措施,符合深山区特殊政策生育二胎的,须及时接受绝育手术,禁止计划外生育。

  「第四十六条」严禁村民弃婴、溺婴,违反者应及时上报政府依法严肃处理。

  「第四十七条」村民不得藏匿外来的躲避计划生育的人,不得刁难、围攻、打骂国家计划生育工作人员;村组干部不准在计划生育工作中徇私舞弊,弄虚作假,欺骗政府。

  「第四十八条」村民违反本章程的规定,情节严重的,依照国家法律和河南省计划生育条例严肃处理。情节较轻的,按以下办法处理:(一)赔礼道歉;(二)重新更换生育证;(三)赔偿经济损失;(四)视其情节轻重处罚5~30元。

  第五章经济管理

  第一节生产经营管理

  「第四十九条」全村所有的自然资源,包括耕地、河滩、宅基地、公路等,以及由国家投资或使用集体资金购置的生产资料,如农业机械、机井、桥涵、运输工具等设施,均归国家和集体所有,任何单位或个人不得非法占为己有。

  「第五十条」农户承包集体资产,须用书面合同加以公证,依法明确双方的权利和义务,违约者应承担相应的法律责任。

  「第五十一条」农户承包集体土地,负有保护土地资源的责任,不得擅自改变用途,禁止掠夺性经营,禁止弃耕和撂荒,违反者应征收土地荒芜费,征收标准由村委会根据有关法规和政策确定。

  「第五十二条」村民在承包集体土地期间,除政府统一安排调整外,一般不能退包或随意更换,情况特殊的,须经村委会同意,村民之间可以互相转让土地承包权。

  「第五十三条」村民对承包集体林果园、养殖水面、农业机械、村办企业的,须兼顾集体、承包者和农户三者的利益,通过公开招标的形式,确定承包人。

  「第五十四条」承包者可按合同规定的内容行使其自主权,但同时必须履行合同规定的义务,自觉遵守国家法律法规和有关政策(如上交农业税、提留款等);否则,集体有权解除承包关系,情况特殊的,须经村委会集体研究后,方可享受优惠和照顾。

  「第五十五条」经村民议政会或村民会议讨论通过的各项公共福利事业,如修路、建校等所需人、财、物,每个村民都应积极承担。

  「第五十六条」本村户口男18—60岁,女18—55岁的村民,除义务兵、在校学生和丧失劳动能力的人员外,都应负担义务工和劳动积累工,对不出工者,按村委会确定的日平均工值,采取“推平找补”的办法解决。

  「第五十七条」村委会要从本村实际出发,加强统筹功能,完善双层经营,从种植计划、良种供应、病虫害防治、农田水利排灌、科技指导、信息反馈等方面入手,本着先易后难的原则,逐步建立和完善农业综合服务体系,为村民提供低价、优质、高效的服务,严禁以服务为名乱摊派、乱罚款、乱收费。

  第二节财务管理

  「第五十八条」健全村级集体财务管理制度,配备财务会计、现金出纳、实物保管,村办企业配齐财务管理人员。企业财会人员既要接受企业负责人的直接领导,又要接受村委会会计的业务指导,企业财会人员的招聘或更换须经村支部、村委会批准,交接手续要齐备和完善。

  「第五十九条」村集体按责、帐、钱、物分开管理的原则,由财务人员各负其责,相互监督。

  「第六十条」村集体财务人员严格执行《会计法》中有关记帐、开支、审批的规定办事,严肃财经纪律,加强财务管理制度建设。

  「第六十一条」坚持民主理财制度,增强财务管理的透明度,民主理财小组协助村会计严格执行财务制度,每季度向全体村民公布一次财务收支情况,主动接受群众监督。

  「第六十二条」村集体财务人员坚持原则,实事求是,廉洁奉公,保护财会人员的合法权益,无正当理由不能随意撤换、解聘财会人员。

  第五章政务管理

  第一节民主选举

  「第六十三条」村民委员会由全体村民直接选举产生,并向村民会议报告工作。

  「第六十四条」村民委员会由主任、副主任和若干委员组成,候选人由群众酝酿,民主推荐,差额选举产生。村民委员会成员任期为三年,可以连选连任。

  「第六十五条」本村年满十八周岁的村民,不分民族、文化、家庭出身等,都享有选举和被选举的权利,依法剥夺政治权利的人除外。

  第二节民主管理

  「第六十六条」村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织,村民委员会在坚持四项基本原则的前提下,依法开展各项具体工作。

  「第六十七条」村民委员会的主要职责是:(一)宣传贯彻宪法、法律和国家政策,动员和组织村民自觉遵守,推动村民依法履行应尽的各项义务;(二)定期向村民会议报告工作,主持日常的村政事务,执行村民会议的决议、决定,执行村民自治章程;(三)制定实施本村经济发展规划,搞好本村的生产服务和协调工作,不断壮大集体经济,走共同富裕的社会主义道路;(四)尊重和保护集体经济组织和村民独立进行经济活动的自主权,维护集体经济组织和村民承包经营户的财产权及其合法权益;(五)依法管理村集体土地及其他财产,教育和引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境;(六)办理本村的公共事务,发展公益事业;(七)积极开展群众性的社会主义精神文明建设活动,参与维护社会治安,搞好本村社会治安的综合治理,及时调解民事纠纷,促进村民和睦相处;(八)认真贯彻和执行国家计划生育政策,倡导晚婚晚育,普及义务教育和科学文化知识,倡导移风易俗、勤俭节约;(九)依照法律对被剥夺政治权利的人进行教育和监管;(十)及时向镇人民政府反映村民的意见、要求和建议,认真做好镇人民政府交办的工作事务。

  「第六十八条」村民委员会要健全社会治安综合治理委员会、治保会、民调会,实行岗位目标责任制管理和考核,充分发挥其职能作用。

  「第六十九条」治安保卫委员会在村支部、村委会和上级公安机关的领导下开展工作,定期向报告工作,征求群众的意见和建议,接受群众的批评和监督。治保会成员要严格执法、依法办事,联系群众,严守秘密。

  「第七十条」人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织,是维护基层社会治安的第一道防线,要在村支部、村委会和上级司法部门领导下开展工作。人民调解委员会成员要忠于法律、忠于事实,秉公办事,不徇私情,勤勤恳恳,任劳任怨,消除隐患,化解矛盾,全心全意地为群众服务。

  「第七十一条」村民会议每半年召开一次,听取村民委员会的工作报告。村民会议可以由村委会提出召开,也可以由五分之一以上的村民提议召开。

  「第七十二条」村民会议行使下列职权:(一)审查和批准本村的经济发展规划和年度计划;(二)选举村民委员会主任、副主任和委员;(三)撤换和补选村民委员会的成员;(四)听取和审查村民委员会的工作报告和财务收支情况;(五)改变或者撤消村民代表会议或村民委员会不适当的决定;(六)监督村民委员会及其成员的工作;(七)讨论、决定涉及全体村民利益的问题。