转型中的当代中国劳动监察体制:基于治理视角的一项整体性研究

  原载《公共行政评论》2009年第5期

  「摘要」以“强资本弱劳工”为特征的劳动力市场结构失衡,需要有来自政府和其他非市场因素的制衡作用。由劳动行政部门实施的劳动监察就是这种制衡作用的表现。那么,在市场转型期的中国,劳动部门是否能有效承担起劳动监察职能?其他治理主体又扮演何种角色?研究发现,在市场转型和失业危机并存的背景下,中国劳动监察体制很可能在面临规制危机的同时也遭遇合法化危机。缺乏多元参与,使得作为社会对话的劳动监察难以出现;反过来,利益相关者缺乏表达途径也限制着国家触角可以抵达的范围,这是中国劳动监察遭受高成本困扰的根本原因。

  「关键词」劳动监察体制;治理;制度建设

  *岳经纶,中山大学行政管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授,中山大学社会保障与社会政策研究所所长;庄文嘉,中山大学政治与公共事务管理学院,硕士研究生。感谢潮州市和佛山市劳动部门的工作人员在调研时给予的支持和协助,感谢匿名评审人的意见。

  基金项目:中山大学“985工程”二期公共管理与社会发展研究创新基地专项基金;中山大学“211工程”三期行政改革与政府治理研究项目。

  自上世纪90年代中期以来,我国的劳动立法日趋完备。2007年更是中国的劳动立法年。在这一年,我国通过了三部重要的劳动法律,即《劳动合同法》、《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》。

  这三部新法律已经在2008年实施,对保障劳动者的合法权益和维护和谐的劳动关系,具有重要意义。然而,“徒法不足以自行”。劳动法律的有效执行离不开劳动监察。正如国际劳工局前局长勃朗夏所说:“没有监察,劳动立法只是一种道德运用,而不是有约束力的社会纪律。”(李希霍芬,2004[2002]:1)可见,劳动监察(Labor Inspection,在中国也被称为劳动保障监察)在劳动法律的实施中具有举足轻重的作用。

  从传统的公共行政角度来看,劳动监察就是政府劳动行政部门依法对用人单位(雇主)遵守劳动法律的情况进行监督监察,保证劳动法律得到有效实施。它体现的是政府在维持和谐劳动关系和保障劳动者合法权益方面的责任。在市场转型期的中国,失业问题已经成为最大的劳动问题甚至是最大的公共问题(岳经纶,2007:97),因此,对政府而言,解决就业问题就成为政策议程中的最优先议题,而优先发展经济既能提供更多的就业岗位又符合各级地方政府的利益。在这种社会经济和政策背景下,就业创造往往被置于劳动保护之上(卢昌宽、骆俊功,2005:41)。因此,市场转型期的中国劳动政策变迁的基本取向是服务于企业效率和国家经济发展,而往往忽略了劳工权益的保障(岳经纶,2007:332)。更严重的是,对劳动者而言最坏的境况就是根本没有工作(就业),因此绝大多数人都珍惜来之不易的工作岗位,在处于强势地位的企业面前往往不敢过多地主张自己的劳动权益。其结果是,劳动监察缺乏力度,劳动者权益得不到有效保护,劳动关系难以和谐。

  显然,以“强资本弱劳工”为特征的失衡的劳动力市场结构,需要有来自政府和其他非市场因素的制衡作用。由劳动行政部门实施的劳动监察就是这种制衡作用的表现之一。当然,对劳动力市场和劳资关系发挥制衡作用的,除了政府外,还应包括劳动者组织和雇主组织(陈华,2007)。一般而言,劳动监察能否实现既定的制度目标,既取决于劳动行政部门能否转变成为一个真正意义上的核心劳动监察机构,也取决于既有制度所能容纳多元主体共同参与治理的空间。我们关注的问题是,在市场转型期的中国,劳动部门是否能够有效承担起劳动监察的职能?其他治理主体又能否扮演一定的角色?然而,既有文献或者将劳动监察看成一项法律行动(董保华,1999;秦国荣,2004;庄林冲,2007),或者将其当作纯粹的劳动行政行为(文贝子,1995:11-12;易守宽,2003:104-105),而没有将劳动监察看作国家治理(governance )和社会性规制(social regulation)的一部分(经济合作与发展组织,2007[2002]:173-189、205-221),这就忽略了劳动监察所反映的是游戏规则被接受的程度以及由此产生的各个利益群体之间的博弈。此外,既有研究多着眼于分部门、分类别的劳动监察,如煤炭安全生产监管(王绍光,2004:79-110;钟开斌,2005:62-66,2007:188-192;殷庆坎,2008:87-89)和职业卫生监管(高瑛,2005;赵宏光,2007:111-113)等,缺乏对整体劳动监察制度的审视。

  从治理的角度看,劳动监察是国家治理的一部分,应当由多元主体(例如政府、劳动者组织和雇主组织)以协商和合作的方式实现共同治理,从而对失衡的劳动力市场结构产生制衡作用。目前,西方国家的劳动监察已经开始建立起三方机制(李希霍芬,2004[2002]:118-119),它包括两个层级的内容:一是在国家、地区和行业一级建立负责劳动保护的法定三方机构,专门处理立法问题;二是在企业内部建立联合委员会,接受政府授权陪同劳动监察员进行巡视,指明监察员可能会忽视的危险之处,并向劳动监察机构提交有关法律实施的实际情况和意见。前者是三方参与政策制定的过程,后者则是各政策行动者参与到政策执行和政策评估的环节。

  这里的三方机制,实际上是增进政策行动者之间的共识,进而提升“游戏规则”可接受性的重要政策工具,由此逐渐实现从管理向治理的转型。

  基于此,本文试图从治理的视角,对中国劳动监察体制进行整体性研究。本研究采用定性研究方法,所使用的资料主要包括三部分:一是劳动保障监察的既有文献;二是官方公开发布的统计年鉴、公报等文本材料;三是笔者于2007年12月至2008年8月在广东省佛山市和潮州市等地区进行实地调研所获得的访谈材料和内部文件。

  …………

  五、结语

  面对劳动关系的多元化、复杂化,以及劳动法律法规的日趋完备,我国劳动监察,无论在监察理念、制度建设,还是执行能力方面都面临着巨大的挑战。在中央层面,“碎片化”的权力结构导致全国性的劳动监察体制只是经过利益博弈而达成的一种“制度性的妥协”,由此形成的正式制度安排往往是模糊的,甚至充满冲突;在底层,执行系统遭受执行能力不足的困扰,无法发挥核心劳动监察机构的作用,导致整个监察体制偏离原本的目标和运行规则。在劳动行政部门能力有限的条件下,国家就不得不依赖“运动式”的管理方法来实现制度安排的目标。但是,本意在克服机构潜在能力不足和促进政策执行的各种“运动”,反过来却使得制度化受到破坏,从而导致国家能力更加低下。政治学家吕晓波将这种不断制定新制度却未能真正实现组织的制度化,使得新增加的制度被仪式化和目标与规则被替代的过程称为“组织内卷化”(Lu,2000)。换言之,当代中国的劳动监察只有新制度的增加,却没能进入更高级的治理阶段。在这种情况下,一味进行立法就不再是制度建设的有效途径。甚至,资金状况和人员安排等潜在能力的提升也难以解决问题。因为在制度化很低的前提下,权力机构完全可能把用于加强国家能力的资源吞噬掉,再多的资金和人员投入也无法解决国家能力的问题。这意味着劳动监察体制可能因此而陷入恶性循环。

  中国劳动监察体制很可能在面临规制危机(regulation crisis)的同时也遭遇合法化危机(crisis of legalism )(Stewart,1983)。西方国家为了应对这双重危机,引入了“自我规制”(self-regulation)以提升回应性(responsiveness),也就是说,整个规制过程应当通过多元主体进行“对话”建构(Moran ,2002:392-393)。换言之,劳动监察作为一项社会性规制就必须被看作是一种多层次的社会对话。然而,当代中国的劳动监察体制并没有给非国家主体留下足够的行动空间,社会力量也尚在培育之中。在市场转型和失业危机并存的今天,缺乏多元参与使得作为社会对话的劳动监察难以出现,反过来,利益相关者缺乏表达途径也限制着国家触角可以抵达的范围,这是中国劳动监察遭受高成本困扰的根本原因。正如胡鞍钢(2007)所说,在经济体制转型、社会转型、政治体制转型和开放转型多重交织的压力下,只有实现从政府主导的一元(独家)垄断社会治理向政府、市场和社会相互补充、相互制衡的多元共同社会治理转型,才能满足不同利益主体不断增长的社会期望,减少人民的非制度化、非法律化的越轨行为,有效降低国家进行社会治理的成本,构建社会主义和谐社会。

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