邻里政治:城市基层的权力操作策略与国家-社会的粘连模式

  原载《社会》2007年第6期P102-126

  桂勇,复旦大学社会学系副教授,博士;上海高校社会学E2研究院研究员

  摘要:在社会转型期国家对城市邻里社会的动员控制能力这一问题上存在着"断裂"论与"嵌入"论两种对立的观点。本文提出了一种介于两者之间的"粘连"理论,即国家对城市邻里仍旧拥有一定的动员控制能力,但这种能力受到各种社会政治因素相当大的限制。本文通过对相关经验资料的分析,指出国家与城市邻里社会间的这种粘连状态是由邻里中具有非制度化特征的权力操作模式及其背后的社会结构、动力机制等因素决定的。

  关键词:社区基层治理;邻里;国家-社会关系

  *作者感谢来自上海高校社会学E 研究院研究项目、国家社会科学基金项目(05CSH017)与教育部人文社会科学研究规划基金项目(05JA840004)的资助。

  一、文献回顾与研究方法

  大量文献分析了社会转型期中国国家与社会关系的变化问题,并出现了一些不同观点。第一类观点认为社会转型中国家的权力与过去相比有所弱化,这可被称为"国家权力弱化论".大致而言,以"市民社会"或"公共圈"理论为研究范式的文献基本上都赞同这一观点,一些强调市场化改革对国家控制社会能力的削弱的研究也持有这一观点(Nee ,1989;Nee Lian,1994;Walder,1994);另一类观点则认为,国家对社会仍然保持着相当的控制能力,在一些领域以特定形式出现的国家仍然具有强大的影响力,这可被称为"国家权力延续论".一些研究者并不完全赞同改革后独立的社会空间得到扩张的观点,而是认为国家仍然保持着对社会强大的动员能力(孙立平,1994,2000;萧功秦,1993,2000)。这与Solinger(1993)的观点在逻辑上是相符的,她认为,中国改革中的国家-社会关系具有相当的延续与稳定性质。在近年来有关"市场转型"理论的争论中,反对Nee 观点的一方也大致可以归为此类(Bian Logan,1996)。

  上述两类观点都是在自己的理论前提及分析框架内得出结论的,并且都有经验资料作支撑。国家对社会的控制力的强弱、作用范围的大小,在不同领域、不同条件下也许会表现出多重面目,呈现纷繁复杂的局面。本文所关注的是,在国家与社会直接接触的城市邻里这一微观层面,国家对社会是否仍保持着强大的控制动员能力?事实上,这一问题恰恰也是目前城市邻里研究中的一个中心问题。1「无论是在中国的农村研究还是城市邻里研究中,"国家-社会关系"的分析框架都占据着统治地位。关于农村研究中的"国家-社会关系"框架,可参见金太军(2004)的文献综述;对城市邻里研究中的"国家-社会关系"框架的分析,可参见朱健刚(2002)、桂勇(2005)。」围绕这一问题,存在着两派对立的观点。

  第一种观点认为,近20多年来的经济社会变迁使得国家在邻里所展现的力量大为下降。例如,Pan (2002)关于城市邻里的研究指出,社区建设运动正使得居民委员会逐渐成为一个服务性组织而非控制性工具。朱健刚(2002)强调了来自于城市基层的对国家话语的扭曲与巧妙反抗,并指出国家对基层社会的实际控制与有效动员能力正在减弱。

  林尚立(2003)关于居委会的研究指出,计划经济体制所形成的全能型政府调控模式将逐渐消失,居委会也将由政府派出机构的"派出机构"转变为一个自治性的机构。这样,在城市基层将出现一个相对独立于国家的社会,即一个基层群众自治得到充分发展的社会。

  第二种观点强调了社会转型背景下的社区建设运动所带来的城市政权向基层社会的渗透,以及国家以各种形式在邻里中再现。一些文献分析了国家对城市新兴社会空间与组织的支配与塑造(Saich,2001),另一些文献则指出近些年居民委员会的行政化趋势以及由此而来的国家政权的向下渗透(徐珂,1998;桂勇、崔之余,2000;李友梅,2002;Liu ,2005)。例如,朱健刚(1997)关于"社区行政建设"的研究表明,街区权力正在强化,国家正借助于社区建设运动试图渗透到城市基层,并在一定程度上取得了成功。而Liu (2005)的观点实际上暗示,近十年来国家与城市基层民众之间具有更加强烈联系纽带,借助于"社区政权"这一治理形式,占据统治地位的党-国家摆脱了过去垂直结构的限制,而在一个平行的维度上获得了权力的延伸。Read(2003:chapter 5)有关"行政性草根接触"的概念强调了国家借助于居民委员会这一中介对社会进行渗透的一面。根据他的分析,居委会为国家服务的首要功能是对居民的信息监控,而人们会向居委会主动合作,提供信息。他还从国家-社会关系模式的角度来分析积极分子,强调了其在国家动员中的作用,并指出这种国家动员式积极性表明国家仍然具有塑造基层社会的组织模式与疏导社会参与能量的巨大能力。

  上述两类观点都有其合理之处,也有其局限所在。那么,究竟谁是谁非,抑或双方都是错的?一方面,社区建设运动中国家向城市基层的渗透是一个不容置疑的事实,正如很多迹象表明的,党2国家正力图以各种方式加强其对邻里的渗透,而且常常能对邻里进行一定的控制(例如对城市草根运动的压制);但另一方面,国家也无法像过去一样拥有对邻里的强大动员与控制能力,因为目前城市邻里的景象与二三十年前的邻里景象完全不同。2「例如,Whyte 与Parish(1984)指出,1970年代的城市邻里在一定程度上加强了国家对个人的控制。居民委员会干部行为基本不受邻里舆论的支配,而且具有相应的行政、政治资源以及强制手段,能够给居民施加足够的压力。但目前的情况大有不同。Read(2003:chapter4)

  根据调查数据指出,在世纪之交时期Whyte and Parish所分析的三个层面的问题——居民委员会不受居民欢迎,居民委员会对居民具有相当大的权力并可能用于压制居民,居民缺乏限制这种权力的能力——都已经发生了相当大的变化。作为国家代理人的居民委员会与居民之间的关系模式与过去的模式完全不同,二者之间的关系朝向更为和善、更为缓和而非压迫性、对立性的方向发展,而且,强制性手段在居委会履行日常职责时很少发挥作用,而居民则拥有对居委会更大的影响力。」在笔者看来,我们需要一个超越了争论的双方、同时又能融合双方的的理论解释。认为国家对邻里的控制不再的第一种观点可以称之为"断裂"论,因为它强调国家对城市基层控制力的丧失,这实际上意味着在城市基层国家与社会之间的关系是断裂的;而认为国家向邻里渗透的第二种观点则可以称之为"嵌入"论,因为它假设在城市基层国家与社会之间的关系还像过去一样,社会紧紧地镶嵌在国家提供的框架之中。笔者认为,目前城市基层中国家与社会的关系并非是断裂的,也不是嵌入式的,而是呈现一种"粘连"状态,即国家与社会仍然有相当程度的接触,但并不是牢固地镶嵌在一起的,而是相对较为松散地粘合在一起。国家对邻里的动员与控制并非像"嵌入"论所想象的那么强,但国家也未从邻里社会的视野中完全消失。

  在下一部分中,笔者将从理论上对这一观点展开详细阐述。在此,先对本文的研究对象及所使用的经验资料的来源作一简要说明。本文将以上海的城市邻里为主要研究对象。当然,选择上海市这样一个具有一定特殊性质的个案可能会招致有关研究的"代表性"问题的指责。

  不过,由于现代社会发展模式的趋同性,不同城市的邻里都具有一些共同特征。例如,Read(2003:47)对中国不同城市居民委员会的观察强调了大中型城市之间的相似性。他认为,尽管不同城市中居民委员会在组织、操作等方面的具体情况有所不同,但在基本制度特征方面具有一致性,例如面临同样的法律,必须履行同样的核心职责,等等。而且,笔者认为,选择一个具有良好学术价值的个案进行深入的研究,有助于加深我们对中国基层社会微妙的运作机制的理解,甚至是发掘出一些带有普遍性的一般问题与解释框架。

  本文研究中所涉及到的经验资料,主要来源于如下几个方面:第一,相关领域的专题研究与调查报告。关于中国城市邻里与居民委员会组织的三项专题研究都是以博士论文的形式出现的,其中两份关于上海市的研究产生于人类学领域的研究者(朱健刚,2002;Pan,2002);一份关于北京市的研究产生于政治学领域的研究者(Read,2003)。调查报告主要是由上海的一批学者于2003年对居委会与邻里进行个案调查之后撰写的。3「该项研究由李友梅教授与张乐天教授主持。」第二,笔者个人有关上海市邻里的实地调查资料。

  这包括有关黄浦区的BXL 、杨浦区的BCY 与J X 三个邻里的实地调查资料,4「黄荣贵、李洁瑾、袁静等同学与笔者一起对这三个邻里进行了调查。他们在这项研究中承担了大量的经验资料收集工作。此外,其中一位学生曾以实习人员的身份,对一个邻里进行了近半年的参与观察。笔者在此对他们的工作表示感谢。」以及笔者利用座谈会与深入访谈等形式对多个居委会与基层党组织进行调查所获得的资料。5「张乐天教授及何宏平、施芸卿、陈佳瑛、朱宁、余君等同学也在研究中承担了大量的资料收集工作。笔者在此对他们的工作表示感谢。」第三,1999年上海市民政局围绕"上海城市居民委员会组织体制"问题展开的、在全市范围内的随机抽样调查数据。这次调查以问卷调查形式进行,被访者分为一般居民与居民委员会干部两类。在具体调查过程中,共发放居民问卷1,200份,回收有效问卷份1,079份;共发放居委会干部问卷60份,回收有效问卷60份。上述三类资料构成了本文得出研究结论的资料基础。

  二、国家与城市基层社会在邻里中的"粘连"

  强调国家对邻里的渗透的第二种观点并不能完全令人信服。的确,在很多场合下党2国家以各种形式重申自己在城市邻里中的存在,但这并不说明国家像过去一样拥有对邻里的强大动员控制能力。我们必须仔细考虑这种行政渗透与国家的"在场"到底意味着什么。即使是第二种观点的支持者也承认,在某些场合下行政体系向基层的渗透与国家对邻里的控制力量仍然存在着很大局限,有时甚至给城市基层独立于国家的社会空间的形成以及民主化进程的推进提供了机会(Liu2005:chapter 4)。对作为都市行政体系"神经末梢"的居委会的行政能力的分析,朱健刚(1997)关于社区行政建设中"强国家、强社会的态势"的判断。即使我们可以把准行政化的居委会视为国家在邻里中的代理人,但实际上居委会组织在邻里中所扮演的角色更接近于"行政服务提供者",而不是"政治控制代理人".当居委会力图使邻里生活表面上好象仍然服从于国家的控制,居民的行动也听从"上面"的摆布时,这仅仅是居委会干部的一种操作策略,并不意味着居委会在强迫居民真正服从国家。正如朱健刚(2002:168)所指出的,20世纪90年代政府的群众运动已经与改革以前的群众运动完全不同了,因为它本身是在生活的常态中进行的。可以想象,一旦脱离生活的常态,这种运动与动员本身将难以维续。那么,其中秘密何在?目前国家与基层社会的关系何以在表面上还能维持像过去的面貌?笔者个人的理解是,国家对基层的控制不再,取而代之的是笔者称之为"粘连"的模式,即表面上国家仍然与城市基层社会紧密地吻合在一起,但实际上这种吻合仅仅是一种外在的表现,它不再具有过去国家对城市基层社会的强大驱动能力。

  这种粘连模式比较接近于第一种观点,不过与第一种观点相比又略有不同。认为"国家仍在有效地驱动着基层社会"或"基层社会可以完全无视于国家的存在"都是对目前城市邻里的误读。国家有时也能推动基层社会的民众作出某种符合国家意图的行为,但这并不意味着国家在有效地"控制社会";同样,国家从很多场域撤退了,但这也不意味着国家对基层社会的诸类行动者毫无影响。在目前的情况下,国家无法彻底"控制"基层社会,但这并不意味着国家从民间的视野中完全消失,它仍旧存在于互动的框架之中,仍作为基层社会行动者的互动对象而存在,必须给予象征性的认可。在基层社会行动者的行动决策中,无论国家在场与不在场,在大量情况下都必须考虑到国家这一对手的存在。就像市场中的竞争一样,即使竞争对手毫无反应,一个行动者也必须仔细地斟酌对手可能采取的相应策略。

  国家与社会的粘连模式与处于城市基层的居民委员会组织有着不可分割的联系。作为国家与城市基层社会的真正结合部,在邻里中具有国家代理人色彩的居委会一级是最为重要的中介层与缓冲层,它承担着对上"化解"、对下"驱动运作"的双重功能。这一中介层把来自于上面的指令、政策转化为基层社会可以接受、可以理解的话语与表达形式,并使之纳入基层社会日常运作的基本逻辑之中,从而消解掉这些本来可能打破基层社会的外部力量。在把来自于"上面"的话语、指令、意图和目的转换为可以具体操作的应对性行为的同时,这一层面还给"下面"的各种反应、表述赋予符合上面意图的色彩,以使上面可以对下面得出政治上正确的解读与评估。这样,"国家"与"社会"表面上和谐共处,矛盾、冲突不至于在日常的运作中爆发出来(除非是损及社会利益的具体事件)。这实际上使国家与社会在这一层面上达到妥协,两张各自分割的"皮"由此可以在现有城市基层社会治理架构内相安无事,井水不犯河水,彼此赋予对方象征性认可。这样,表面上看起来,国家在转型过程中仍保持着对基层社会的强大控制动员能力,但实际上这种动员只是一种虚假的动员,只是被赋予象征意义的动员。这样,三类目标各不相同的行动者——居民、居委会以及"上面"——在邻里中达成了妥协,彼此相安无事,或者说形成一种微妙的胶着局面。也许有的行动者对此不太满意,但目前的局面是各方都能接受的,各方都部分实现了自己的目标(见下图1)。可见,在国家与城市基层社会之间的关系目前呈现了一幅独特的景象,既不是过去的国家强行驱动社会,也不是一般所认为的国家控制力的彻底瓦解。6「作为一种外部力量的国家,如果要在目前的邻里彻底地贯彻自己的目标,这只有在国家与基层社会的目标相当一致的情况下才有可能。2003年非典型性肺炎流行时期的上海邻里控制提供了一个具体例子。由于包括居民在内的各方利益的一致,这段时间中政府对邻里人口的有效控制很容易就真正实现了。」

  

  如果上述观点成立,我们必须回答在逻辑上紧密相连的两个问题:第一,在二十多年来的经济社会变迁中,国家对整个社会的控制力都有所下降。那国家为什么对邻里仍具有一定的动员控制能力,而这种动员控制能力又具有很大局限?对此,笔者的回答是,尽管社会转型带来了国家所能利用的资源与手段的急剧下降,但城市邻里中的国家代理人却巧妙地借助于本土性文化资源,在实际操作中采取了一种具有非制度化、非正式色彩的权力策略,从而在一定程度上保证了向邻里的有效渗透。当然,也正因为资源匮乏条件下这种权力操作策略的非制度化、非正式色彩,人情、面子因素的介入等",国家"也在一定程度上被消解了。

  第二,具有非制度化、非正式色彩的权力操作策略为什么能够存在?笔者认为,这种权力操作策略的存在有其相应的社会基础,这包括邻里中特定的社会结构(积极分子群体、居委会-楼组-居民的三级体系),以及相应的动力机制(互惠性交换、对社会交往的心理需求以及人情与面子这一具有中国特色的本土性文化资源等)等。

  三、私人化接触与城市基层的非正式权力操作

  尽管1949年后不同时期国家与基层社会的关系模式有着巨大变化,但是在居住地层面国家与基层社会的互动却一直存在着某种传统——这种传统以某些代表国家的具体人物与居民面对面的直接接触方式为重要特征。在传统上,国家对城市基层的动员一直依赖于基层工作者(如工作组、居委干部、楼组长、积极分子)与一般居民的直接接触与面对面的互动,依赖于他们对居民的再三劝说(或说诱导)以及人情因素的运用,而这种以劝说、人情等为基础的直接接触与正式化的、制度化的权力运用无关,这样,正式化的国家-社会关系就在一个地方化的环境中被非正式的操作"解构"了。即使是在国家力量比较强大的时期,国家对居民的控制动员也往往以人情约束、以某种人物对居民再三做工作等手段来实现(Pan ,2002;Whyte Parish,1984)。以暴力、惩罚、制度约束等形式出现的控制动员手段在实际生活中并不是很常见的,它们往往仅作为人情约束与劝说的背景出现。

  这种传统一直延续到今天。一些研究指出,人情关系是维持邻里权力运作模式的重要因素(Read,2003;Pan,2002;朱健刚,2002)。张乐天与杨雪晶(2003)、刘春燕(2003)的实地调查更强烈地支持了这种观点。在笔者所调查的BXL ,自20世纪50年代居委会成立以后就主要通过劝说、做思想工作、利用邻里情面等方式来解决问题。直到今天,BXL 的居委干部仍然力图用自己传统的工作方式——"说服"——来获得居民的合作。对于这个居委的干部来说,这种说服工作非常富有技巧性。在与居民交流时如何动之以情、晓之以理,如何让对象在面子因素的影响下不得不屈从于居委干部的要求,这些都需要丰富的经验与人生阅历。如果居民无法被说服,居委干部就会一次又一次上门,反复劝说;如果还是不行,居委会干部有时会利用自己的社会关系网络,动员与被劝说对象有关系或者某些共同之处的其他人员去劝说。

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