社区组织行政化:表现、原因及对策分析

  原载《学海》2006年第3期p24~30

  作者简介:向德平,博士,武汉大学社会学系教授、博士生导师。武汉430071

  内容提要:社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织,但是在我国社区建设与社区发展过程中出现了社区组织行政化的倾向。本文探讨了社区自治组织行政化的表现,分析了导致社区自治组织行政化的原因,提出了社区自治组织去行政化的对策。

  关键词:社区组织/行政化/去行政化

  随着我国市场经济体制改革和行政体制改革的深入,国家、市场和社会逐步分离,社会的自主空间不断扩大,传统的纵向单一性的社会结构逐渐向横向结构转变,单位制日渐式微。单位体制的消解促进了社会组织功能的分化,导致社会事务大量涌现、重新分解并逐渐回归社会,越来越多的单位将其承担的社会职能分化出来,社区成为承接社会职能的重要载体和新型公共空间。随着社会实体与国家之间行政依附关系以及社会成员与单位间的人身依附关系的逐渐松弛,越来越多的“单位人”向“社会人”转变,社区成为“后单位制”时期市民生活的重要归宿。社区建设正是顺应社会结构转型的现实需要而产生的。所谓社区建设,是指在党和政府的领导下,依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。①在社区居委会及广大居民自下而上的内在动力和政府自上而下的外在推力这两种力量的共同作用下,我国社区建设取得了很大的成就:社区管理体制初步形成;社区基础设施和环境得到很大改善;社区工作者素质迅速提高;社区共建广泛实施;社区服务蓬勃发展等等。随着社区建设的深入,社区居委会作为社区的基层群众性组织,政府联系广大群众的中介或桥梁,作为社区建设的主要依托和主体组织之一,在城市居民日常社会生活中的地位和作用大为提高。但是,居委会行政化色彩较前更强,对街道的实际隶属性质有所加强,社区自治能力非常薄弱。法律上规定为自治组织的社区居委会,在实际中出现了职责、功能不恰当的偏移,这种理论与实践的矛盾是当前和谐社区建设过程中存在的最主要问题之一。

  社区自治的现状

  中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出“扩大民主、居民自治”是城市社区建设的基本原则。文件指出,“在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。”由此可见,社区自治是指居民在党和政府的领导下,在国家法律规定的范围内,自己管理自己,自己决定自己的事情。社区自治的主体是居民,自治的客体是与居民切身利益相关的社区公共事务;自治的方式主要是居民通过选举居委会并通过居委会来实现自我管理;自治的核心是居民和居委会的自治权。社区自治是在自我管理、自我教育、自我服务、自我监督层面上的自治,所要达到的是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。社区自治实际上是社区体制改革以及各方权利关系调整的系统过程。

  在我国,城市社区自治主要是通过居委会这个组织来实施的。作为城市居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织,法律赋予城市居委会在财产、财务、人事、社区公共事务的决策和处理等方面拥有较大的自主权。但另一方面,根据《中华人民共和国城市居委会组织法》,城市居委会接受政府及其派出机构的指导,协助政府及其派出机构开展工作,完成政府及其派出机构委托承办的一些政府事务,也是居委会的法定职责。

  这样,作为城市居民“基层群众性自治组织”的居委会实际上承担着双重角色:一方面要办理社区的事情,另一方面又要办理政府及其派出机构交办的事情。居委会既要对居民负责,为社区居民服务;又要对上级政府及其派出机构负责,办理好政府及其派出机构交办的事项。与之相应,社区居委会拥有两种不同的职权,即代理职权和自定职权。所谓代理职权,是接受政府及其派出机关的委托对本社区内部那些属于国家统一规范和治理范围内的事务进行管理和处置的权力。这些国家统一规范和治理的事务本属政府事务,但由于种种原因需要由居委会之类的基层社区组织来协助完成,如治安保卫、计划生育、青少年教育等。社区居委会承担的这些事务称为委办事务。所谓自定职权,则是指社区居委会组织自行确定、用来对本社区不属于国家统一规范和治理的纯内部事务进行管理和处置的权力。居委会辖区内的纯内部事务通常被称为自治事务。

  社区居委会的自治状况实际上是由社区居委会日常工作中所包含的上述两种事务及相关权力之间的比重决定的。当一个居委会日常工作中所处理的事务主要是各种委办事务,其所行使的权力主要是代理权力,较少行使法律赋予的各种自治权力时,该居委会在日常工作中真正能够享有的自治权实际上是非常有限的;反之,当一个居委会日常工作中所处理的事务主要是各种自治事务,其所行使的权力主要是自定权力,该居委会在日常工作中才真正享有较大的自治权。

  另外,社区居民参与率及参与程度的高低也是衡量社区自治的重要标志。②社区各类法定组织(居委会、居民代表大会、协商议事委员会)的服务对象主要是社区居民,开展社区建设是为了提高各类法定组织为居民提供服务的能力和水平,提高居民自身服务的能力和水平。有了居民参与,社区居委会才能真正了解居民的需求,社区建设才能产生良好的社会效益。居民参与的过程实际上是公共服务的提供者与使用者交流信息、传递信息的过程,所以从一定意义上说居民的参与状况还决定着社区建设的效果。③同时,居民是社区建设的主体,只有社区居民广泛、直接的参与,才能逐步培养居民的社区归属感、认同感和现代才能社区意识,社区自身的各类资源才能得到有效的整合和充分的利用,从而推动社区建设健康、有序发展。有些社区管理者以居民的自治意识差、自治能力弱为由,不让居民参与社区事务的决策,这是一种本末倒置的做法。社区居民的参与能力弱,恰恰是居民缺乏参与的结果。因此,社区自治应以居民的广泛参与为前提。社区自治程度的高低,既取决于社区所拥有的自治权的大小,又取决于社区居民积极参与社区自治事务主观意愿的强弱。

  社区居委会自治组织行政化的表现

  由于各方面的原因,我国社区居委会这一自治组织行政化的色彩非常浓厚,具体表现在以下方面:

  1、组织设置功能行政化。社区的实际情况千差万别,居民需求也各不相同,社区组织在结构、运行方式等方面应各有特色,但现实中我国社区组织却千人一面,没有差别。社区组织和社区机构的设置体现了政府基层管理的需要,居民缺乏归属感、认同感。从理论上讲,居委会是基层群众自治组织,它的主要任务是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督,至于协助政府及其派出机构去做与居民相关的部分工作必须以不影响居民自治为前提。社区工作可分为五大类近百项,主要包括城管爱卫、综合治理、计划生育、最低生活保障、民间纠纷调解、宣传教育、迎接考核评比、收款收费、人口普查等,其中政府各职能部门或派出机构指派的行政任务占居委会工作的80%以上,居委会主要承担行政工作。居民把居委会看成是政府组织而非居民自治组织,把居委会看作是政府行政力量的延伸。

  2、自治章程、工作制度及人事决定行政化。尽管目前各社区普遍制定了居民自治章程、居民公约和居委会工作职责等规章制度,但它们是由上级民政部门或街道制定,分发给各社区遵照执行的,没有经过居民会议或居民代表会议的讨论、通过。这种做法反映了基层政府对社区居委会自治范围和自治程度的控制。《中华人民共和国居委会组织法》规定,居民委员会由居民会议选举产生,居民会议有权撤换和补选其成员。许多社区居委会换届确实要经过社区选举,但候选人资格由政府确定,这实际上是由政府主导社区选举,社区选举基本流于形式。一些地方政府还规定新进入社区居委会工作者队伍的人员必须通过市区招考(应届毕业生和下岗职工)——选举——街道党工委集体研究决定等程序。在这样的选举方式和人事制度下,社区居委员会成员实际上成了街道聘用的干部,街道办事处可以随意撤换社区居委会成员,这必然会从根本上影响社区居委会自治组织的群众性和自治性。

  3、经费收支行政化。社区居委会的工作经费来源有三部分:政府财政拨款、社区物业收入和社区自筹,其中主要经费来源是政府的财政补助。社区物业收入不高,驻区单位共建意识不强,社会捐助收入很少且不稳定,社区居委会工作经费的缺口较大,其经费缺口普遍由街道提供。街道对社区居委会的工作经费实行统一管理,由街道财政所设立社区帐户,统一做帐。社区经费由市区下拨到街道,由街道统一收支的方式,造成“端谁的饭碗归谁管”,社区居委会不得不依附于街道办事处。

  4、运行方式、考核机制行政化。社区居委会采用行政化的运行方式,社区居委会的服务功能不强,居委会与居民之间的沟通和交流渠道不多不畅,居民对社区事务的参与程度和支持程度不高。目前对社区居委会的监督考核名义上有两种形式:一种是居民民主评议社区居委会,一种是由街道和政府有关职能部门对社区进行考核评比。但在两种监督考核形式中,由于街道和政府职能部门的考核结果与社区的工作经费、人员任免等挂钩,因此街道及政府职能部门的考核占据着绝对的主导地位,左右着社区居委会的工作取向,居民群众的考核效力则显得软弱无力。

  不同类型社区行政化的差异

  社区居委会行政化现象普遍,但不同类型的社区,居委会行政化的表现及程度又有差别。

  1、单位型社区。这类社区隶属于某一单位,社区居委会是单位的后勤部门之一,社区居委会主任或书记是单位的干部。社区内各类服务设施齐全,居住区与生产区有明显的界限,生活环境较好,但社区意识淡薄。因为生活角色和生产角色重合,社区活动被组织活动代替,社区服务被单位福利服务代替,社区内各种事务的决策和实施往往由单位相应的部门承担,社区规范为各种各样的单位组织规范所替代。社区资源视单位情况而异,行政、事业单位及效益较好的企业其社区资源较多。在这样的社区中,社区成员地缘情感较弱,自发的互助性服务很少。由于单位互动和社区互动合二为一,单位的行政级别也体现在社区生活中,因此,这类社区在计划经济时代行政权力的渗透较深,行政色彩较浓,制度惯性使这类社区推进自治的阻力最大。在一些改制单位,社区居委会变成与单位并列的一个组织,其工作任务与板块型社区差不多。在这样的单位型社区中,社区资源一般比较匮乏,很多居民很难摆脱传统的福利思想,居民虽意识到社区问题,但缺乏解决问题的能力。这种社区居民对政府大多有抱怨情绪,他们视居委会为基层政府组织,并不配合居委会工作。

  2、板块型社区。即按照居民居住自然地域划分而成。这类社区既有居民宿舍,又有驻区单位和多功能的小型商业中心,社区空间为单位制所分割,形成区中区,居民的社区意识相对薄弱。由于居民共用共同的生活设施如幼儿园、学校等,随着时间的推移,社区的氛围逐渐形成,居民具有参与社区活动的积极性。由于单位分割,社区自治组织难以充分发挥作用,行政权力对社区的渗透介于小区型社区和单位社区之间。

  3、小区型社区。这种居住区可细分为高级住宅区、经济适用房区和高中低档混合小区。在这类社区中,社区互动和社区参与的意愿和实际频率并不高,但居民的地域认同感强。由于社区阶层化,居民的生活方式、服务水平要求具有较高的一致性,社区身份起着社区规范的作用,社区资源视社区情况而定,一般高档房区较多,混合区次之,经济房区较少。社区自治程度也按资源的顺序递减,社区服务以物业公司提供的有偿服务为主。小区型社区居委会受行政权力的影响较少。

  社区居委会行政化的原因分析

  造成社区居委会行政化的原因很多,主要有以下几个方面。

  1、政府干预过多是导致社区居委会行政化的重要原因。

  首先是认知因素。政府的主要目标之一在于解决转型时期的种种社会问题,保证社会的稳定和发展。而在政府看来,良好的社区治理有助于这一目标的实现,这可能促使政府倾向于直接干预并控制社区。其次是习惯因素。计划经济体制下的政府主导一切的行为惯性仍在延续,政府习惯于干预和控制社区。政府行为模式的转变不是一蹴而就的过程。面对新形势、新问题,政府自身也在调整角色定位,提出社区自治的发展思路,但仍然受到既往行为模式的影响,在实际工作中仍然保持着传统的主导与干预特性。对于相当部分的政府官员来说,社区不是群众性的自治组织,社区管理当然应该接受街道的领导。再次是利益因素。部分政府官员内心不愿失去社区这一条“腿”,这也是社区行政化的重要原因。随着城市管理重心的下移,政府职能部门和街道办事处越来越多的工作都是通过社区居委会开展和落实的,社区居委会变成了政府的派出机构。而一些政府职能部门和街道办事处在给社区居委会下放责任的同时,却将利益和权力留在自己的手中。

  2、社区自治组织自身的原因

  首先是社区居委会主观倾向行政化。社区居委会的自治需求及愿望是其自主性能否成长的根本因素。由于社区资源都来自政府,为了从政府获取资源,一些社区依附于政府及其代理机构。当政府职能部门或街道办事处做出与居民利益相冲突的事情与行为时,有些社区居委会不但不敢制止,甚至还参与其中“分一杯羹”。其次,由于政府主导了居委会的工作,社区居委会在人、财、物、职责、运作、考核等方面全方位依赖政府及其派出机关,其与政府之间的关系不是相对独立的关系,而是全面依附的关系,社区居委会日益与社区居民脱离,成为代表政府管理社会的力量,逐渐失去自治性,成为行政性或准行政性组织。政府与社区居委会之间的关系也由国家与社会的关系变异为上级政府与下级政府的关系。

  3、居民参与方面的原因

  社区居委会自治应以居民的广泛参与为基础,依靠民众的广泛参与来协助政府解决社区的问题,是推动社区自治和社区建设的明智选择。目前社区居民的参与意识淡薄,参与社区活动的积极性不高。

  第一,单位意识在很大程度上阻碍了居民对社区公共事务的认识和社区参与意识的形成。单位体制下,城市社会生活的一切方面都几乎全部纳入单位行政体制中。个人一旦进入单位,单位对个人负有生老病死的无限义务,个人则完全依附单位。“单位办社会”的组织格局使个人与社会的关系直接内化为个人与单位的关系,而个人对单位的全面依附则促使个人形成强烈的单位认同意识和单位参与意识,社区归属意识和社区参与意识很少。

  改革以来,国有企业在市场化转型过程中向相对独立的经济组织转化,其自行配置社会资源的能力加强了,但其单位组织的性质非但没有改变,反而更加强化;其福利供给的功能非但没有缩小,反而更加扩张。④正是因为单位承担着大量的福利功能,导致人们认为单位是解决个人问题的载体,个人更倾向于依赖单位,而不是社区居委会。

  政府对社区干预过多促使居民对政府产生很强的依赖心理,社区居民的自治意识、参与意识比较淡薄。由于社区居委会自诞生之日起就一直按照政府职能部门和街道办事处的指令开展工作,居民更倾向于把它作为一级政府。社区居委会作为一个法定的群众自治组织,在理论上是代表全体居民的利益,服务于社区居民。事实上社区居委会行政化,新建立的社区居委会与过去的居委会没有实质性差别,没有获得居民的认同和信任,居民的认同感和参与意愿不足。

  第二,居民参与期望与参与现实存在差距,制约着居民的社区参与。居民期望参加的社区活动参加不了,比如对社区重大事务参与决策和管理、对社区权力运行参与监督等。参与期望与现实之间的矛盾实质上是一个利益关系或者说权力的再调整问题。⑤

  由于,居民与社区利益的相关程度低,导致居民不关注社区公共事务。居民是否参与社区事务,很大程度上取决于社区事务与自身利益的相关程度。与社区缺乏直接利益关系的居民很少关注社区事务,也很少参与社区活动。单位制下,居民从单位获得资源、收益、地位、身份和福利等,因此对所在单位有强烈的依附和归属感,单位意识根深蒂固,而对居住的社区则缺乏认同与参与意识。与社区直接利益相关的社区居民则更愿意参与到社区活动中来。

  第三,居民社区参与的条件不足。居民参与社区事务需要拥有一定的条件,包括一定的时间、知识、能力以及一定的经济基础。缺乏时间和精力可能是社区中的中青年人对社区事务关注较少、参与社区活动不积极的原因。参加社区活动大多是有空闲时间的离退休人员、下岗待业人员和放假期间的学生。

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