市场与政府的边界:土地非农化治理结构的选择

  原载《管理世界》2009年第12期

  摘要:如何确定市场和政府的职能范围,一直是中国政府在经济转型过程中关注的重点。理论上能够清晰划分的边界,实践中总是很难把握。交易费用经济学从比较不同治理结构的交易费用出发,为实践中判断市场和政府的边界提供了新的视角。本文将交易费用经济学从传统的私有领域拓展到中国目前备受关注的土地非农化这一公共领域,建立了土地非农化治理结构选择的理论框架。接着,本文将该框架应用到H 市,为H 市土地非农化的具体任务选择了适宜的治理方式,确定了市场或政府的边界。同时,从明确市场与政府作用和降低政府治理交易费用的角度出发,为提高中国土地非农化绩效提供了有别于“盲目市场论”的建议。

  关键词:市场;政府交易费用经济学;治理结构;土地非农化

  *本文是国家杰出青年基金项目(70425002)研究成果之一。论文得到德国柏林洪堡大学Konrad Hagedorn 教授、Volker Beckmann 教授,荷兰瓦赫宁根大学Justus Wesseler 副教授的指导,这里一并致谢。当然,文责自负。

  一、问题的提出

  中国的土地非农化,即,土地从农业用地转变为城市建设用地,因为过程的不可逆性(或者可逆的困难性)以及中国特殊的人地矛盾,一直是理论和实践关注的重点。不论是土地资源的经济价值在两种用途间的取舍是否得到了平衡,还是土地资源在生态环境方面的价值是否得到了体现,仅仅从粮食安全的角度出发,控制土地非农化就已经成为现阶段中国政府的重要工作之一。土地市场的建立和逐步完善,是政府在追求土地资源利用效率的重要举措。然而,单纯地依靠土地市场是否能够解决土地非农化乃至整个土地资源利用的效率问题?在这个过程中政府应该扮演一个什么角色?其实,这些问题的本质就是市场与政府在土地资源治理上的“边界”问题。新古典经济学、公共选择理论、新制度经济学(包含交易费用经济学)等对此都有很多精辟的论述。新古典经济学认为,当不存在外部性时,市场是资源配置最合适的方式,而政府是用来弥补存在外部性时的市场失灵问题。公共选择理论认为,市场和政府分别是针对不同领域为了实现集体行动的一致同意而采取的不同手段。新制度经济学认为,市场和政府是两种不同的治理结构,如何选择取决于两者产生的交易费用大小。对于新古典经济学来说,市场是无成本的,政府是万能的,只需要计算边际私人与社会成本就可以确定市场和政府的边界,但是它因计算的理想性而受到现有经济学的批评。对于公共选择理论来说,虽然提供了另一个理论的角度来看待市场和政府的边界,但在实践中明确两者的边界依然是一个难题。而对于交易费用经济学,因在理论和实证的结合上得到了长足进展,这为研究土地非农化治理中政府和市场的边界提供了一个可行的方法。

  从交易费用经济学的角度看,确定市场和政府的边界,就是确定市场或者政府的职能范围,本质上就是为交易寻找合适的治理结构。对于土地非农化来说,如果总收益既定,当交易费用尽可能小的时候,土地非农化的净效益则会尽可能最大化(即,租值耗散最小:Cheung,1974)。在这个逻辑上,交易费用经济学致力于探寻合适的治理结构来实现土地非农化过程中交易费用的相对最小化。现实中的市场和政府,就是两种治理结构,因此,交易费用经济学可以用来研究两者的边界问题。

  目前为止,虽然交易费用经济学在私有领域已经有了广泛的应用,但在公共领域的理论和实证研究都处于起步的阶段(Williamson,1999;Ruiter,2005),对于土地非农化的应用研究更是刚刚起步。

  Buitelaar (2004;2007)最近对国际上将交易费用经济学的理念应用到土地非农化的研究进行了评述,发现这个领域还有很多未完成的工作,比如,如何将治理结构的选择与提高土地非农化的治理效率联系起来;更重要的是,如何建立一个规范的分析框架,来为理论的拓展服务。

  所以,本文的目的是,首先建立一个用于分析土地非农化治理结构选择的理论框架,把现有交易费用经济学的理论拓展到土地非农化这个具有公共领域特征的资源利用行为上来。其次,本文还将通过这个框架进行一个实证研究,初步探讨市场和政府如何配合,来实现土地非农化治理的效率,即,在实践中确定市场与政府的边界。

  …………

  四、结论

  本文通过估计H 市土地非农化政府治理和市场治理两种治理结构的交易费用函数,测算了两种治理结构下的交易费用。这不仅为交易费用经济学在公共领域的拓展提供了实证,还在此基础上为土地非农化确定了政府和市场治理的边界,为中国土地非农化寻找合适的治理结构提供了交易费用经济学视角的参考。

  (一)“盲目市场论”的局限和本文的观点

  现有一些“盲目市场论”的观点认为国家只有打破城乡分割的土地市场局面,建立城乡统一的土地市场,消除政府对土地市场的干预,才能提高土地非农化的效率。诚然,通过市场来提高资源的利用效率,符合新古典经济学的理论,因为市场能够“自动地”、“高效地”配置资源。然而,新古典经济学忽视了市场制本身也是一种治理结构,忽视了市场制也是有成本的,市场只是对一定范围的资源(即,特定的交易)才能发挥“自动”、“高效”的作用,离开特定的交易的范围,市场配置产生的交易费用可能很大。

  中国现阶段的土地市场对土地资源的治理确实体现了一定的绩效。但必须注意的是,它的绩效只是体现在城市范围的土地资产的交易(尤其是二级市场),这种土地资产最明显的特征就是具有明晰的使用权人、透明的市场价格、公开的交易信息、完善的交易制度、公正的法律保障等,更重要的是,该类土地资产大都不具有新古典经济学所谓的外部性,即,环境、生态、社会外部性等。而现阶段的土地非农化,作为一种交易,并不存在类似于城市土地市场中强有力的土地所有权、使用权的法律保障(农民权利经常受到歧视),更特殊的是,土地非农化本身具有巨大且未知的环境、生态和社会外部性。没有产权的保障,建立市场就无从谈起,即使实现了产权的保障机制,当面临所谓的外部性时,市场还是无能为力。

  所以,本文的研究表明,对于中国的土地非农化,单纯的市场并不是适宜的治理结构。因为土地非农化不仅仅是土地资产的交易,它还具有潜在的对环境、生态和社会影响的内涵。从交易费用经济学角度看,市场制只适合治理土地非农化中类似于城市土地资产的部分,而其他被新古典经济学称为外部性的部分,则需要通过层级制来治理。具体体现在,首先,对于不需要过多技能但对控制风险有重要作用的任务来说(比如,规划审批等),只有通过公务员岗位才能有效降低执行人因人力资本专用性产生的交易费用。其次,由于土地非农化风险控制还是一种公共物品,政府需要执行人的正直(衷心、目标一致等)来完成上级下达的任务,这只有通过层级制才能实现有效的控制。另外,在不存在完善的法律体系下,政府的干预对解决无序的冲突也是有利的。政府治理在这些方面的重要作用,正是本文反对“盲目市场论”观点的原因。当然,本文这里所提倡的政府治理和新古典经济学中当市场出现外部性需要政府干预是有本质区别的。新古典经济学的政府干预,是在假设政府是“万能”的,是为了弥补市场而生的,而本文的政府治理,仅仅是不同于市场制的一个治理结构。现实世界从来都不存在新古典经济学所假想的边际最优、“自动”的市场和“万能”的政府。无论是市场还是政府,在治理过程中都产生交易费用,只是政府此时产生的交易费用低于市场。

  (二)政府和市场的边界:对中国土地非农化治理的建议

  对于现阶段的中国土地非农化来说,适宜采用政府治理为主,市场治理为辅的治理结构。但政府和市场具体的边界在什么地方?本文通过H 市的实证给出了答案,为H 市土地非农化每个具体任务选择了最合适的治理结构。具体来说,在现状的基础上,将土地测绘成果确认、农地被批准征用后的执行过程、土地复垦项目被批准后的执行过程,以及土地登记等任务转由市场完成,其他任务都按照现有的治理结构,将可以提高整个混合制的治理绩效,数据显示总体交易费用可以有11.3%的降低。这个结论对中国总体的土地非农化应该有一定的借鉴意义。

  在确定了政府和市场的边界之后,更进一步的建议有:增加政府从业人员的职业安全感和待遇,同时通过建立相应机制来保障上下级之间的信任、诚信,将有利于提高现有政府治理的绩效。另外,虽然中国正处于向市场经济转轨的过程中,但主张简化现有土地非农化程序,允许农地可以不经过国家征用直接进入城市土地市场,其实并不符合现阶段土地非农化的交易特征。实证的结果表明,错误地引入市场,可能导致巨大的交易费用。所以,政府对该类市场治理的尝试应该抱非常谨慎的态度。

  (三)对现行制度环境的考虑

  还有很重要的一点需要阐明。本文实证中对政府和市场两种治理结构交易费用的衡量和比较是基于制度环境不变的这一假设前提下的。本文以上提出的建议没有突破现有制度环境,即,不需要改变现有的正式制度,所以符合理论的假设。当然,不排除实际情况可能是当治理结构发生改变时,很可能已经引起了制度环境的改变,比如,市场制的建立,产权和法律等相关制度很可能已经得到了配套,那样市场治理所产生的交易费用将不同于本文所计算的交易费用,治理结构选择的结果因此也会不同。这是无法通过本文的框架来研究的,这是交易费用经济学的一个缺陷。当然,可以有一个弥补的方法,即选择另外的国家作为比较的对象,该国家应该具有类似于所考察的治理结构改变而可能导致的制度环境,这样就可以在一定程度上缓解上述矛盾。

  从相反角度考虑,对于治理土地非农化,如果现有治理结构表现不能令人满意,但是直接改变治理结构产生的交易费用很高,那么考虑改变制度环境,有时可以为治理结构的改变提供契机,表3中制度环境变量的平方项系数显著也提供了证明。更现实一点说,如果农民的产权得到了有力的法律保障、土地利用规划真正实现了对土地空间配置的控制,那么建立城乡统一的土地市场,也不失为一种可行的选择。

  (四)研究的缺陷

  当然,除了上述在制度环境上的假设限制,本文还有很多缺陷。首先,把土地非农化过程分解为83个样本,不讨论样本数量过小的问题,这种以过程为研究对象的方法虽然在微观领域得到广泛应用,但是否适合公共领域还需要继续推敲。第二,对交易属性指标的选择还需要进一步商榷。第三,本文的实证所采用的计量方法还停留在探索阶段。这些缺陷都是目前难以解决的,还需要交易费用经济学本身的进一步发展。

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