原载《公共管理研究》2010年第5卷

  摘要:本文试图探寻,有哪些因素影响了地级市市长的政治升迁,如何影响以及在多大程度上影响了升迁?同时,本研究还期待去发现较为全面的地方领导升迁模式。基于现有的解释模型和邓小平“干部四化”政策,本研究首先描述了全国268个地级城市中264名市长的个人背景、教育背景、工作经历以及他们的政治升迁状况。其次,更为重要的,那些在事实上影响了升迁的因素得到了验证。在统计上,多元线性回归模型证实了下列假设:1.“干部四化”政策对市长的政治升迁有实质性的效果;2.特定的工作经历可能是官员升迁的必需条件,但不会显著降低他们的升迁速度。现有的研究往往将行政区域的经济绩效与当地行政首长的政治升迁描述为一种因果关系,即较好的经济绩效会提高升迁的可能性,而本研究则提供了另外一种可能的解释(假设3):官员升迁得越快,就会到经济发展水平越好的城市担任市长。由于官员的升迁速率在事实上是先于他们作为市长之任命,因此这个变量被用来预测他们所要担任市长之城市的经济发展水平。数据分析证实了假设3,从而提出了一个分析中国地方政治精英升迁问题更加全面的模式。综合以前的研究发现,我们有理由认为,一方面,官员以前在升迁方面的优势将会有助于他们到一个有较好经济绩效的城市去担任市长;另一方面,这种经济的上优势又将转变成下一次政治升迁的有利砝码。

  关键词:政治升迁;地方政治精英;经济绩效

  导言:寻求经济绩效与政治升迁之间的一个更为全面的模式

  因为不同的政治制度,中国的地方官员实际上比西方国家地方官员有更大的政治影响力,政治精英研究因此成了中国问题研究的一种重要的组成部分。在这个方面有许多很有价值的文献已经被出版,如Teiwes(1967)[1],但也有更多的问题尚待深入研究。之前大部分的研究都集中在国家领导人和省级领导人上面,尽管这些非常重要,但如果把国家的政治精英看成一个整体,却留下很多的研究空白。

  在过去的四分之一世纪的经济改革中,随着邓小平向地方分权的策略,中国省以及以下的政府被赋予更多的经济权力,地方官员的角色也变得更加突出(Shirk,1993;Jia Lin ,1994:3;Cheung,Chung Lin ,1998),然而,这些有着很大权力的官员并不能任意地使用他们的权力。从本质上而言,他们是被任命的[2]②,他们的政治升迁很大程度上取决于他们的上级。虽然目前有很多研究都关注地方领导人的政治升迁,但却缺乏系统性的检验,而从理论上看,只有系统验证才能揭示领导人的动态变化。当然,目前也有一些关于地方官员升迁的系统性研究发表(Bo,2002;Lin ,2003;Zang,2004),但是除了Li和Bachman (1989:64—69),几乎没有研究是以市长的升迁为研究对象的,本研究试图填补这个理论空白。

  中国的城市与市长

  根据《中华人民共和国地方人民代表大会和地方人民政府组织法》[3]内地目前有三种城市。第一类是直辖市,这是中国行政级别最高的城市,相当于省。第二类是设区的市,但是在实践上,直辖市也设区。第三类是不设区的市,通常包括副地级市和县级市。

  然而,从行政级别的结构上看,中国城市及其市长远远要比法律文本上所表述的复杂。实际上,中国内地目前有五类不同级别的城市。

  (1)直辖市;

  (2)副省级城市,即原来的计划单列市,它由省管理但是同时享有省级政府的经济管理权限;

  (3)地级市,行政级别介于省和县之间,与地区(行署)、盟和自治州的级别相同。自20世纪80年代开始,内地很多地方实行市辖县体制,地级市代替了原来的地区行署;

  (4)副地级市,是享有地级市的经济管辖权的县级市,但是行政级别高县级市半级;

  (5)县级市。

  由于城市自身的不同行政级别,市长个人的行政级别也相应地不同。直辖市市长的级别相当于省长,而副省级城市市长则相当于副省长。其他市长的级别也可以依此类推。

  因此,为了作比较有效的比较,本研究的焦点仅仅集中在地级市市长上。这样做的另外一个原因是地级市的数目较多。截至2005年底,中国内地共有268个地级市,这个数目非常适合定量分析的需要,而且这些城市市长的资料大部分都可以比较方便地获得。尽管县级市在内地数量更多,而且相关的研究也很少,但是有关县级市市长的资料却很难获得。

  对于政治升迁现存的几种解释

  关于中国政治升迁现象,一个较为流行的解释是Bo(2002)提出的政绩模型,在他的研究中,经济绩效(GDP和从省到中央的税收)是省级领导人(1949—1998)政治升迁的重要预测变量。Lin 把这种结论推广到乡镇领导人的层面(Lin ,2003)。实际上,在Li和White 早些时候的研究中,他们也注意到中国新政治精英的这种趋势,与老一代政治精英相比,他们更多地以经济成果为导向(1990:22)。

  Li还提出了其他影响升迁的因素,如技术方面的教育、专门的职业以及非技术官员性的政治或家庭关系,作为目前中国政治招募或升迁的重要预测因子。精英取得权力只有部分是因为他们的技术官员的特性,还有部分是因为非技术官员性的政治或家庭关系(Li,2001:28)。

  然后,也有一些学者用工作经历或者职能(部门)主义(functionalism)来描述中国人事升迁受到职能部门的专门技术的巨大影响之事实(Teiwes ,1967:57)。而且,Li和Bachman 在经验上也验证了不同职能部门的工作经历对政治升迁的影响。

  由于一个城市的市长全面负责协调政府工作的各个方面,特别是经济发展工作,在本研究中,我们期望他们的工作经历在各个职能部门的分布是不均衡的,进而反映出不同职能部门的相对重要性。

  邓小平的“干部四化”与政治升迁

  诚如邓小平在1980年所指出的,改革开放时期的领导干部需要知识化、专业化、年轻化和革命化。作为实践当中的一项政策,邓小平的干部四化理论深刻地影响了干部的录用与升迁。本研究将会用教育背景、专业背景、年龄以及党龄作为变量来验证该政策在地方层面的实施情况。我们期望教育背景会正面影响政治升迁,但是期望年龄与政治升迁有负相关关系。由于技术官员会在中国精英中扮演重要的角色(Li,2001;Li White,1990),特别是对于政府官员而言(Zang,2004),逻辑上我们期望以自然科学为专业将有助于市长们的政治升迁。然而,党龄或者是党内的资历并没有直接测量“革命化”这个概念。实际上,革命化本身是一个模糊的概念,难以精确测量。采用党龄这个变量的潜在前提是,党龄越长会越忠诚于党的意识形态。不过我们还是期望“党龄”会正面影响政治升迁。

  另一种逻辑:经济绩效源自于成功的升迁

  在发展经济学家看来,经济增长有着其内在的逻辑,在很大程度上依赖于政治变量之外的其他变量(Lewis ,1974)。这促使我提出另外一种可能的解释逻辑,经济绩效与政治升迁之间的因果关系或许能在完全相反的方向上得到验证。假设在经济指标和地方官员升迁之间存在统计上的相关,为什么我们只能认为因果关系链是从经济绩效指向政治升迁,而不是相反呢?

  相反地,能够成为经济水平较好城市的市长,首先可能是政治升迁的结果而不是政治升迁的原因。换句话说,一个人被任命为经济状况较好市的市长可能是其他原因的结果。政治升迁应该作为一个自变量而不是一个因变量,这样在逻辑上更加符合事实,即先前成功的政治升迁才会导致一个人被任命为经济相对发达城市的市长。

  因此,我们有理由假设:提拔较快的官员,会被任命为经济相对发达之城市的市长。而且,在他们担任市长期间,这些城市很可能继续保持经济优势,而在他们任期内的这些经济成果将成为他们进一步升迁的重要理由。因此,政治升迁与经济绩效之间的互动构建了一个更全面的因果关系链。

  图1的左侧所展示的是Bo(2002)和Lin (2003)所使用的解释模式,这个模式本身并不是用来回答为什么有些官员有更大的可能性成为较发达地区的长官。然而上述的讨论为回答这个问题提供一种理论上可能的解释,那就是:通过升迁速率(rate of mobility or rate of promotion,或者叫升迁的“速度”)反映出来的官员先前(累积而成的)优势使得他们更有可能成为较发达地区的行政长官,这正是图1右侧第二个箭头所要表达的一种逻辑。如第一个箭头所示,他们的个人背景、工作经历等则是促使他们升迁较快的客观因素。

  现有的研究成果表明较发达地区的官员更有可能被提拔升迁,从而第三个箭头从左侧被复制到右侧。由于第三个箭头所指代的因果关系被Bo(2002)和Lin(2003)分别用省级和乡镇的数据验证过,同时也因为数据的局限,本文的研究设计仅仅检验第一、第二个箭头所指代的逻辑关系。

  研究假设与数据

  总结上述讨论,我们可以得到三个主要的研究假设:

  H1.邓小平的“干部四化”政策将会实质性地影响市长的政治升迁。从操作化角度看,这个概念具体地可通过以下四个方面得到验证:

  H1.1教育背景(程度)将会正面影响政治升迁;

  H1.2自然科学的专业背景将会比人文社会科学更加有助于官员的政治升迁;

  H1.3年龄在一定程度上对政治升迁产生负面影响,也就是说当其他变量控制的时候,越年轻提拔越快;

  H1.4党龄有助于官员的升迁。

  H2.官员的工作经历将会显著地影响他们的政治升迁,比如经济工作部门、共青团、组织部门等的工作经历有助于官员的升迁。

  H3.提拔越快的官员,将会到经济越发达城市去担任市长。

  本研究的时间限定于2005年12月31日,这意味着那个时候在任市长将会被当作一个样本。截止到2005年底全国共有268个地级市,由于个别材料无法收集,本研究总共搜集了264个城市的数据。这些数据包括以下这些变量:出生日期,入党时间,参加工作时间,教育水平,专业背景,性别,获得地市级职位所用的时间,有无共青团、组织部以及经济部门的工作经历,有无高级领导秘书的工作经历,是否在本省(出生地)工作,目前的职位(市长)是否第一个地市级职位,主要提拔是在省级政府部门还是在省以下政府部门。其中有相当一部分哑变量(dummy variables )。各个城市的经济数据主要来自《中国城市统计年鉴》(1998—2005),其中包括人口、GDP 和经济增长速度等变量。

  数据描述:中国的地级市长

  想要理解中国地级行政单位的运作过程,首先需要了解这些市长们的背景资料。这一节将依据现有的资料分析中国地级市市长的年龄、性别、民族、党龄、工龄、教育背景以及工作经历等的分布状况。

  “干部四化”中的要素和个人属性

  “年轻化”:中国市长的年龄

  2005年底在任的市长中,最年轻市长是39岁,而最年长为60岁。264名市长的平均年龄为49.783岁,标准差为4.164.这比20世纪90年代末期的省级领导人年轻5岁左右(Bo,2003:39)。但是这和1957年省级党委的领导年龄相仿,但是比1965年的省级党委领导要年轻5—6岁(Teiwes ,1967:7)。比较省以及省以上领导的平均年龄,分别以1988年和1994年的数据为例,这些市长比他们上级分别要年轻7岁和7.4岁(Zang ,2004:82)。但是比20世纪80年代市长48.9的平均年龄要稍微大一些,这可能是因为1989年的研究包括了不同级别城市的市长,也就是包括相当一部分的县级市市长(Li Bachman,1989)。

  当然,在他们被任命为市长的时候,他们的平均年龄只有47.53岁,其中最年轻的只有35.08岁,最老的则是56.50岁。比较这两个不同的平均年龄,可以得出市长在目前位置上时间。资历最浅的市长是2005年12月刚刚被任命,而最资深的市长却在目前的位置上工作了近10年,而他们在目前岗位上的平均时间为2.256年。尽管这个数据并不能直接反映市长的实际任期,但是有理由假设市长任命、辞职等人事变动在时间上是随机的。因此,这个数据可以被看作市长实际任期的一半。然而,4.51年仍然比地级市长法定的任期要短,根据《中华人民共和国地方人民代表大会和地方政府组织法》第6条规定,他们的正式任期是5年。当然,Teiwes的研究发现省级领导人的平均任期要长于5年。

  为了保持地方领导任期的稳定性,中共中央组织部在2006年8月下发了《党政领导干部任期暂行规定》,该规定的第3、4条重申了地方组织法的规定,县市以上官员的任期是5年,并且要保持相对的稳定。此外,该规定还补充,领导干部担任同一个岗位一般不能超过两个任期(第6条),而且在同一级别的岗位上一般不超过15年(第7条)。[1]

  经验数据表明,领导干部的实际任期要比文件所规定的任期更加不稳定,这可能也正是中央下发上述文件的一个重要原因。对于未来的研究而言,本文所提供的数据可以用来与以后的数据作比较,来检验中央该项规定是否得到了有效地执行。但是,从历史的角度看,人事更替通常会被国外的学者看成是实现政治控制、保证行政一致的工具(Teiwes ,1967:31)。这个体系为了防止干部过多强调狭隘的地方或部门利益,那将会有很高频率的人事更替。因此,中央的规定需要在政治控制与行政稳定(延续性)之间找一个合适的平衡。总之,关于市长任期的稳定性的问题是十分值得进一步研究的。

  表2比较了20世纪80年代市长与2005年市长的年龄分布,在本研究中,73.1%的市长年龄在45—54岁之间,在1989年的研究中,这个年龄段的市长只有55.8%.在较为年轻的组别中,1989年研究中有26.2%的市长在45岁以下,而在本研究的数据中,该组别仅仅占15.2%.但是我们并不奇怪在我们的研究中并没有年龄超过60岁的市长,这很大程度上是因为党的严厉的离退休政策。[1]

  表2还比较了本研究与Li和Bachman (1989:68)关于市长们的性别与民族分布上的差异的研究。尽管女市长的比例从20世纪80年代1.6%提高到现在的3.8%,但是男性主导的局面并没有发生改变。考虑到1989年研究数据包括了一部分的副市长,而这些职位往往更有可能被女性担任,我们可以认为,男女市长的比例有很大的变化,但是依然有很长的路需要走。

  关于少数民族市长的代表性,我们的发现与1989年研究的发现是一致的,绝大部分的市长属于汉族。而且少数民族的市长往往局限于少数民族地区。

  “革命化”:党龄与工龄

  由于不成文的规定,市长通常都是中共党员,他们往往在担任市长之前会被任命为排名第一的副书记。所以对于本研究而言,是否是中共党员对于市长的“革命化”是没有区分度的,因而不是一个恰当的测量。Zang(2004:5)采用了党内资历(seniority in CCP )来测量政治忠诚度(political credentials ),“资历是一个共产党官员的政治生命,它从他们加入共产党的那一刻开始。它是指一个干部作为一名党员的时间长度。党员的身份仅仅表明个人是否有政治忠诚,而党内资历则测量了他们在为党工作的这些年中所积累起来的忠诚的数量”。所以他认为“,党内资历”是比“党员身份”更好的一个测量因素,对于官员的政治升迁而言“,党内资历”也比“党员身份”更加重要。因此,在本研究中,党龄似乎比党员身份更有分析价值。

  在实践中,工龄也常常被用来测量一个人的资历,但是通常这并不和政治或意识形态的因素联系在一起。在中国政治精英简历中,它们通常在报告入党时间的同时也会提供何时参加工作的信息。在本研究中采用“工龄”的另外一个原因是,很多官员是在他们开始工作之后很久才入党的。比如,徐匡迪,前上海市市长,是在1983年7月入党,而这是他参加工作的第14个年头,那时他是上海工业大学冶金系的教授、系主任,随后他被提拔为该校的副校长、上海市高等教育局局长。因此,有理由假设“工龄”也可使人为了自己的提拔晋升积累包括人际关系在内的各种资源。

  表3提供了关于党龄、工龄的详细的描述性数据。

  诚如Li和White (1990:21)所指出的,中国新一代的精英取得权力是因为他们较高的教育背景。表4展示了中国市长的教育背景。他们中87%具有大学及以上学历,其中28%取得了全日制的大学学历,有34.6%通过业余的方式获得硕士学位。更加有趣的是,有10名市长以全日制的方式修得硕士学位,还有14名市长在担任市长前获得了博士学位。毫无疑问,2005年市长的教育水平比20世纪80年代有了明显的提高。邓小平的“干部四化”是一个实践中的政策而不仅仅是一个文本上的政策。

  如果我们忽略教育水平,总共有60%以上的市长有业余学习的经历,这在某种程度上暗示了“干部四化”的督促作用。如果把市长们看作理性的官员,假设较高的教育水平会加快他们的升迁速度是十分恰当的。实际上,这个假设已经从省级数据(Bo,2002;Zang,2004)、20世纪80年代的市级数据(Li,1989)和乡镇数据(Lin ,2003)中得到验证,这正是市长中有85%的业余硕士、却只有10名全日制硕士的原因所在。在一定程度上,这也是中国官员中文凭盛行的一个制度性原因。