国务院发展研究中心社会保障制度改革研究课题组

  原载《管理世界》2001年第1期

  目前中国面临的城镇失业问题相当严峻,主要表现为两种形式:一是一般意义上的失业问题,包括因各种原因失去工作的城镇劳动力和无法获得就业机会的城镇新成长劳动力。按照劳动与社会保障部公布的数据,1999年末,全国城镇登记失业人数约580万,登记失业率为3.1%.二是在中国经济体制改革特别是企业改革过程中发生的一种特殊形式的失业——即国有企业、城市集体企业及其他公有经济部门的职工“下岗”问题。据政府有关部门统计,1999年末,全国城镇需要重新就业的国有企业、城市集体企业下岗职工,总数大约有1050万人。

  面对巨大的失业及下岗压力,中国政府采取了积极的政策措施,形成了具有中国特色的二元失业保障制度体系,即针对失业人员的失业保险制度和针对下岗职工的特殊形式的失业保障制度——下岗职工基本生活保障与再就业制度。这些政策在保障下岗和失业人员基本生活及促进就业和再就业等方面发挥了明显的作用,成效是显著的。但由于下岗及失业人员数量很大,情况复杂,下岗及失业人员的基本生活保障等问题并没有得到彻底解决,二元失业保障制度本身的运行面临着越来越大的压力,因失业而引发的社会矛盾也有加剧之势,对中国经济体制改革的推进和社会稳定产生了明显的消极影响。因此,进一步改革和完善中国的失业保障制度,已经成为政府当前的紧迫课题。

  由于目前存在两种不同“身份”的失业人群,以及针对两种不同对象的失业保障制度,下一步改革必须分步实施。下岗问题是改革过程中出现的特殊问题,本质上是个短期问题。政策调整的核心及主要目标,是如何妥善地处理旧体制的遗留责任。只要这个问题解决好了,下岗职工的“身份”问题就不存在了,城镇失业保障也就可以完成从二元制度体系向统一制度体系的过渡。而一般性的失业问题则属长期问题,几乎是任何社会、任何时期都无法避免的。因此,改革的目标是建立一套符合中国国情,制度本身能够长期稳定运行,能够有效地为失业人员提供基本生活保障及各种形式的就业服务,且有利于中国经济长期发展的失业保障体系。

  一、有效实施“下岗”与失业的并轨

  (一)下岗问题的实质和特殊失业保障制度的形成

  大量下岗人员的产生,是经济增长速度变动、经济结构调整,以及企业制度改革等多种因素共同作用的结果。问题在于:为什么政府选择了让这些失去了工作岗位的公有经济部门职工“下岗”而非直接失业?理由是:在计划体制下,政府、企业与职工之间,客观上存在着一种特殊的利益或者“信用”关系。政府和企业对实行劳动合同制以前参加工作的职工,有一种事实上的终身就业承诺及相关的养老、医疗保障承诺;同时,也通过低工资制度对职工的劳动贡献进行了部分的“预先扣除”,并形成了一部分国有资产积累。正是基于这种特殊的历史“遗产”,同时考虑到涉及人员数量很大,时间相对集中,政府和企业才没有,真实上也不可能采取让职工失业的简单处理办法,而是选择了让职工离开工作岗位,但保留与企业之间劳动合同关系的“下岗”方式。同时也就形成了专门针对下岗职工的基本生活保障和再就业制度。

  简而言之,下岗的实质在于政府和企业无法回避的旧体制遗留责任。

  “下岗职工基本生活保障和再就业工作”作为特殊政策,出台于1993年前后。一直到1997年以前,虽然该项工作已经在全国范围内普遍展开,但没有形成统一的制度。1998年5月,中共中央、国务院召开了全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议,并形成了原则性的统一制度规定。主要内容包括:(1)凡是有下岗职工的企业都要建立再就业服务中心或类似机构,对下岗职工集中进行管理并提供有关服务。(2)确保下岗职工基本生活保障和再就业所需资金,资金来源采取“三三制”的办法解决,即原则上由财政预算解决1/3,企业负担1/3,社会筹集(主要来源于失业保险金)1/3.财政负担部分,中央企业由中央财政负担,地方企业由地方财政负担。对困难地区,中央财政予以适当补助。(3)明确提出要逐步解除下岗职工与所属企业的劳动关系。下岗职工由再就业服务中心管理并提供保障的最长期限为三年。其间能够实现再就业的,其劳动关系要转到新就业的单位;不能实现再就业的,三年期满后也要解除与原企业的劳动关系,转为正式失业。

  目前中国各地的下岗职工基本生活保障和再就业工作,基本是按照上述统一制度规定进行的。最后一条规定的实质,明确了下岗职工基本生活保障和再就业制度是一种过渡性制度,下岗职工保障问题最终要与失业保障问题并轨。不过在旧体制的遗留问题解决之前,进了再就业中心的下岗人员法律上仍是原企业的在册职工,保障内容及其标准通常也略高于失业保险。企业不仅要为下岗职工发放基本生活费,缴纳各种社会保险费用,组织下岗人员参加培训,帮助其再就业,甚至还要为下岗职工提供其他方面的服务和援助。

  (二)改革下岗职工基本生活保障及再就业制度的必要性

  下岗职工基本生活保障及再就业制度的成绩有目共睹。但存在的问题也比较明显。

  一是对政府的经济压力过大。对下岗职工的基本生活保障和再就业服务,不仅具有一般的经济与社会保障意义,由于政府、企业与职工之间长期存在的特殊“信用”关系以及社会稳定的需要,这种保障还具有明显的政治意义。正是基于这一点,无论是政府还是下岗职工,对有关政策的要求一直很高。由于下岗职工的数量巨大,很高的保障要求必然对政府产生很大的经济压力。有关政策规定,基本生活保障与再就业所需资金由政府、企业及社会共同负担,已经充分考虑到企业和政府的难处。但职工下岗问题通常集中发生在经济效益很差的企业,以及结构调整任务沉重的老工业基地。在这些企业和地区,根据“三三制”的资金来源规定,无论是应由企业筹集的部分,还是应由城镇失业保险基金承担的部分,一般都做不到准时、足额到位,责任自然集中到地方政府身上。但这些地方政府的财政也很紧张,难以落实足够的资金。其结果必然是:或者不断提高对中央政府财政转移支付的要求,将压力向中央财政传递;或者在落实中央“三个确保”政策时打折扣,致使不少下岗职工不能按时、足额,甚至根本领不到基本生活费。事实上两方面的情况都存在。

  二是存在明显的政策效率低下问题。下岗职工基本生活保障与再就业制度毕竟不是一种规范的失业保障制度。过于原则性的规定不仅有较强的政治动员色彩,实际执行中也难免伴随一些形式主义的东西,缺少必要的组织手段和运行机制的支持。其直接后果是政策效率不高。例如,促进下岗职工再就业是主要政策目标之一,但是根据各方面的调查结果看,已经实现再就业的下岗职工,绝大多数是通过亲戚、朋友等社会关系找到工作的,从再就业服务机构获得各种服务的比重很低。又如,对下岗职工再就业状况的监控及管理普遍存在盲区,隐性就业问题十分突出。不但影响了劳动关系的调整,也大幅度提高了基本生活保障及再就业的制度成本。此外,有关下岗职工基本生活保障的一些具体政策存在着明显的缺陷。例如给下岗职工发放的生活费,究竟是对过去劳动贡献的补偿,还是对困难职工的生活救济,事实上一直没有明确定位,绝大多数企业一直采取平均主义的方式发放。既没有解决“补偿”问题,也未能有效地救助贫困。

  三是与其他保障制度之间存在矛盾。下岗问题不仅和劳动和社会保障部门其他方面的工作有密切联系,而且和民政部门的社会救济工作互有交叉,难以避免相互推诿的问题。目前下岗职工人数并没有被统计到城镇登记失业率中,也容易使劳动和社会保障部门发生错觉,低估未来的失业压力。更突出的问题是,近几年来,一些行业和企业迫于经济结构调整及不景气条件下的下岗压力,对部分接近退休年龄的职工采取了提前退休而非下岗的处理方式。这种做法虽然在一定程度上缓解了下岗的压力,也有利于保护部分老职工的利益,但是却大幅度增加了对养老保障和医疗保险体系的压力。此外,由原企业继续给进入再就业中心的下岗职工缴纳养老、医疗等保险费用,固然体现了政府对历史问题的负责态度,有利于稳定下岗职工队伍。但由于企业本身经济上也非常困难,有关保险费用大都是按照最低缴费基数交纳的,也在一定程度上增加了对养老保障和医疗保险体系的压力。

  最后,下岗职工基本生活保障和再就业制度的突出特点,是众多政府部门参与组织、管理并提供经济援助及服务,但最终都还是以企业为载体,并通过企业具体实施的。在下岗职工继续对企业存在依赖的情况下,不仅企业过重的负担无法减轻,企业的行为也必然是扭曲的,不同企业之间亦难以实现平等竞争。由此可见,这种特殊的失业保障制度,并没有真正为市场导向的改革扫清前进道路上的障碍。只要旧体制的遗留问题没有找到最终的解决办法,企业就必须以各种方式与政府进行讨价还价,政府和企业的职能就难以彻底分开。无论是企业制度方面的改革还是国有经济结构的战略性调整,都无法顺利地实施。设立这种特殊的失业保障制度也就失去了意义。

  考虑到上述一系列问题,加快改革下岗职工基本生活保障及再就业制度是非常必要的。基本目标应当是尽快实施下岗与失业的并轨,在此基础上实现失业保障制度的统一。这是全面解决各种现实矛盾和问题的需要,也是进一步推进改革的需要。

  (三)下岗与失业并轨的难点及可供选择的主要政策措施

  实施下岗与失业并轨已经得到政府和社会各界的认同。根据国务院制定的改革目标,从今年开始,要逐步解除已经进入再就业服务中心的下岗职工与企业的劳动关系,实施下岗与失业并轨。这一改革的方向是没有问题的,问题在于如何达到这一目标。

  1.影响并轨的主要问题

  如前所述,之所以选择让失去工作岗位的职工“下岗”而不是让其直接失业,核心问题在于旧体制遗留的利益关系矛盾。换句话说,要想使下岗与失业顺利并轨,关键在于解决有关利益关系方面的障碍。像很多人所观察到的那样,目前的障碍主要表现在三个方面:一是大量下岗职工参加工作时并没有实行劳动合同制,旧体制不仅对他们有事实上的终身就业承诺,还通过低工资制对他们的一部分劳动贡献进行了“预先扣除”,这在解除劳动关系时显然应予以补偿;二是很多效益不好的企业在近些年来形成了大量的工资、医疗费、集资款等项拖欠,要解除劳动关系,也需明确予以解决;三是下岗职工今后的养老、医疗问题如何与新体制接轨,并得到妥善得到解决,也需要有一个可行的办法。

  劳动贡献补偿问题目前已经得到广泛认可,一些地方也进行了积极探索,并取得了一些经验。但迄今为止,国家一直没有出台关于补偿标准、补偿方式等方面的具体规定,致使对经济补偿问题的处理缺乏制度依据而各行其是。由于已经实施的补偿通常是由企业自行实施的,补偿标准之间的差距很大。少数经济状况较好的企业能够充分补偿,多数经济效益较差的企业则无力进行补偿。这不仅造成了下岗职工群体内利益分配的巨大差异,也使多数下岗职工与企业的劳动关系难以按时解除。工资、医疗费、集资款拖欠问题主要也集中于困难企业,仅靠企业自身能力难以妥善解决。关于下岗职工今后的养老、医疗问题,虽然目前的政策已经明确,下岗职工过去的工龄视为缴费年限,并承诺在他们达到退休年龄后给予相应的养老、医疗保障待遇。但由于当前的社会保障制度本身还存在很多问题,绝大多数下岗职工一旦解除与原企业的劳动关系,就很难进入制度化的社会保障体系。撇开那些转为失业的职工不谈,即使已经实现了再就业的下岗职工,大多数也是在非正式部门就业;即使在正式部门找到了工作,多数也是临时性的。他们通常都被排斥在制度化的保障体系之外,无法保障未来的基本养老及医疗安全。

  2.应当采取的主要政策措施

  (1)积极对下岗职工的劳动贡献实施补偿。

  首先应当明确补偿的对象范围。劳动合同制的实施是劳动就业新旧体制的分界点,应以此为依据对下岗职工分类处理。实施补偿的对象主要是实施劳动合同制以前参加工作的老职工。对于实施劳动合同制以后参加工作的下岗职工,由于有明确的法律依据,且这部分人年龄较轻,再就业能力较强,可以按照《劳动法》及其他有关劳动合同的法规解除劳动关系。

  其次,应尽快研究出台全国统一的补偿办法,并按企业所处地区或行业,规定大体上统一的补偿标准。鉴于在统收统支的计划体制下,不同企业与政府之间的利益关系难以分清,就业又是由政府劳动部门统一安排的,以单个企业为基础对职工进行补偿是不公平的,而且事实上很多企业也没有能力进行补偿。因此,劳动贡献补偿应在统一政策、并大致统一标准的前提下由政府统一组织实施,至少在特定地区范围内统一组织实施。补偿资金应主要来源于现有企业的存量资产,筹资办法可结合养老保障制度改革中的过渡费用筹集一起制定。

  第三,补偿方式可多元化,并给下岗职工以选择机会。既可以以货币形式支付补偿金,也可以结合企业改组、改制,给予下岗职工部分资产所有权或企业的股权。此外,亦可以结合住房制度改革实施补偿。

  (2)以养老等社会保障制度改革为基础,保证下岗职工的未来安全。影响下岗职工未来养老等安全的主要问题是,尽管政府已经明确,下岗职工过去的工龄视为缴费年限,并承诺在他们达到退休年龄后给予相应的养老金,但一旦解除与企业的劳动关系,他们很难进入制度化的保障体系。对大多数人来讲,必然存在因缴费年限过短,未来养老金获得额过低的问题。因此,首先必须加快养老保障制度改革,有效扩大社会保障覆盖范围,尽可能保证下岗职工解除与企业的劳动关系后,只要能够再就业,就基本能够进入制度化的保障体系。

  无法实现再就业的下岗职工未来的社会保障问题处理可与劳动贡献补偿结合。即不再给予经济补偿,可以根据工龄长短,继续缴纳一定年份的养老、医疗保险费用作为补偿。具体选择何种补偿方式,由下岗职工个人选择。

  在解决下岗职工的养老安全问题时,要严格控制提前退休,规定合理的缴费基数,尽量避免加剧养老保障体系的收支矛盾。

  (3)结合企业改革,妥善处理工资、集资款拖欠等问题。对近些年因各种原因形成的涉及下岗职工的工资、医疗费及集资款等拖欠,应尽快予以偿还。偿还可以采取货币形式,也可结合企业改制给职工以企业股权。具体方法应根据企业状况及职工意愿协商决定。

  (4)取消“下岗”政策,将下岗与失业并轨。在妥善解决上述问题的基础上,现有的下岗职工可以尽快解除与原企业的劳动关系转为失业并进入失业保障体系。今后企业改革及结构调整中的新裁减人员,也可通过对有关问题的妥善处理安排,直接进入失业保障体系,而不必在实施“下岗”。再就业服务中心及发放基本生活费的有关做法可以逐步取消,这样就自然实现了下岗与失业两套保障制度的并轨。

  (5)加强就业保护。实施下岗与失业并轨后,对被国有、集体企业裁减的失业人员,尤其是再就业能力较差的人员以及一些特殊地区(比如老工业基地)的人员还应实施积极的就业保护政策,尽可能扩大再就业的比重。一是提供扶持政策,鼓励自立或合伙企业;二是制定有关政策,鼓励企业在有新的就业机会时优先录用这些人员,尤其是鼓励优先录用被本企业裁减的人员;三是结合基础设施建设、环境治理等,用以工代赈的方式对部分难以实现再就业的人员实施保护性就业安置。

  二、审慎选择未来的失业保障制度

  下岗与失业并轨后,在努力发展经济,全面扩大就业机会的同时,必须建立和完善新的失业保障制度体系,为失业人员提供基本生活保障及多种形式的再就业服务,缓解因失业导致的城镇贫困及与之有关的社会、经济矛盾,保持经济发展过程中我国社会的基本稳定。这一点已经成为社会各界的共识。目前的问题在于:根据中国的政治、经济和人口的现实情况,我们应该建立一个什么样的失业保障制度?以及如何建立这样一个制度?

  (一)未来的失业保障制度选择必须充分考虑中国国情

  首先,中国是一个人口众多,且总体经济发展水平还比较低的发展中国家,失业保障只能是低水平的,只能保障基本生活需要和提供基础性的就业服务。推动经济增长,提高经济效率仍是中国未来相当长时期内的首要发展目标。失业保障制度设计还应充分考虑其对失业人口劳动就业的激励机制。

  第二,中国地域辽阔,地区之间、行业之间的经济发展水平差距很大,政治、经济、社会各方面的情况错综复杂。针对这种现实,失业保障制度必须简单、明了,便于管理和操作。

  第三,考虑到中国正处于快速城市化的进程中,农村劳动力向城市的转移还要持续很长时间,以及今后多种所有制经济的全面发展,以城镇为基础的失业保障制度应当具有体制上的开放性。

  第四,失业保障制度是整个社会保障体系的一个有机组成部分。中国不仅要建立失业保障制度,还要建立并完善养老、医疗等其他方面的社会保障制度。失业保障制度与其他社会保障制度之间必须相互协调。

  第五,中国正在加速进行以国有经济的战略性改组和国有企业改革为中心的经济体制改革,失业保障制度应当能够为这些改革提供支撑,至少不能对有关改革形成阻碍。

  第六,更为重要的是,根据我们的估计,高失业率是中国今后10年内难以回避的问题。当前的真实失业水平及未来的趋势,是选择何种失业保障制度最重要的根据。目前公布的失业人员和下岗人员统计数据与真实情况相比,可能有比较大的出入。由于统计方法、手段等多方面的原因,很多失业人员和下岗人员并没有被统计在内;与此同时,很多已经进入统计结果的失业人员或下岗人员事实上已经有了工作。鉴于对公布的统计结果缺乏信任,近年来许多学者和研究机构,都利用各自掌握的有关数据或调查资料来推算失业率。但由于所采用的数据和计算方法不同,推算结果之间的差距也较大。国务院发展研究中心有关研究人员利用较大规模的抽样调查资料,并综合其他有关数据的推算结果是:90年代中期以后,将有就业愿望而未能就业的下岗人员和失业人员合并计算,城镇的真实年失业率在10%以上,1997、1998等年份,真实失业率可能高达13~15%(注:有关分析结果可参见:(《沈阳、青岛、长沙、成都四城市城镇居民就业状况抽样调查分析》,载《中国非国有经济年鉴1999》,中国经济出版社,1999年版。《防范和化解社会风险——1999年中国就业政策选择》,载《中国经济时报》,1999年3月24日出版。)。

  1998年下半年以来,政府围绕扩大内需、推进经济增长采取了一系列措施,特别是积极的财政政策和货币政策,有效地抑制了经济的进一步滑坡,经济增长速度出现了回升的迹象,就业压力似乎也有所缓解。因此,人们很容易把城镇无法提供充足就业机会的原因,归结为前几年中国经济的不景气。这种看法低估了中国城镇失业问题的严重性。

  中国城镇90年代中期以后较高的失业率决不是单一因素作用的结果。除经济增长速度放慢外,还有传统就业模式向市场就业模式转变中的双重体制矛盾因素,不同所有制、不同行业以及不同地域之间劳动力供求的结构矛盾因素,以及人口因素导致的劳动力供大于求等等。其中将对中国劳动力市场发生长期作用的是最后一个因素,不会在短期内发生根本的改变。

  当前中国劳动力供求总量不平衡的核心问题是劳动力的供给压力过大。这种供给压力主要来自三个方面:一是城镇大量新成长的劳动力每年都要源源不断地进入劳动力市场。据估算,今后5~10年内,全国城镇新增的劳动力供给量每年都在400万人以上。二是受城乡收入差距以及中国加入WTO 等多种因素的影响,大量的农村剩余劳动力向城镇的转移压力将会越来越大。根据最保守的估计,目前在全国城镇流动就业的农村劳动力也在3000万人以上。三是在企业改革和经济结构调整过程中已经结存而且还在不断产生的“下岗”或者失业人员需要重新就业,近年来一直保持在1000万人以上。随着中国各项改革的推进,这种压力还将来自行政机关和事业单位的裁减人员。面对如此巨大的劳动力供给压力,要想在不太长的时间内解决城镇充分就业问题几乎是不可能的。即使今后能够保持7%~8%左右的年增长速度(这应该说已经是相当高而且非常理想的速度了),所能提供的新增就业机会也不足以解决城镇自身的新增就业问题。在这里,我们还难以提供对未来就业状况的详细预测结果;但综合多种资料及相关研究结果来看,今后10年左右的时间内,中国城镇的真实失业水平即使按保守的估计也不会低于10%.在这个问题上,国际经验也已给了我们足够的启示。一是失业保障制度在国际上并没有统一的模式。虽然许多国家都有失业保障制度,但基于国情差异,不同国家在保障目标、组织方式上都有所不同。一些国家采取了强制性的保险方式;另一些国家则采取了非保险方式。二是各国传统的失业保障制度,特别是失业保险制度普遍面临或大或小的问题,不少国家也正在结合本国国情进行改革探索。有关经验和教训值得我们认真汲取。

  (二)以失业保险制度作为基本失业保障制度的模式值得分析

  关于未来的失业保障模式选择问题,目前呼声较高的意见是借鉴西方发达国家的保险模式,建立规范的、广覆盖的城镇失业保险体系来承担对失业者的各种保障责任。

  失业保险无疑是一种规范的失业保障制度,不仅有其自身的优点及合理性,经过近一个世纪的发展,也积累了很多现成的制度经验。中国经过10余年的努力,也形成了失业保险的制度雏形,并形成了相关的组织机构及管理体系,即有了一定的制度基础。考虑到这些因素,进一步发展失业保险制度似乎就成了唯一的选择。但对国内的各种因素进行综合分析后我们认为:能否以失业保险制度作为未来失业保障的基本模式,并不取决于已有的制度基础。面对持续的高失业率压力,其他方面的选择仍值得认真研究和考虑。在未来失业保障模式选择问题上,理论界、学术界仍存在较大的意见分歧(注:参见本次会议背景材料之四。)。

  1.现行失业保险制度的基本特点及运行中的问题

  中国现行的失业保险制度是1999年1月颁布的《失业保险条例》,它从一开始就是参照西方模式设计的。筹资方式为缴费制。1999年以前,缴费率为参保企业职工工资总额的1%,全部由企业承担。《失业保险条例》出台后,缴费率提高至参保单位职工工资总额的3%,由参保单位和职工共同承担,参保单位缴纳职工工资总额的2%,参保职工缴纳本人工资的1%.现有的失业保险制度发挥了积极作用是毋庸置疑的。但从其实际的运行状况看,存在的问题也比较突出。

  一是其对失业者的保障功能有限。目前失业保险体系的最主要任务是给符合条件的失业人员发放失业保险金。虽然各地基本都能够正常发放,但给付标准较低,仅略高于地方规定的社会救济标准,且能够领取失业保险金的人数较少。直至1999年年底,虽然领取失业保险金的人数较上年有了大幅度增长,但也只有100万人左右。当然,领取失业保险金人员数量少也有其特殊的原因,主要是覆盖多种所有制的城镇失业保险制度刚开始实施,公有经济部门的大量富余人员仍以在职隐性失业或以下岗方式存在,尚未转为公开失业。不仅失业救济功能不足,失业保险体系所应具有的培训、职业介绍等服务功能更为不足。各方面的调查结果显示,失业人员中能够获得城镇失业保险体系及官方就业服务的数量极少。

  二是在目前各项保障功能十分有限的情况下,一些地方失业保险机构已经开始面临收不抵支的风险。从收入情况看,虽然失业保险缴费率不高,但仍有不少企业欠缴保费。在欠费的企业中,虽然有强制性不足导致的恶意欠费问题,但更多的情况是由于企业亏损或经营困难而无力缴纳。在收入无法充分保证的同时,支出的压力却越来越大。特别是目前还必须拿出相当一部分资金来支持下岗职工基本生活保障和再就业工作(三三制中的“社会筹资部分”)。

  此外,失业保险扩大覆盖面的工作也不顺利。相当一部分非国有企业以各种理由拒绝参保。许多企业,包括国有企业,即使参保也只是为部分职工投保。这种情况显然会使城镇失业保险制度的功能大打折扣。

  2.关键问题是有无足够能力组织失业保险

  首先需要讨论的是,中国有没有足够的经济能力组织失业保险。根据前文分析,中国城镇在今后相当长时期内都将面临10%以上的失业水平,在这种背景下,要想让失业保险体系能够正常发挥各种基本保障功能,并且能够维持失业保险体系自身的正常运转,必然要靠较高的缴费率来支持。按照实施失业保险的国家的经验性规律,维持体系稳定的失业保险缴费率通常接近或略低于本国的预期失业率。因此,中国组织失业保险实际需要的缴费率估计要达到职工平均工资水平的8%左右甚至更高。否则,不可能在发挥正常保障功能的前提下维持收支平衡。

  以如此高的缴费率实施失业保险在中国很难行得通。一般来说,失业保险费用由企业、个人共同负担,政府提供最后担保。从中国的情况看,企业所承担的养老、医疗等负担已经相当沉重,显然无力缴纳相当高的失业保险费用。如果强制征收,其对企业发展的影响是显而易见的。从个人能力看,在养老、医疗等保障均需个人负担部分费用,住房费用则几乎全部需要个人负担,但收入水平却难以大幅度提高的情况下,指望个人承担较高的缴费率也是不现实的。如果缴费无法保证,理论上失业保险的出路只能有二:一是保证其功能,由政府财政给予大量补贴;二是全面降低保障标准。这两种出路的风险显然都极大,前者意味着财政压力与财政风险,后者则意味着政府违背承诺,必然产生社会不满。在这些问题上,西方一些国家有相当深刻的教训。

  近几年的一些现实也可以从一个侧面证明经济能力不足问题。比如,作为特殊保障形式的下岗职工基本生活保障,在政府、企业及社会等多方筹资的情况下,资金都无法保证,如果完全交给失业保险体系,实质是将主要经济责任交给企业承担,经济上显然是行不通的。当然,在全面依靠失业保险制度的条件下,由于保险金有支付标准和给付期的约束,总支出水平可能会有所下降。但只要失业率居高不下,支出压力就会非常高,保险金的筹集仍然是一大难题。

  另一需要讨论的是有没有管理失业保险的足够能力。中国是一个发展中国家,又处于迅速工业化、城市化的阶段,经济结构和企业本身都在不断地调整变动;劳动力在地区之间、城乡之间、行业之间的大规模流动、是一个不可避免而且长期存在的问题;加之体制转轨过程中就业方式、就业渠道的多样化和不规范,尤其是存在大量的非正规就业。在这一大背景下,如果全面实施城镇失业保险,对失业人员的状态认定就是一个相当困难的问题。除非大幅度地提高管理成本,否则只有忍受管理上的混乱局面。事实上,此类管理问题目前已经相当严重。例如在下岗职工基本生活保障领域,有不少人一边暗中找到了工作,一边照样领取下岗生活费;在失业保险领域,也有相当数量的人事实上已经重新就业,但仍在继续领取失业保险金(注:有关情况可参见《沈阳、青岛、长沙、成都四城市城镇居民就业状况抽样调查分析》,载《中国非国有经济年鉴1999》,中国经济出版社,1999年版。其他还有不少研究资料也都反映出大量类似情况。)。另外,统筹层次的确定以及不同层次之间关系的协调也都是相当困难的问题。

  (三)组合式失业保障体系——一种可供选择的改革思路

  基于中国国情以及失业保险制度难以回避甚至无法解决的矛盾,我们提出一种新的失业保障思路供研究讨论:放弃失业保险制度,将对失业者的生活救济、就业指导与培训服务等项保障职能进行分解,由雇主、政府及社会公益组织等不同责任主体分别承担,形成社会力量共同支撑的组合式保障体系。我们所建议的基本体制框架是:

  1.全面推行雇主补偿制度

  雇主(用人单位)是产生失业问题的责任主体之一。放弃失业保险后,雇主不必再缴纳保险费用,但雇主仍必须承担相关责任。我们的意见是全面推行解雇补偿制度。即,如果雇主要解雇员工,必须按照职工的服务期限等条件支付被解雇职工一定数量的补偿费用。鉴于目前已经比较全面地实施了劳动合同制,解雇存在合同到期解雇(不再续签)及合同不到期解雇两种基本情况。我们的意见是,合同到期,只要雇主不愿继续续签合同,均应给予补偿;雇员个人不愿续签合同的不予补偿。合同未到期时,因雇主原因提前解雇员工的,除给予解雇补偿外,还应另外追加雇主违约责任赔偿。当然,雇员违约也应承担相关责任。

  全面推行雇主补偿制度的意义有二:一是通过给予失业人员一定数量的经济补偿,可以对失业者及其家庭的生活水平变化起到一定的缓冲作用。二是要求雇主承担解雇补偿责任,可以在一定程度上约束雇主随意解雇员工的行为,有助于缓解失业压力。

  毫无疑问,雇主补偿制度的实施必须以修改现行法律为基础。1994年7月通过的《劳动法》及某些具体政策,如1994年12月由原劳动部制定的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》等,只涉及到合同未到期的解雇问题,而且也不够规范。因此,《劳动法》的有关条文需要修改。在此基础上才可以制订出具体的雇主补偿实施条例。将来出台《劳动合同法》时,也应当将雇主非违约补偿作为重要内容写入;对解雇程序、赔偿责任、赔偿标准的规定要尽可能细化,使之具有可操作性。雇主补偿及违约赔偿的具体标准可以进一步研究。

  除雇主应对被解雇人员进行补偿外,政府还可以研究制定其他对雇主裁员行为有约束的政策,比如对集中过量裁员的企业给予一定的经济处罚,对有较大就业贡献的企业则给予一定的减免税优惠等等。

  2.失业人员生活保障由社会救济体系承担

  对失业人员的生活保障是失业保障的核心问题。根据中国的国情,有关问题可以通过强化社会救济体系来解决。即放弃失业保险后,进一步完善现有的城镇最低生活保障制度,形成一套面向全体社会成员(目前主要是城镇居民)的制度化、规范化的社会救济体系。只要社会成员因失业陷入贫困,就由社会救济体系提供救助。与失业保险有区别的是,社会救济体系所提供的救助只以家庭人均实际生活(收入)水平为标准,而不以就业状态为依据。

  其实在保留失业保险的情况下,社会救济制度也是必不可少的、而且也是必须组织好的最后一道安全网。因此,放弃失业保险,在生活保障方面代之以社会救济,突出的意义在于它能够在持续的高失业水平下,避免失业保险可能面临的收支不平衡危机;同时还能够确保包括失业者在内的城镇所有居民的基本生活。虽然由社会救济体系承担对失业人员的最低生活保障职能,会提高对社会救济体系的压力;但与失业保险、社会救济并存的体制相比较,总支出水平应当会大幅度降低。这是因为失业保险通常只根据受益标准为失业者提供保险金,并不考虑失业者事实上贫困不贫困;社会救济则以居民家庭实际生活水平为根据,实际需要救济的人员数量较少,支付标准通常也低于失业保险金的水平。

  推崇失业保险的人士通常强调失业保险的缓冲作用,即通过给付一定时期高于社会救济金的失业保险金,可以避免失业人员家庭生活水平的急剧下降。我们认为,第一,通过雇主补偿制度可以在一定程度上解决这一问题。第二,考虑到中国劳动力参与率较高的现实,对这一点没有必要过分强调。西方很多国家居民家庭通常是一个人就业,如果这个人失业,就会导致家庭收入水平的急剧下降。中国家庭成员不工作的很少,家庭成员之间的相互保障意识较强,失业家庭的自我缓冲能力明显高于西方国家。因此,只提供最低的生活保障不仅可以被接受,也有利于强化人们的自我保障意识,弱化人们对政府和社会的过分期望,具有更强的再就业激励机制。

  从管理角度看,在同时存在失业保险制度和社会救济制度的情况下,不仅要对失业者的失业状态进行认定,还要对救助对象的家庭收入状况进行认定,并分别进行管理,两套制度的管理成本加在一起是很高的。放弃失业保险制度,将基本生活保障职能交给社会救济体系承担,虽然提高了社会救济体系的管理成本,但省去了失业保险制度的管理成本。总的来看,管理成本必然大幅度降低。此外,制度本身也更具有开放性。考虑到中国非公有制经济的迅速发展,劳动力流动及就业方式的多元化,失业保险通常会有较大盲点。而实行统一的社会救济制度,则可以尽量避免此类矛盾,放弃失业保险,还有利于减轻企业负担,而且能够为养老、医疗等其他社会保障制度的设计提供较为为宽松的“费率”空间。

  3.就业指导、培训及相关服务由政府职能部门及社会公益组织承担

  为失业人员提供就业指导、就业培训及其他有关服务是失业保障的另一重要内容,这些职能应由政府有关职能部门及社会公益组织承担。

  基本就业信息发布、就业政策指导以及就业过程中劳资双方义务和责任的规范,特别是对劳动者基本权益的保护,属于政府的基本职责,必须大力发展。有鉴于此,同时基于放弃失业保险的思路,可以考虑对现有各级失业保险机构的职能进行全面的调整,改为政府直属的就业指导与服务机构;直接承担就业信息发布、政策指导、咨询及法律服务等项职能,同时承担结构调整过程中对特殊群体的就业保护职能。例如对弱势群体及涉及人数较多的结构性职业变动提供培训,通过以工代赈等实施特殊就业安置等等。所需资金由各级政府预算解决。

  职业介绍、职业培训是促进就业的重要手段。因需求量大且种类繁多,单纯依靠政府是难以完成的。从目前中国的情况看,绝大多数的职业介绍、培训工作是由非政府组织甚至私人部门提供的。存在的问题是管理混乱,过于商业化甚至存在大量欺诈行为。因此,改革的方向不是由政府揽过来,而是应结合政府机构改革以及即将进行的事业单位改革,以现有的社团组织和有关的事业单位为基础,通过政府政策支持及提供适当经济援助,扶持、培育非营利的公益性职业介绍及培训机构,并使之逐步成为职业介绍与培训服务的主要力量。以非营利的公益性机构作为职业介绍与培训主体,既可以解决政府能力不足问题,也有利于减少市场失灵问题;既可以发挥政府作用,也有利于动员社会力量。在这一问题上,发达国家有很多成功的经验可以借鉴。

  上述体制框架较之与失业保险、社会救济并存的体制,总支出水平会大幅度降低。在社会救济系统的经济负担水平有所提高的同时,企业的负担则会明显降低,政府税收基础也会得到某种程度的改善。此外,放弃失业保险也意味着政府不必承担实施失业保险的情况下,失业保险制度本身可能面临的风险。总之,我们认为上述建议的体制框架是一种更为经济而合理的制度体系;也是在持续的高失业率条件下,守住社会稳定底线的审慎选择。

  最后需要强调的是:无论失业保障体系如何组织,都必须以城镇社区组织为基础。应当尽快建立并完善规范的失业调查与监测体系,以动态方式监测劳动力供给与需求在总量及结构等方面的变化趋势。有关的统计指标及统计方法也应尽可能与国际惯例接轨。这是实施失业保障的制度基础,也是制定并完善其他经济与社会政策的基础。

  课题负责人:丁宁宁

  报告执笔:葛延风参加讨论:丁宁宁董克用杨燕绥孙炳耀