[摘要]:国内的教育统计和教育现代化指标存在着教育公平维度的缺失。本文结合前人的研究和我国的实际情况,提出我国适用的教育公平指标体系,它包括总体教育水平差异指数、义务教育均衡指数、高中教育公平指数、高等教育公平指数这样4个各自独立的指标。

  [关键词]:教育公平、教育机会均等、教育评价指标

  [作者简介]:杨东平,北京理工大学高等教育研究所研究员;周金燕,北京理工大学高等教育研究所硕士研究生(北京,100081)

  在我国当前的经济发展和社会转型过程中,城乡差距、地区差距、阶层差距仍在加大,成为影响社会公正、影响教育现代化的突出问题。教育公平问题得到了广泛的社会关注。我国政府的教育十五计划中,首次将“坚持社会主义教育的公平与公正性原则,更加关注处境不利人群受教育问题”列为教育发展的重要指导原则。①为此,十分需要建立相应的教育评价,建立教育公平评价指标,对教育公平状况进行连续的测量、评价和比较,为政策调整、资源配置提供决策的依据。

  80年代以来,我国教育发展的指导思想一直沿用经济领域提出的“效率优先、兼顾公平”原则,关注的重心主要在教育发展的速度、规模、结构、效益上。反映在我国目前的教育统计中,统计模式的主要维度是教育发展水平(各级各类学校数、专业数、学生数、教职工数等);教育资源投入(教育经费总量和生均经费、设备和办学条件);教师状况(数量和年龄、职称、学历结构);各级学业成就(入学率、辍学率等)。由于缺乏一种理论框架的支撑,其对教育现状的统计基本是描述性的,缺乏比较和评价;同时,明显缺乏教育公平的维度。虽然一些项目实际反映了教育公平的状况,如按性别、城乡类别、地区类别统计的中等教育阶段学生数,按性别、少数民族分类统计的高等教育学生数、教师数;但由于这些信息较为零乱和分散,而且不系统、不完整(如高等学校学生就没有按城乡、地区的分布),也没有比较,因而,难以清晰地认识和评价教育公平的现状,也无法呈现教育统计背后所应具有的教育价值和教育政策的导向性。

  相类似地,近年来关于教育现代化指标体系的研究,也不同程度存在教育公平维度的缺失,主要为教育资源投入、教育规模数量、教育效率等方面的总量和人均指标。如杨明提出的教育现代化指标体系,包括教育资源投入(公共教育经费、公共教育经费占国民生产总值的比重、人均公共教育经费)、教育规模数量(学前教育毛入学率、小学净入学率、中学净入学率、大学毛入学率、预期的正规教育年数、每10万居民中大学生数、成人识字率)和教育效率(留级生百分比)。②谈松华等提出的教育现代化指标体系,分为教育资源投入(公共教育经费占GDP 的比例、人均公共教育经费)、教育规模数量(15岁以上人口的识字率、平均预期受教育年限、中等教育的毛入学率、高等教育毛入学率、每万人大学在校生人数)和教育信息化水平。③北京市提出的9个教育现代化指标为:(1)率先在全国实现12年义务教育;(2)新增劳动力平均受教育年限达14年以上;(3)高等教育毛入学率达到50%;(4)学前教育毛入园率达到95%;(5)新增就业人员上岗持证率达到100%;(6)在岗职工年接受半月以上培训和继续教育者占职工总数的80%;(7)中小学教室接入因特网达到98%以上;(8)外国留学生占在校生规模的4%;(9)财政性教育经费支出占GDP的比例达到4%。④

  需要讨论的是,一般而言,教育规模数量的扩大,即教育的普及水平和发达程度作为教育民主化最外在的表征,通常意味着教育公平的增进;而折合为人均的指标也是对公平状况的一种测量。实际上,说上述指标缺乏教育公平的维度并不很确切;上述指标体系中对教育公平的考量,是按目前普遍使用的方法,隐含在“总量-人均”的评价模式中的。虽然“总量-人均”模式可以在总体意义上反映公平状况的变动,例如人均GDP 指标的提高,一般而言意味着社会成员收入和福利的增进;但它作为衡量公平状况的专门指标却并非理想。因为,公平通俗地说意味着一种合理的分配,而利益分配合理性的评价单位主要是不同类型的“人群”。因而,阿马蒂亚·森非常重视“总量性因素和分配性因素之间的冲突”,认为这种古典功利主义评价“把不同人的效用直接加总得到总量,而不注意这一总量在个人之间的分配,”⑤即只追求效用总量最大化而不计较分配的不平等程度。对社会公平的深入研究已经揭示,总量的增长并不必然意味着合理的分配和公平状况的改善,“总量排序”容易掩盖或忽略总体之下不同群体之间存在的巨大差异。在社会转型时期,这一问题尤为突出。因而,“公正的发展”成为一个更有魅力的口号。在我国目前社会差距拉大、教育公平问题突出的情况下,需要建立专门的教育公平指标,通过持续的测量、评价,有效地控制和矫正教育差距。

  要对我国的教育公平状况进行有效的测量和评价,需要建立恰当的理论和逻辑框架。这需要综合国内外公平研究的成果,对教育公平的概念加以界定;同时,根据对我国教育公平现状的认识,将这些概念转换成具有操作性的评价指标。通过研究,笔者对我国教育公平的基本问题有如下一些定性的认识:

  1、教育公平包括教育权利平等与教育机会均等两个基本方面。教育权利平等的理念是政治、经济领域的平等权利在教育领域的延伸。在我国当前的现实中,虽然仍有一些权利平等方面的问题(例如残疾人的教育权等),但总体而言,权利的平等已不是主要问题。我国教育公平的问题主要表现在“教育机会均等”上。因而,对“教育机会均等”状况的测量和比较,是我国教育公平评价的主体内容。

  2、“教育机会均等”就理论意义而言,是指不同人群所获得的教育机会与其在总人口中所占的比例是大致相等的,教育机会的获得不因性别、种族、地区、阶层而不同。但是,对“教育机会均等”的解释、评价仍受制于不同的公平观。在教育制度的视野中,关于教育机会的获得事实上存在不同类型的公平:(1)保证所有儿童接受最低年限的教育,强调起点的公平。通过实施一视同仁的、免费的和强迫的义务教育,并通过“差别性对待原则”,使处于不利社会地位的人获益。而在此之后出现的不同学业成就和社会表现的差异,认为是人的能力差异所致。这被视为是着重考虑经济合理性和教育效率的精英主义的观点,其目标是使国民均能享受与其能力相当的教育、从事与其能力相当的工作,所谓的“适才适所”。(2)意味着人们进入不同教育渠道的机会均等,即在教育过程中受到公平的对待。重视过程的公平,被视为是一种基于民主主义的更为强调公平(而非效率)的观点。其追求是不论学生的能力、兴趣如何,均应给他们平等的教育机会。它指向了努力扩大高中、大学的教育规模。(3)教育制度应能满足个性的充分发展,使每个人能够接受他所希望的教育。其对结果平等的追求,是一种基于人本主义的实质平等论。⑥

  在现实的社会发展中,这三种公平观大致对应了教育公平不同的发展阶段,呈现一种递进的关系。结果的平等不仅在我国,而且在发达国家也是尚未实现的教育理想,但发达国家对教育公平的关注集中在学业成就等结果平等的问题上。在我国大多数已经基本普及义务教育的地区,过程的公平开始突显,也就是说,主要问题已不是能不能接受教育,而是在教育过程中能否得到平等的对待;入学机会的获得则上移至高中阶段和高等教育。由于在义务教育和非义务教育阶段,政府的角色、功能有所不同。因此,建构指标的出发点也应有所不同。衡量义务教育的指标有更强的政府指导意向,而非义务教育中的公平问题则更多的作为一种社会问题而呈现。

  3、由于我国各地历史形成的发展差距和不均衡发展的现实,当前我国教育机会不均等主要表现为存在比较明显的城乡差距、地区差距、阶层差距、性别差距和民族差距;其中尤以城乡差距、地区差距、阶层差距更为重要。⑦在相当长的时期内,通过政策调整有效地缩小教育发展中的城乡差距、地区差距,是我国教育现代化的基本任务,也是教育公平评价的重点。对阶层差距的测量是一个难点。由于目前的教育统计中缺乏学生社会经济背景的数据,因而对阶层差距尚难进行常规的评测,只能在恰当的时点结合人口普查或城乡调查资料进行。

  衡量教育机会均等有两个主要变量,一是进入某一级教育的机会,即国际通行的入学率指标;一是接受何种质量的教育,即教育质量指标。由于发展中国家生均教育经费与教育质量存在较大的相关性,以及其它教育数据统计的不完善,通常采用“生均教育经费”指标代替教育质量指标。⑧

  4、在义务教育阶段实施“均衡发展”的方针,体现了义务教育以公平为主的价值属性。它包括三个层面,一是区域之间的均衡发展,二是区域内部学校之间的均衡发展;三是群体之间的均衡发展,特别应当关注弱势群体的教育问题。⑨地区差距既表现为省际差距,也表现为省内不同地区的差距。由于小学阶段的入学率已经非常高,缺少比较价值;义务教育均衡主要考察小学教育质量、初中教育机会和教育质量均衡,后者包括师资水平、办学条件、教育经费等若干方面,主要体现为教育资源的均衡配置。已有研究显示,就义务教育的资源配置而言,省内不同地区的差距和城乡差距,甚至大于省际之间差距,值得引起高度重视。⑩因此,可将生均教育经费在城乡和不同地区的差异指标,作为衡量义务教育均衡的代表性指标;在微观层面则可以测算在区域内部不同学校之间生均教育经费的分布差异。

  5、在我国大多数地区,高中教育属于非义务教育,实行普通高中、职业高中的分流和能力本位的选拔性制度。尽管进入普通高中还是职业高中的确具有社会分层的功能,是教育公平状况的一种度量,但在我国当前的发展阶段,依据“适才适所”的概念,似可淡化这种区分,而将高中阶段教育视为一个整体加以衡量。衡量高中阶段教育机会的两个重要指标为高中入学机会和高中教育质量,即高中入学机会在城乡、地区及阶层的分布差异和高中生均经费的地区分布差异。

  6、高等教育阶段所应遵循的公平准则是以能力为本位的教育机会的公平竞争。当前,影响这种公平性的主要因素包括高校招生考试和录取制度,高中教育的数量、结构和教育质量,高等学校收费标准、就业状况等。高等教育阶段的教育机会均等问题集中在入学机会上,可采用高等教育入学机会在城乡、地区、阶层、性别、民族的差异分布指标。

  7、在对不同教育阶段的评价之外,还有一个衡量国家或地区总体教育水平的重要指标,即“平均受教育年限”。2000年,我国15岁及以上人口人均受教育年限,农村为6.85年,城市为9.80年。11人均受教育年限在不同人群中的分布状况,可以成为衡量一个地区总体教育水平的差异程度,这主要是指它在城乡、地区、性别等方面的差异分布。

  基于以上认识,可以提出一个理想的教育公平指标结构:

 

  如前所述,由于在我国的教育统计中,各级学业成就指标均付阙如,因而在实际评价中有待统计资料的完善,目前不予纳入;阶层差异的评价因同样原因不予考虑;义务教育入学机会因分布差异不显著舍去;各级教育过程-教育质量可间接采用生均教育经费指标衡量;高等教育的公平问题集中于入学机会上,舍弃其它两个维度;这样,教育公平指标体系作为一具有明确的公平价值取向的指标体系,且考虑我国现有统计数据获得的可行性,可以得到如下简化且实用的指标体系结构:

 

  这样,我们共可以得到4个相对独立的教育公平评价指标:总体教育水平差异指数Qz,义务教育均衡指数Qc,高中教育公平指数Q h ,高等教育公平指数Qu.各指数的具体计算,城乡、性别等双变量的指标,可用比例表达;多变量的指标,可用基尼系数的方法计算。

  一个好的评价指标,首先应当具有科学性,即能够比较有效地评价、解释教育公平的现状。其次,具有可测性,指标简洁,数据获取容易。第三,具有可比较性,指标与国际规范相一致。第四,具有实用性,可以方便地使用于实际工作之中。

  本指标体系的建构考虑地并能基本满足这一要求。就实用性而言,这4个指标既可以独立使用,整体评价我国或一个地区的教育公平状况;也可单独使用,评价不同阶段的教育。由于城市与农村以及各地教育的实际问题、重心不一,所以按不同阶段的教育分别加以评价似比较合理,不宜将义务教育、高中教育和高等教育机会均等状况加权综合为一个指数。就实际的应用而言,它可以镶嵌在地区教育现代化的指标之中,用于省、市、自治区之间、城市之间、县际之间各级教育公平状况的衡量。例如在“平均受教育年限”之后,添加本省的“总体教育水平差异指数Qz”;在义务教育的发展指标之后,添加本省的“义务教育均衡指数Qc”;从而为教育现代化评价增加不可或缺的公平维度。这一教育公平指标体系的构想是很不成熟的,提出供批评和讨论。

  2003/7/30

  ①全国教育事业第十个五年计划。http://www.moe.edu.cn/
  ②杨明。中国教育离现代化目标有多[J ].教育发展研究,2000(8)。
  ③谈松华,袁本涛。教育现代化衡量指标问题的探讨[J].清华大学教育研究,2001(1)。
  ④郑超。七成学生上优质高中市民给北京教育打高分[N].北京娱乐信报,2002.10.30.
  ⑤阿马蒂亚·森。以自由看待发展[M].北京:中国人民大学出版社,2002.90,50.
  ⑥张郁雯,林文瑛。升学主义的主观与客观:升学机会的认知、期待与现实[A].台湾社会问题研究学术研讨会论文。2002.
  ⑦杨东平。对我国教育公平问题的认识和思考[J ].教育发展研究。2000年(8)。
  ⑧Darrell R.Lewis、Halil Dundar,“Equity Effects of Education in DevelopingCountries ”,The world bank.
  ⑨汪明。基础教育均衡发展与对策[N ].光明日报。2002.7.25(1)。
  ⑩王蓉。我国义务教育经费的地区性差异研究[A ].北京大学教育学院网站。
  11课题组。从人口大国迈向人力资源强国[M].北京:高等教育出版社,2003,67