作者:南京大学政治与行政管理学系研究生

   养老、爱老、敬老是中华民族的传统美德。老人,特别是农村的老人,辛勤劳作一生后本应与满堂子孙共享天伦之乐,安度晚年。然而,现实中很多农村老年人的基本生活并未得到充分保障。随着中国经济发展和各项改革的深入,以及人口老龄化趋势的出现,农村养老问题成为本世纪中国的一项战略难题。本文以浙江省金华市九龙村为个案,对该村经济发展状况及与之相适应的养老方式做了较细致的制度性分析,并据此提出对农村养老问题的一些对策。

一、九龙村及其养老方式的嬗变

   九龙村位于浙江省金华市双龙风景区西面约1公里处,全村共有627人,其中老人154人,占总人口的24.6%[1]。九龙村三面环山,且都是富含石灰岩的矿山,凭借这一资源优势,九龙人开发了西山,并通过村里60多辆私人载货汽车[2]将石灰石运往各地。据第二村委会的干部说,上世纪90年代,矿山每年可产出并出售140万到150万吨石灰石。除矿石开采出售所获收益外,水泥厂的利润也是村集体资金的一个重要来源。1979年村里集资创办了水泥厂,其规模从年产1万吨扩大到年产10到11万吨,获得比较可观的收益。矿山和水泥厂的经营权曾几经变化。水泥厂在1992年以招标投保方式承包出去,按合同规定,村集体可获水泥厂当年利润的60%。2000年,水泥厂以1,430万元人民币彻底被私人收购,由村办企业变为私营企业。而矿山的开采也于1998年被私人承包,每年上交集体约100万元。2002年浙江尖峰集团在矿山开采权竞标中获胜,由其承包5年,每年向村里缴纳390万元左右的承包费。

   在经济较发达的农村地区,村委会有可能为老人提供一定的资助,如果有条件设立敬老院,还可吸纳一部分丧失劳动能力的孤寡老人;而在经济欠发达地区,村委会没有资助能力,家庭养老仍是最主要的养老方式。

   在1979年九龙村创办水泥厂以前,与其他许多农村地区一样,老人主要依靠自身及子女供养保障老年生活,而水泥厂的创办改变了这种局面,该村养老方式的嬗变与村里的经济发展情况是对应的。由于该村村办企业比较发达,村集体的经济实力较强,从1980年开始,村集体规定户籍在九龙村的55岁以上女性和60岁以上男性每月可分别领到8元和10元的养老金。之后养老金逐年增加,到2000年7月增长到女性140元、男性150元。虽然2000年水泥厂转为私有,2002年矿山也承包出去,但依靠水泥厂所有权转让金和矿山承包费,养老金仍有增加,到2004年1月达到女性180元、男性190元。从2003年开始的5年内,村集体从矿山承包费中拿出一部份,每年给每位有九龙村户籍的村民发3千元,这无疑使老年人的年收入又增加不少。

   村集体不仅给老人以物质上的支持,还给他们以精神上的慰藉。从1995年开始,村里规定,在“退休”[3]后的3年中可参加村集体一年一度组织的旅游,旅游费用一律由集体承担。村里还专门新造了一套房子作为老年活动中心,并添置了电视机、象棋、围棋、扑克、热水壶等用品,使老人们有了一个家庭以外的精神寄托场所。年底村里还给老人发一些年货,如瓜子、食油、各种水果等。

   除了集体给老人一些资助外,家庭养老仍相当重要。但据笔者调查,家庭养老因年龄不同而有所区别。一般地,70岁以下且身体健康的老人主要还是依靠自己的劳动,而70岁以上的以及伤病缠身或丧失劳动能力的老人对子女的依赖性较强。九龙村的劳动力除一部份长期在外工作,剩下的或在厂矿工作,或从事运输,村里的土地闲置。于是一些退休老人在健康状况允许的情况下到地里种些青菜、萝卜、玉米、番薯等农作物,另一些则去企业里干一些强度较小的活。绝大多数老人都有或多或少的积蓄,即使子女没给他们生活费,也照样能生活下去,而且手头还算宽裕。因此,在笔者调查的几位老人中,70岁以下的老人基本上不要子女给他们的生活费,反而经常给孙子孙女一些零花钱。另外,老人与其子女之间经常是一种互惠关系,子女提供物质和生活上的帮助,老人则帮助子女照顾孩子和料理家务。在九龙村,子女基本上都能履行赡养义务,对父母不管不顾、不尽孝道的情况很少。

二、九龙村现行养老方式存在的隐患

   从以上调查情况看,九龙村老人的生活状况即使说不上富足,至少也称得上“小康”。老人的生活条件能否继续保持下去并进一步提高呢?今后老人是否还能享受到这一代老人的待遇呢?提出这样的问题并非杞人忧天,九龙村这种养老方式确实存在隐患。

   先从集体补助来说,过去村集体之所以能给老人发一定数量的养老金,主要是因为有水泥厂和矿山上交的收入作靠山。自从水泥厂转为私有,矿山开采也被承包后,村集体的经济来源少了,经济实力已开始下降。与此同时,养老金发放人数却日益增加。目前在水泥厂和矿山工作的职工很大一部份已有40到50岁,也就是说再过10年左右他们也将成为老人,需要从村集体领取养老金。目前九龙村老人已占总人口的24.6%,其中60岁以上的人口占18.5%,按照国际标准九龙村已属“老年型地区”[4]。现代人的寿命普遍延长,可想而知,10年以后老人所占比重只增不减,那时老人与养老金之间“僧多粥少”的局面势必愈演愈烈。

   再从家庭养老来看,随着农村经济体制改革的深入、商品经济的发展以及经济结构、产业结构、劳动力结构与人口结构的变化,这种养老方式也遇到了越来越严重的困难和挑战。

   首先,子女转向非农就业,其收入受市场变化影响可能波动,老年人的供养来源可能不稳定。改革以来九龙村村民逐步脱离土地的束缚,青壮年劳动力大量进入商品生产的各个领域,由过去单一的“种田人”角色向从事各行各业生产经营的多角色过渡。据第二村委会统计,目前全村的劳动力30%在水泥厂或矿山工作,20%从事货物运输,30%长期在外投资办厂或从事技术工作,另有20%是妇女的一部份,她们或从事一些小经营,或在家当家庭主妇,几乎没有人专门从事农业生产。村里种植用地只有老人们在侍弄,种些家常菜,粮食则是从粮店里买。这种状况改变了以往老年人供养以实物支付(主要是粮食等)为主的传统方式,子女对老年人的供养主要表现为货币支出。这样老年人的经济供养来源对市场的依赖性加大,老年人供养状况直接受子女货币收入的影响,缺乏稳定性并隐藏着风险。

   其次,随着城市和沿海地区经济的发展以及中国西部地区的开发,九龙村大约有30%的居民长期在外工作,其中有一大部份集中在西部地区投资办厂或从事技术工作。这些人长年在外务工经商,势必影响对老人的供养。

   再次,随着计划生育政策的实施和生育观念的改变,只有一个孩子的家庭在九龙村越来越多。伴随着人口老龄化进程,“四、二、一”结构的家族模式开始形成。若仍然按照传统的家庭养老方式瞻养老人,那么一对年轻夫妇将要赡养4位老人并抚养1到2个子女,这无疑加重了年轻一代的经济负担和精神压力,不但养老待遇难以提高,而且影响家庭的和睦稳定甚至农村经济和社会的正常发展。

   最后,报纸、杂志、广播、电视、网络等现代传播媒体的普及,使九龙村民的价值观念发生了变化,越来越多的中年人和青年人希望农村也能够实行社会化养老,以减轻家庭养老的重负,并且自己也在为今后的养老早作打算。同时老年人的独立意识也在增强,村里许多老年人都尽量避免依附年轻人来养老。

三、当前农村养老保险的制度安排及其缺失

   村集体养老和家庭养老方式都受到如此严峻的挑战,那么,当白发浪潮席卷农村时,养老问题该如何解决呢?也许有人会回答:政府不是在上世纪90年代初推出了一项农村社会养老保险制度吗?的确,1992年民政部公布了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,在全国正式推行农村社会养老保险制度,该方案采取储蓄积累的方式,为农民建立个人帐户,以个人交费为主,集体交费为辅,国家予以政策扶持,将个人和集体缴纳的保险费记入个人名下,到了退休年龄后根据个人帐户的积累额计算发放养老金。这项制度对解决某些地区因人口老龄化给家庭养老带来的冲击以及提高老年人生活质量有积极效果。

   首先,农村社会养老保险制度坚持个人帐户积累模式,具有很高的透明度。每人自己有独立的帐户,个人积累基金全部进入个人帐户,与他人不发生任何转移关系。资金在户口迁移等情况下可以退保或转保,这有利于保证农民参加社会养老保险制度的自主性,也有利于该制度运行的灵活性。

   第二,实行农村养老保险制度可以引导农民合理消费,杜绝铺张浪费,有效转移农村闲散资金。改革开放以来,农民收入逐渐提高,有些地方的农民有了余款后就建坟、修庙、婚丧嫁娶大操大办。通过农村养老保险制度,可以将这些不合理消费转移到社会保险上来,为农民养老未雨绸缪。

   第三,推行农村养老保险制度为农民提供了一种现代的收入保障手段,为渡过即将到来的人口老龄高峰做好准备。据专家预测,本世纪30至40年代是中国人口老龄化的高峰时期,原因是上世纪60年代中期人口生育高峰时出生的人相继达到60岁及以上年龄。在当前人口老龄化程度还不算太高的时候,中青年人应当积累一些资金,当他们进入老年时就可以减轻其下一代抚养老人的压力,保障自己的老年生活。

   第四,建立农村社会养老保险制度,将改变农村社会代际交换的形式,从而影响人们的家庭观念和生育意愿。传统农村家庭养老方式是“反哺式”,即晚辈成年后抚养父辈,这种“反哺式”养老方式使得农民刻意追求子女数量,家庭关系也很紧密,与这种养老方式相对应的是低下的生产力水平。引入社会养老保险制度后,农民对子女的依赖性下降,对子女数量的追求欲望也就减弱了,从而更有利于计划生育政策的执行。

   基于此,国家开始在农村地区大力推行养老保险制度。九龙村所在的罗店镇政府于1993年开展农村养老保险工作,最初实行的是以一个行政村为单位进行的集体保险。1998年开始正式实行民政部公布的个人帐户积累模式的养老保险制度。罗店镇政府为完成上级政府下达的指标,要求其下辖各行政村积极宣传这一制度,鼓励村民投保,并分配了一定任务指标,由各村的会计、出纳代办,收取保费。

   九龙村村委会积极落实了这一任务。这一方面是为了完成镇政府下达的指标,另一方面也因为认识到这是今后养老方式的一种方向。村民在自己年轻有劳动能力的时候投一份养老报险,实际上争得了养老的自主权。在丧失劳动能力时,如果子女能履行赡养义务,养老保险会使自己的生活更加宽裕;当家庭保障不充分时,养老保险可以提供另一经济补偿;当家庭保障功能失效时,养老保障可以提供生活所必须的费用,使村民老有所依而安度晚年。1998年九龙村委制定了“九龙村农村社会养老保险若干规定”(下称“规定”),其主要内容是,50岁以下户籍关系在九龙村的全体村民都可参加养老保险,集体按参保村民的年龄档次进行相应补贴,18到25岁的村民每人每年投保金额150元,年龄每增加5岁,投保额提高50元,村集体按个人投保数补贴相同数额。

   1998年是“规定”实行的第一年,镇政府督促有力,村民的好奇心和新鲜感都比较强,加上村集体经济实力比较雄厚,能按照“规定”作足额补贴,所以当年收取养老保险金30多万元。但从第二年开始情况便急转而下,1999年到2002年每年收取的养老保险费只有3万元左右。2003年由于金华市忙于区划调整等事务,农村社会养老保险工作被搁置,自2004年到目前为止亦未着手恢复这项工作。

   九龙村养老保险发展缓慢,甚至出现萎缩是不争的事实,而这在全国范围内相当普遍。对于这种局面的出现,与农村社会养老保险制度本身和制度实践过程中存在的诸多缺失有关。

   首先,现行农村社会养老保险制度在实践中“保富不保贫”,降低了养老保险覆盖率。中国开展农村养老保险的最终目的本来是解决未来农民家庭养老困难问题,但由于采取农民自愿加入的原则,即鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险,所以实际情况是,目前开展农村养老保险的大多是经济比较发达的地区,参加养老保险的人也几乎都是农村的富裕居民,而未来养老将会面临困难的不发达地区和贫困农村居民却无力投保,这是农村社会养老保险制度的一个死结。

   第二,农村养老保险采取的是完全积累型模式,解决的是“未来老年人”的收入保障问题,对当前的以及即将步入老年的人无能为力。中国目前的完全积累型农村养老保险建立在个人帐户的基础上先积累后受益,且积累时间越早获益越多,短期积累几乎没有意义。据估计,若从解决养老问题的实际功能来看,农村养老保险至少要等到20年以后才能产生作用,而近20年内却无法解决养老问题,这自然限制了养老保险事业的发展。

   第三,农村社会养老保险基金管理水平低,管理体制混乱。在中国农村社会养老保险实践中,由于缺乏专业人才和严格的管理制度,加之机构设置不健全,在管理上出现了很多漏洞。比如,大多数地方的养老保险基金由当地民政部门独立管理,征缴、管理和使用三权集于一身,缺乏有效监督,而地方民政部门又受当地政府管理,所以民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况时有发生,使农民的养老钱失去保障。

   第四,农村社会养老保险工作远未规范化,立法工作更是严重滞后,缺乏具有较强针对性的法规。在基层农村社会养老保险工作中,大部分地方是靠突击的办法来收缴保险费,未做到制度化与规范化。许多地方建立的农村社会养老保险制度是在上级领导指示下一哄而上的结果。一些地方政府规定,凡要求县改市、乡改镇,要申请扶贫款或参加“双拥”评比的乡村,都必须完成社会养老保险的任务。于是基层部门在并无立法的情况下采取行政手段强力推行养老保险,对不参加者给予各种处罚。还有些地方强调村干部、党团员起带头作用,并要求每人发动一定户数的农民投保,按户计酬。这样发展起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视,自然而然会中途夭折,从而出现大起大落的局面。

   第五,农村社会养老保险保障水平低。由于许多农民对养老保险不了解,存在疑虑心理,怕政策变,怕不兑现,怕不合算,因此农民自己投保的保额一般都比较低,这样农民老年时得到的保险金十分有限,有些甚至少到无法满足农民老年的基本生活需要。比如九龙村2004年有4位村民领取了养老保险金,分别为140元、119元、876.7元、203.1元[5],平均每个月只有11.67元、9.92 元、73.06元、16.93元,对维持基本生活来说这简直是杯水车薪。另外,农村养老保险基金只允许存入银行,部份进入国债市场或交财政预算外转户存储,没有专门的资金运作机构,运作空间和手段有限,收益率很难得到有效保证,抵御通货膨胀的能力弱,这又进一步增加了农民参保的疑虑。

   第六,集体经济薄弱也制约农村养老保险的发展。按照《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的规定,农村养老保险以个人缴费为主,集体经济予以适当补助,投保对象平等享受集体补助。但中国许多地方的农村集体经济力量并不强,对农村养老保险的支持力不从心,并且在许多地区集体经济补助农村养老保险的对象主要是乡村干部,这就造成了乡村干部自己参加养老保险的积极性高,而普通农民的积极性降低。在目前主要靠政府行为来推广农村养老保险制度的情况下,农民缺乏扩大养老保险的热情,无疑影响这一事业的发展。

四、对中国农村未来养老的几点思考

   通过对九龙村养老现状及其存在隐患的分析可以看出,无论是家庭养老还是集体补助养老都很难维系,而社会养老保险由于还不成熟、不完善,也不可能从根本上解决养老问题,因此建立一种“家庭养老、集体补助和社会养老保险相结合”的养老保障模式可能是未来农村养老的一条可选择途径。

   由于中国现阶段的经济实力尚不足以完全由国家或集体来承担老年农民的养老保障,因此在相当长的时期内必须稳定传统的家庭保障机制。《老年人权益保护法》以法律形式把家庭保障机制固定下来,使子女必须履行赡养老年人的义务,为年迈的老人撑起一把“保护伞”。乡(镇)、村有关组织应对赡养老人的子女及家庭给予一定的补贴,同时给予精神鼓励;对不尽赡养义务或歧视、虐待甚至遗弃老人的子女则进行批评、教育,触犯刑律的要依法追究责任;被子女遗弃的老人应送福利院供养,所需养老费用由乡(镇)有关部门通过合法程序采取强制性措施向其子女征收。

   村集体经济力量的强弱对当地老人生活保障具有重大影响。集体经济发展好,实力较强,就可以给老人一定的养老补助,从而提高老年人的生活质量,减轻家庭负担。

   健全农村社会养老保险制度是中国农村的大问题,它既不同于国外的养老保险模式、也不同于中国城市职工的社会养老模式,它应是基于中国国情自行摸索出的一条保障之路。首先应当健全农村社会养老保险的基本政策,通过立法形式建立与健全农村社会养老保险制度。其次要完善农村养老保险个人帐户的补贴制度,有能力补助的乡村应尽可能采取按人头补助的办法,在一定程度上避免“穷者愈穷、富者愈富”,使补贴制度更公平。第三是要坚持因地制宜与自愿原则,可适当延长农村社会养老保险的投保年龄,鼓励低龄老人强化自我保障意识,进一步加强国家对农村社会养老保险工作在政策上的倾斜,使农民能得到更多的实惠等。第四是国家应承担起农民养老保险基金保值增值的责任,建立相关管理部门,辅以高利率,免征个人所得税等政策。只有让农民从这项制度中真正得到好处,才能保证其健康持续地发展。

   此外,促进慈善事业的复兴,对其加强规范与管理,将对中国农村养老起到一定的补充保障作用。目前中国慈善公益事业发展相对比较滞后,成立于1994年的中华慈善总会的团体会员到现在只有137家,而美国1998年豁免税收的慈善公益机构有120万个。中国绝大多数慈善公益机构是“官办”的,并不能真正发挥作用,它们动员资源的能力也比较差。1998年美国豁免税收的慈善公益机构掌握的资金总额为6214亿美元,相当于美国国民生产总值的9%,而中国的同一指标不到0.1%[6]。但中国民众的慈善意识在不断增强,参与慈善活动的热情提高,中国政府对慈善事业的法律和政策支持力度也逐步增强。1997年,中国首次规定对提供慈善捐助的企事业单位给予减税待遇,1999年又以《中华人民共和国公益事业捐赠法》将该政策以法律形式固定。2003年9月有关部门规定:企业、个人等社会力量向慈善机构的捐赠,准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除[7]。这些法律和政策将为中国慈善事业的发展开辟道路,为中国农村养老提供资金等各种支持。

【注释】
  [1] 此数据为2004年2月九龙村人口统计数字。此处“老人”指55岁以上女性和60岁以上男性。
  [2] 私人货车经历了一个从无到有、从少到多的发展过程,此处为2003年估略数。
  [3] “退休”是九龙村对进入老年层(55岁以上女性和60岁以上男性)的习惯性说法。
  [4] 国际上一般将60岁及以上的老年人口占总人口10%以上的地区称为“老年型地区”。九龙村60岁以上的有116人,占总人口的18.5%。
  [5] 领取876.7元养老保险金的老人曾任九龙村村长,村集体和镇政府对其另有部份养老保险补贴;其余3位为普通村民。
   [6] 中华慈善总会会长批评中国慈善事业“落后”(东方网http://qnlt.eastday.com/epublish/gb/paper148/20021210/class014800003/hwz839428.htm)。
  [7] 中华慈善总会会长,“中国慈善事业取得五大进展”,2003-11-10,“中国公益网”(http://www.gy123.com.cn/news/news_show.asp?nid=6397)。

【参考文献】
  王国军,“现行农村社会养老保险制度的缺陷与改革思路”,《上海社会科学院学术季刊》2000年第1期。
  吴愈晓,“我国农村养老的几个问题”,《宁夏社会科学》,2000年第1期。
  中国社会科学院“农村社会保障制度研究”课题组,“积极稳妥地推进农村社会养老保险”,《人民论坛》,2000年第6期。
  翟庆朝、张旖诺,“农村养老保险制度的缺陷及其改进”,《经济论坛》,2003年第6期。