原载《南京师大学报:社科版》2005年第2期

  「作者简介」吴玲,河海大学学报编辑;施国庆,河海大学公共管理学院教授,博士生导师。(南京210098)

  「内容提要」我国最低生活保障制度在实施过程中还存在许多伦理缺陷:从救济对象看存在歧视性,占我国人口三分之二以上的农民无缘享受最低生活保障,农村进城务工人员也遭受歧视;从实施理念看,传统救济“三无”对象的情结难解,恩赐思想仍有市场;从救助方式看,在救济对象的认定过程中,选择标准苛刻,无视救济对象的权利,实施过程缺乏人文关怀。这些伦理缺陷如果得不到解决,将影响我国最低生活保障制度的顺利实施,不利于我国社会公正的实现。

  「关键词」最低生活保障制度/伦理缺陷/救助理念/救助方式

  目前,世界上大多数国家都把社会救助看成是政府一项义不容辞的社会责任。对于穷人,不管什么原因,只要其收入低于贫困线,就有权利申请并且获得社会救济。接受社会救济是公民的基本权利。最低生活保障制度建立的宗旨,是极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助状态。

  对我国而言,建立城市居民最低生活保障制度,是对传统社会救济制度的改革和发展,是建立和完善城市社会保障体系的重大步骤。它有利于化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会公平、保证经济体制改革的顺利进行。最低生活保障制度的实施,标志着在社会救济方面的政府职能,由传统的以发放救助金、特困补贴、受灾救助等为标志的“道义性救助”,转变为“义务性救助”,实现了从个体主义贫困观向结构贫困观、从施恩论向权利论的转变[1](pp.62—63)。但是,这项制度在实施过程中还存在许多伦理缺陷,主要表现在以下几个方面。

  一、救济对象的歧视性

  我国宪法明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是公民享有物质帮助权的宪法依据。这说明,在需要时接受国家和社会的救助是公民的法定权利,保障公民的基本生存权利是国家和社会的责任。但公民的宪法权利要变成现实权利,还必须依赖更加具体明确的法律、法规来规范。1999年9月29日,国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》,并且于当年10月1日起实施。这标志着低保权作为社会救助权的一种重要表现形式,在城市居民范围内真正变为一种法定权利。与此同时,必须看到,我国的最低生活保障制度仍然存在救济对象的歧视性。

  (一)歧视农民

  1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》只适用于城市居民。该条例规定,持有非农业户口的城市居民,凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的,均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。而占我国人口三分之二以上的农民则无缘享受最低生活保障。农民是我国公民的重要组成部分,作为公民,他们享有宪法规定的物质帮助权。作为农民,国家没有为他们制定专门的最低生活保障条例,国家也没有为全体公民制定统一的最低生活保障条例,却为城市居民制定了专门的最低生活保障条例。这是对农民明显的歧视,是典型的“爱有差等”,违背了社会公正原则(注:需要说明的是,北京、上海、广东、福建、浙江、江苏等地已经开始对农村特困户实施农村低保。但是,在国家层面上还没有建立统一的农村最低生活保障制度。)。

  首先,无论是从感情上还是从道理上,都没有理由将农民拒于最低生活保障制度之外。众所周知,农民为我国的社会主义革命和建设事业做出了巨大的贡献和牺牲。特别是在新中国成立以后,为了在尽可能短的时间内实现工业化,摆脱落后面貌,1952年至1986年国家通过价格“剪刀差”,从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金[2](p.201)。改革开放20年间,为了满足工业开发、城市建设和公共事业用地,国家通过廉价征用土地的途径,剥取农民资金输入城市,每年达几千亿元。仅2001年政府和企业通过廉价征地剥夺农民资金就逾8000亿元,一年超过以往30年(1949至1978年)通过“剪刀差”侵占的农民资金的总和[3](p.28)。与此同时,据权威部门统计,改革开放以来,随着城市化进程的加快,全国非农建设占用耕地达3400万亩,失地农民已经超过4000万人[4].他们中的大多数沦为“三无”农民,即无土地、无工作、无最低生活保障,失去了生活依靠,处境极为困难,迫切需要最低生活保障制度的保障。

  其次,我国已经具备了在农村建立最低生活保障制度的实力。根据国家统计局统计数据,中国目前的农村人口为7.685亿,其中大多数人能够自食其力,需要国家为其提供最低生活保障的只是一小部分。国务院扶贫办政策法规组副组长何平2004年7月23日接受《南方周末》记者采访时说:“现在农村的赤贫人口2900万,还有5600多万低收入人口,他们的温饱还不稳定,两者加起来有8500多万,相当于全国农村总人口的1/10.”中国社科院农村经济研究所研究员党国英算了一笔账,说明国家具备建立农村最低保障的能力:近几年,国家、民间及国际机构三方投入的扶贫资金每年都在300亿元以上,如果直接发放给3000万贫困人口,平均每人每年可获得1000元,已经大大高于贫困线[5].我国的贫困线标准是人均年收入637元。有学者认为,农村社会保障发展滞后的根本原因是政府财政支出方面的失误。我国中央财政用于社会保障的支出占总支出的比例只有10%左右,这一比例在世界上是较低的,如加拿大为39%,日本为37%,澳大利亚为35%。而且这10%的投入绝大部分给了城镇职工[6](p.36)。随着我国公共财政体系的逐步建立,国家用于最低生活保障制度的资金应大幅增加。

  (二)歧视农村进城务工人员

  建设部的统计数据显示,目前我国拥有3.38亿城市人口,农村进城务工人员已升至1.85亿。他们在城市干着最累、最脏、最险、报酬最低的工作,和城市居民一样纳税,还比城市居民负担了更多的公共管理费用。他们在贡献方面丝毫不逊色于有城市户口的居民,他们尽了城市居民的义务,但是享受不到城市居民的权利,当然也就无法享受城市的社会保障。这是典型的身份歧视。尽管农村进城务工人员的集体意识和维权意识有所增强,也越来越多地具有社会参与意识,但是仍然处在社会的底层,还常常受到歧视。根本原因是计划经济时代留下来的户籍制度、就业制度、人事制度、社会保障制度等仍在阻碍着农民向上流动,农民社会地位的改变还很微小。

  其实,“农民”并不是一种固定不变的身份,而只是一种职业,从事这种职业的人应该可以和从事其他职业的人一样自由流动。按道理讲,农民进城市工作成为工人,就应该享有相应的待遇和权利。现在却被称为“农民工”,享受不了工人的权利。“农民工”应该是产业工人阶层的一个组成部分,但实际上却成了这个阶层中一个相对独立的群体。他们做的是与城市工人相同的工作,但因为他们的身份是农民,所以在工资、劳保和福利等方面的待遇明显不如城市工人。有学者指出,农民工已经作为一个新的社会阶层在我们的社会中崛起,它被命名为“新工人阶层”。这个阶层表现出与社会其他阶层不同的特点。从社会属性上看,农民工与中国工人阶层还存在不少差距,特别是在社会身份上还没有真正归属于工人阶层;从社会结构变迁的角度看,农村劳动力从劳动者向农民工转变,符合中国城市化与工业化同步发展的要求[7](p.336);在生活方式上,他们大多两地分居,缺少文化生活,以小团体行为为主;在利益诉求方面,要求享有平等的国民待遇。这些特点产生的重要根源,是城市社会和有关管理机构在思想意识上和制度上的歧视。

  最低生活保障制度是确保每一个国民免除生存危机的必要举措,政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障制度建设,不能将社会保障视为“包袱”,不应该根据身份来确定保障对象。因为保障民生是政府的当然责任,也是政府赖以存在的基础。

  二、实施理念存在伦理缺陷

  最低生活保障制度的实施是一种典型的政府行为,低保制度设计的基本理念是在保障公民的基本生存权利方面国家应该承担主要责任。但是,我国在最低生活保障制度的实施过程中,实施主体的救济理念还存在缺陷。这些认识缺陷的存在有其历史背景,实施理念的转变还有一个过程。

  (一)传统救济“三无”对象的情结难解

  新中国成立以来,“多劳多得,少劳少得,不劳动者不得食”渐渐成为全社会的共识,大部分人都是自食其力。我国在计划经济体制下形成的社会救济制度,只是针对少数没有劳动能力、没有收入来源、没有法定赡养人的“三无”人员的。到了20世纪90年代,由于经济、社会的转型和变革,爆发了大规模的下岗、失业浪潮。当工作岗位不足、没有劳动机会成为城市贫困问题的主要原因时,人们的这种思维定式仍然难以转变,甚至转变为干扰社会救济制度改革的“潜规则”[8].有人认为穷人之所以贫穷,是由于他们不遵守国家法律法规、违背了社会的道德价值观,他们应该为自己的行为负责,而不应该由政府来“买单”。

  由于以上原因,一些地区对于最低生活保障制度的科学涵义理解不够,还把其当作是传统的社会救济制度的延续,眼光仍局限于传统的“三无”对象,不能有效地拓宽低保的覆盖面。

  (二)恩赐思想仍有市场

  有些基层民政干部的公民权利意识淡薄,将公民应当享有的最低生活保障权利当作本部门的恩赐,片面强调“不养懒汉”。这些人认为,最低生活保障制度会产生依赖于制度的“懒汉”阶层,为了道德的完善,必须对不符合社会规范的穷人或有劳动能力的穷人进行严格的限制,否则就会“助长了部分困难家庭或人员的惰性,可能会养起了一批懒人和无赖”,“不能让这样的人再给咱们国家增加负担”[8].实际上,以我国现有社会保障的水平不可能导致一个依赖救济的“懒汉”阶层的产生。中国社科院社会政策研究中心在1997至1998年所做的民政部重点课题“社会排斥与城市贫困群体的生存状态”表明,上海、天津、武汉、兰州、重庆等城市的贫困线相当低,高的才达到社会平均水平的40%,低的只有27%左右,这与国际公认的贫困线应为社会平均收入的50%至60%相比,仍然有很大的差距。另外据民政部的统计数据,2003年8月全国低保资金发放平均水平为月人均55元。2003年1至8月人均月救助金额最低的省份36元,最低的地区19元,最低的县只有12元[9].如此低的最低生活保障水平连最低生活需求都不能保障,“懒汉”阶层何以产生?更何况,我国传统把社会救济看成是不光彩的事,许多救济对象觉得接受救济被别人看不起。有劳动能力的保障对象大都希望自食其力,靠自己的劳动生活,既能减轻国家的负担,又能改善自己的生活[10](p.19)。许多贫困家庭宁愿由亲友接济、勒紧腰带过日子,也不申请低保金,对低保制度不利用。由此可见,“懒汉”阶层目前在我国是没有产生的思想基础和现实条件的。

  有些地方的官员用自己的价值取向选择救济对象,有污点的人及其亲属往往遭遇社会排斥。一些地方政府规定,申请最低生活保障金的居民,家里不能有吸毒、赌博人员,不能违反计划生育条例。这种做法有一定的干部和群众基础,其指导思想在我国有历史的渊源和现实的原因。一是我国几千年来一直受儒家思想和佛教文化的影响,不论是政府、社会团体还是个人,都把对弱者的救助看成是一种悲天悯人的慈悲行为,是对穷人的恩赐和施舍,所以受救助者接受救助者提出的各种条件是理所应当的,特别表现在利用价值取向来选择穷人。二是社会普遍存在社会救助“民政对象情结”,没有将最低生活保障制度视为公民的基本权利,政府也没有将此视为自己应尽的职责,所以才出现了上述种种不正常的规定,造成对穷人的“社会排斥”。而且由于这些不合理的规定,大量的贫困家庭游离于这项制度之外[11](p.22)。三是我国公民法律意识淡薄。相当多的救济对象对最低生活保障制度充满了感激。这一方面反映了我国公民勤劳、质朴的美德以及按劳分配原则的深入人心,他们十分感激国家和政府在自己“不劳”的情况下仍然给予物质帮助;另一方面也体现了我国公民法律意识淡薄,没有认识到获得物质帮助是自己的一项权利和国家的义务,相反却将其视为国家和政府的“恩赐”[10](p.21)。

  由于以上原因,造成相当一部分城市最低生活保障对象的比重仅为千分之几,一大批应该享受社会救助的穷人被排除在社会保障的保护之外,实施最低生活保障制度的本意被扭曲了。由此看来,中国政府和全社会都应该在观念和行为方面有一个大的转变,才能使公民充分享受宪法赋予的最低生活保障权利。

  三、救济对象认定过程存在伦理缺陷

  (一)选择救济对象的标准苛刻

  社会救助是一种公共产品,因此,对于受益人有什么权利和政府应承担什么责任,从现代社会保障诞生之日起就存在争论。从社会保障的发展看,大多数国家的社会保障制度建立之初,其共同点是保障对象特殊、受益条件苛刻、政府职责模糊、忽视穷人权利。但是随着社会保障体制的完善,社会保障覆盖面越来越广泛,受益条件较为宽松,政府职责明确,享受社会保障被看成是公民的一项基本权利。社会保障制度发展到现在,无论是福利型国家,还是市场取向的国家,都把社会救助看成是政府行为,是政府的一项义不容辞的社会责任。社会救助是每个公民的基本权利,只要是穷人,无论什么原因,只要其收入低于贫困线,他就有权利申请救助。政府选择救助对象不能根据贫困以外的标准[11](p.20)。

  事实上,我国的社会救济还处于附带各种侮辱条件的施舍救济阶段,相当于其他发达国家(如英国)200年前的标准,要向人道和人权并重的全面福利发展还有一个过程。且不说农民被排除在最低生活保障制度大门之外,就是对具有城市户口的贫困居民申请救济都附带许多苛刻的条件。

  让我们看看《山东省城市居民最低生活保障工作规范》规定不能享受城市低保待遇的12类情形:(1)虽然家庭月人均收入低于当地城市低保标准,但实际生活消费水平明显高于当地城市低保标准的。(2)非因拆迁原因购买商品房或高标准装修现有住房的;因拆迁原因购买住房,但购买面积超出当地人均住房面积30%以上的;有闲置住房的。(3)近期购买电脑、摄像机、数码相机、钢琴、空调、冰箱、机动车辆、金银珠宝等高档非生活必需品的。(4)拥有并经常使用移动电话、高档电器、机动车辆等高消费物品的;家庭电话月费用达到当地城市低保标准50%以上的。(5)投资有价证券、收藏高值物品的。(6)饲养观赏性名贵宠物的;经常出入餐饮、娱乐场所消费的。(7)安排子女自费择校就读或出国留学的。(8)符合就业条件无正当理由一年内两次拒绝有关部门介绍就业或技能培训的;无正当理由拒不参加公益性劳动的。(9)有赌博、吸毒、嫖娼等违法行为造成生活困难尚未改正的;违法收养儿童的。(10)群众反映强烈、经社区居民代表会议或职工代表会议民主评议不应享受低保待遇的。(11)不按规定如实申报家庭收入的;不接受低保工作人员核查的;连续三个月不按时领取低保金的。(12)县级人民政府规定其他不能享受城市低保待遇的。我国其他省份也有类似的规定。

  社会救济并不要求权利与义务的对等。但是从《山东省城市居民最低生活保障工作规范》附带的种种侮辱性条件可以看出,选择救济对象的标准不仅仅是贫困,而更多的是社会价值观的体现。对那些由于过失或不符合社会价值观而造成的贫困,是不可能得到这一制度的关怀和帮助的,更何况如此细致的规定必然导致核查的繁琐、低效与极高的成本。

  (二)无视救济对象的权利

  实施社会救济应当以救济对象为中心,一切救济行为都应当以尊重其权利、人格和尊严为前提,以满足其需要和促进其发展为目的。从本质上讲,它首先应该建立在对人的尊重和关爱的基础上。但是在我国最低生活保障制度实施的过程中,我们看到的许多规定和做法都存在无视救济对象权利的情况。

  就我国国情来讲,在最低生活保障制度中规定救济对象不能有小汽车、摩托车是合情合理的,但规定穷人不能购买空调、冰箱,家庭电话月费用不能达到当地城市低保标准50%以上,不能安排子女自费择校就读或出国留学等,其合理性令人生疑。似乎救济对象就不应该分享现代文明和社会进步的成果,就不应该有生活情趣,要申请低保金就没有选择自己生活方式的权利。这是无视救济对象权利的表现,违背了平等原则。核定低保工作的重点应该放在家庭收入而不是生活方式上面,而我国不少地方的“最低生活保障工作规范”或“低保实施细则”却有点本末倒置:对救济对象的生活方式规定得事无巨细,而对决定谁能享受低保的问题却不明确。虽然核定低保资格是一个全世界都头疼的难题,但是不能因为核定低保资格有困难,就可以侵犯救济对象的权利。作为核定低保资格的民政部门,在这一问题上明显存在管理的缺位与越位,既干涉了低保对象的正当权利,又没有能够阻止部分不应当享受低保的人进入低保队伍;甚至在青海西宁、江西新建等地,还出现了个别社区居委会成员乃至民政所所长冒领、私分、贪污低保金的违法行为。

  关于低保人员参加公益性社区服务劳动的问题,也有无视救济对象权利的嫌疑。《城市居民最低生活保障条例》第十条规定“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民,在享受城市居民最低生活保障待遇期间,应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”这项活动被认为具有“软性甄别”低保对象的作用,其意义“并不在于最后能够甄别出去多少不符合条件的人,更重要的是能够证明这项制度救助的都是穷人。”[12](p.293)毫无疑问,从这个方面讲是有其积极意义的。但是,公益性劳动肯定是无报酬的义务劳动,而按劳取酬是一项法定权利,所以参加公益劳动的原则应是公民自愿而非政府强行规定。有的地方甚至规定凡累计两次不参加公益性社区服务劳动的低保人员,将减发或暂时停发其享受的低保金;累计三次不参加公益性社区服务劳动的,不但要取消其低保待遇,而且不得再申请城市低保待遇。这部分低保对象的低保金,不就成为其参加公益劳动后的劳动所得了吗?因此,对申请享受低保的公民来说,判定其有无享受最低生活保障金资格的依据,应定位在其实际收入和生活状况上,而不是在其各项权利上做文章[13](p.8)。而且,笔者认为,这样的规定不利于激励低保对象摆脱贫困。很多民政干部认为,不定期让低保人员参加公益性社区服务劳动,可以检查其是否有了工作,有了工作自然就不能按时参加劳动。实际上,最低生活保障制度并不能使救济对象最终摆脱贫困,救济对象要摆脱贫困还是要就业。我们的社会为何不能宽容一点,在救济对象最困难的时候给予帮助,度过难关之后自然可以停发低保。

  (三)实施过程缺乏人文关怀

  不管是制度化的社会保障还是非制度化的社会保障,都应该体现人文关怀精神。不能单纯地从政治、经济和社会的层面来看社会保障,还应该从伦理的角度来看社会保障。我国在实施最低生活保障制度过程中出现的这些苛刻条件,与人文关怀精神是相背离的。

  人文关怀是反贫困过程中应确立和体现的核心理念之一。对贫困者而言,物质上的补给固然重要,但这并不意味着可以忽视精神上的关怀。在反贫困过程中,人文精神缺失的一个重要根源,就是长期以来人们对穷人的刻板印象是“懒散”、“愚昧”、“好逸恶劳”,认为他们的贫困很大程度上是自己造成的。虽然不能完全否认有这方面的因素,但事实上,即便是这样也多源于穷人对所处境况的一种无奈反应,更何况贫困形成的原因是非常复杂的。

  社会救济体现的是人道主义精神,它不问致贫原因,没有什么资格限定,只看受助者是否真是贫困,它是社会保障制度的最后一道安全网。社会救济的责任仅仅是使受助者的生活相当于或略高于最低生活需求,以避免产生依赖心理乃至不劳而获的思想。只要受助者的收入超过最低生活标准,救助行动即告一段落[12](p.268)。

  现在许多国家对申请者只做收入调查,以证明他们是否达到了国家所规定的最低生活标准,从而由国家或社会给予救助,除此之外,并没有就申请者做道德和法律的调查。甚至近年来,一些国家不再对申请援助者申报的家庭财产状况进行核实,而是根据要求和标准发放救济金,避免了对受益者带来的人格和心理上的伤害。而我国一些地方政府出台的政策,不但在程序上繁杂,条件苛刻,收入调查严格,甚至进行公示(注:应当承认,在现阶段低保工作中,公示的确起到了增强工作透明度的作用,但是其对低保对象的负面影响也是显而易见的。“公示”在我国低保工作实施中已经成为一项必经程序,而且相关部门还将其作为一种成功的经验进行推广。参见舒顺林、李彦昌《公正透明规范——北京崇文区推出低保公示》,载《中国民政》2001年第6期。),使申请者毫无隐私可言。有的家庭为了不伤害孩子的自尊心或怕孩子遭受同学的歧视,往往家庭经济再困难也不敢申请低保金。

  我国各级政府在制定“低保条例”时都把“有赌博、吸毒、嫖娼等违法行为造成生活困难尚未改正的”人列为不能享受低保的对象,认为这些有越轨行为的人会滥用最低生活保障金。殊不知,对这些犯法或不符合社会价值观、道德观的人进行处罚,累及的是家属,妇女和儿童往往成为无辜的受害者。所以无论是福利国家还是不发达国家,对未成年人的救济都是社会保障的重要组成部分。为了保证未成年人的合法权益,有些国家针对有儿童的贫困家庭的援助甚至是无条件的。在我国儿童救济制度尚不完善时,对家长实施的惩罚,最终受害的往往是儿童。政府不但要保障遵纪守法的公民的生存权,而且也要保障有过错的公民的生存权,无论是本着人道主义精神,还是从政府的职责来看,他们都应该享受一个穷人应有的权利。更何况在社会转型时期,穷人的贫穷并不一定是他们自己造成的,更大可能是社会制度不公造成的[11](p.21)。

  一个社会如果不能理性地、有效地处理好弱势群体问题,它必将遭到弱势群体的“社会报复”[14](p.58)。“社会报复”通常有两种类型:一种是主动的积极的方式,如犯罪、暴乱、政治反抗甚至发动革命;另一种是消极的被动的方式,主要是自暴自弃,主动地边缘化、底层化[14](p.60)。由于贫困,低保对象还常常遭遇社会排斥,缺乏各方面的关怀和支持,大部分贫困者由于经济负担沉重,情绪压抑,时常郁闷、苦恼、焦躁,心理上自卑感强烈,有的还可能发展成为仇视社会,极易出现闹事、违法犯罪、自杀、上访和被别有用心的人利用来进行妨碍社会安定的活动等社会问题。普通人烦恼时,可供选择排解、宣泄情绪的渠道很多,比如购物、娱乐、旅游等等,而穷人由于经济条件捉襟见肘,可选择的渠道极其有限。与低保对象接触的部门和工作人员,如果忽视其心理和情绪的疏导,在工作中不注意方式方法,任由社会排斥和种种社会不公长期存在,必然会诱发贫困者不同程度的认同危机和心理危机。当这种危机达到一定程度时,就会导致极端的反社会行为。无论是哪种方式的“报复”,对于整个社会的健康协调发展都是有害的。所以,在最低生活保障制度这项关系千千万万弱势群体生存发展和整个社会稳定的民心工程的实施过程中,更应该以人文关怀为价值归宿,渗透对人的生命、尊严的真切关心、尊重和爱护。

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