公立高校与政府、个人委托代理关系及其问题分析

  原载《高等教育研究》2004年第1期

  「内容提要」随着高教体制改革的深入,厘清公立高校所涉及的委托代理关系,分析和解决其存在的委托代理问题迫在眉睫。公有产权下解决委托代理问题的关键,是设计激励、约束和竞争制度来排斥信息效率低下和激励不相容问题。

  「关键词」公立高校/政府/个人/委托代理

  目前,公立高校扮演着两难角色。一方面,作为公办高校,它不能像民办高校一样理直气壮地按照市场运作来办学;另一方面,紧张的财政预算并不能满足公办高校的发展需要。

  从经济学原理看,高教只有通过市场供求的调节,才能使资源在生产和消费的自由进入退出选择中实现最佳配置,否则既损害了稀缺资源配置的规律,又违背了国有资产进入高教领域以增进社会福利的目的。然而,市场波动性和交易不确定性与培养学生的连贯性、长远性相悖,市场配置难以克服短期局部利益与长期全局利益的矛盾。那么,公办高校到底是什么角色?它们应该如何给自己定位并如何被定位?这些困惑可以在委托代理理论的分析框架下找到一些启发。

  一、公立高校与个人、政府间的委托代理关系

  在政府与个人之间有一种契约关系。按照此种契约,个人是委托人,是最终的利益主体,政府是代理人,它的根本任务就是通过组织、管理国家和社会事务来执行并最大化实现人们的意志和利益。政府有责任提供公众所需要的公共事务、服务和利益。公共教育出现的原因就在于公众有接受公共教育服务的需要,这种要求诉诸政府,使其有义务和责任为公众提供相关教育服务。

  公立高校既是政府办的学校,又提供着公众所需要的一种教育服务,它所涉及的公立高校与个人、政府之间的复杂契约关系,可以通过委托代理理论得到清晰的呈现和解释。委托代理理论指出[1]:任何一种涉及非对称信息的交易,且参加交易的一方的行为影响到另一方的利益的关系,都构成委托代理关系。其中,属于信息优势的一方称为代理人(agent ),信息劣势的一方称为委托人(principal )。据此,公立高校涉及的委托代理关系包括四个层面:第一层委托代理关系存在于个人与政府之间。由于政府手中的资源、权力属于公有资产,归公众所有,因此,个人将其接受教育的权利及所需资源委托给政府经营,从而构成第一层的委托代理关系。其中个人被称为“初始委托人”,政府为公众与公众所需要的教育服务的“中间代理人”。

  第二层委托代理关系存在于政府与学校管理者之间。国家政府给公众提供的教育服务,是通过学校经营管理层直接提供的,因此政府与公立学校经营管理者之间构成契约关系。政府成为“中间委托人”,扮演中介的角色,学校构成政府与教育服务的“中间代理人”。

  学校的内部运作则形成第三层委托代理关系,如校长与教职员工之间,校管理层与院系管理层之间,院系管理层与各教研室之间,各科室管理层与各科员之间等。

  第四层就是学校教育服务消费者与学校教育服务提供者之间的委托代理关系,如学生与教师之间,学生与学校之间,这可归为“最终委托人”与“最终代理人”的关系。

  二、公立高校与个人、政府间的委托代理问题

  在委托代理关系中,由于委托人与代理人之间存在信息分布不对称和偏好取向的不同,代理人属于掌握信息多的一方,委托人属于掌握信息少的一方。代理人愿意用较少的劳动和付出,换取自己最大利益;委托人却希望代理人的决策和行为尽可能与自己的利益相一致。

  当代理人的行为造成委托人利益受损或福利损失时,就产生了委托代理问题。[2]公立高校所涉及的委托代理问题包括如下方面。

  1.公立高校各层代理者由于缺乏激励约束机制,导致代理人履行好代理职责的动机较弱第一层委托代理关系中的代理者——政府,是个人表达权利的代表。然而,在现实体制下,由于政府莫大的权威和权力,造成政府代理职能异化。个人只被作为传达上级声音、落实领导意图、形成政府意愿的工具,而不是公共教育事务的主体,从而严重影响组织内部资源利用效率和社会整体效率。

  第二层委托代理关系中的代理者——学校管理者,主要由政府任命,很难形成一个充分竞争的代理人市场,造成代理人相对缺乏责任感、风险感和约束感。责任感强的代理人被善于阿谀奉承的代理人所驱逐,形成逆向选择(adverse selection )问题。代理人更关心权力和额外报酬,为此他们把组织(机构)扩大到超过“有效率的”水平,导致机构臃肿,争相攀比,重复建立,求大求全等,从而形成道德风险(moral hazard)问题。这两大问题都使学校管理者提供的教育服务与政府所需要的教育服务之间存在一些偏差。

  第三、第四层委托代理关系中的代理者——教职员工,被认为是校长的代理人或学生的代理人。公办学校虽然实行形式上的全员聘任制,但实质上的“铁饭碗”制度,造成了事实上的岗位竞争不足甚至岗位垄断的问题,使委托人难以对代理人的真实业绩作出客观评价并给予有效的激励惩罚刺激,也很难通过投票的方式淘汰行为效率低下的代理人。

  2.公立高校所涉及的委托代理关系中既存在代理人没有履行好代理责任的问题,又存在委托人不成其为委托人的问题这是因为各层委托人其实并未拥有实质上的所有权。委托人由于对资源的所有、分配不具备充分权利,不能追求和分享委托人本应享受的收益,也无需分担相应的风险和补偿相应的成本,所以造成各层委托人不具备监督动力,既定的契约目标难以达成。即便委托人具备监督动力和意愿,也会由于找不到高效率的表达途径,从而造成代理人与委托人相互之间漫长的博弈,给监督和反监督带来极大的社会交易成本。

  第一层委托代理关系中的委托人——公众,由于其与政府形成的委托代理契约是不成文的、隐形的,委托人作为利益主体的身份不直接、不分明,因此公众虽然名义上是委托人,但实际上难以实现委托的效果。即使公众愿意行使自身的教育权利,愿意表达对高等教育服务的愿望,也由于难以对政府运转或其管理成功与否进行准确衡量、评价并实施相应对策,从而造成代理者为公众提供的高等教育服务与委托者所需要的廉价且高效的高等教育服务之间存在一定差异。

  第二层委托代理关系中的委托人——政府,是效用(包括薪水/下属人员人数/闲暇/特权/预算最大化/公家报销等)最大化的追求者。(注:这是按照“新政治经济学”理论即公共选择学派用经济学分析方法分析“政治”的说法,把政府官员看作理性的经济人,追求个人利益如薪水、地位、权限、预算和晋升等等。参见傅殷才主编,文建东著:《公共选择学派》,武汉出版社,1996年版。第125页。)因此,它们对代理者工作绩效监督、评价和约束的积极性,完全取决于它们的效用能否最大化。从某种意义上说,作为委托人的政府,其与学校管理者之间的委托代理契约是否有效,完全取决于委托人对自身的监督,或者取决于制度约束和制度刺激。

  第三层委托代理关系中的委托人——校长直接管理学校,是学校的代表,但由于公立高校产权所有者是“虚置”的,所以校长实际上是名义委托人。委托人如果只拥有名义上的所有权,那么就会丧失自身的权益,对代理人监督管理的积极性将会降低。而且校长这个名义委托人还有可能为了一己之私利而践踏公共利益,从而造成国有资产运营成本的增加和平均产出在数量和质量上的减少。

  第四层委托代理关系中的委托人——学生,在进入高校后,只是作为被管理者和被教育者,其委托人身份并不能得到认同。一些学校在收取学生学费后,对教学质量敷衍了事,给学生这个委托人带来利益上的损失。

  3.公立高校本身的特殊性质,使委托代理问题更为复杂化公立高校是事业单位。与私营企业性质的组织相比,公立高校委托代理目标常常是公平、效率和社会稳定的综合,这种特殊性使其委托代理目标不明确——是追求政治利益还是经济利益,还是相反?这种困惑致使委托人、代理人业绩难有一个准确的尺度来衡量。而且公立高校的受益者常常不直接、不分明,特别是高校资产主要由人力、智力资本或智力研究与开发等软资源构成,这种资源的可塑性极强,从而无法准确地了解资源的贡献,其应得的报酬也无法通过市场准确地反映,代理者可以选择的合理决策的范围也很大。加上委托人要对这些代理人进行充分监督的成本很高,因此,委托人很难确定代理人管理资产的用心程度、管理水平是否达到了一定的标准。

  综上所述,在公立学校委托代理问题中,由于政府、学校、个人既担任委托者角色,又担任代理者角色;既存在代理人行为损害委托人福利的问题,又存在委托人、代理人角色被颠倒,委托人不成其为委托人的问题。因此,有必要进一步研究如何改进和限制代理人行为,使委托人权利和利益得到维护和保障,进一步解决谁是委托人,如何使委托人具备监督动力,如何使委托人的委托意愿找到真正表达的途径等问题。

  三、对我国公立高校改革与发展的政策建议

  委托代理理论认为,解决委托代理问题在于通过制定权利与义务、责任与利益相制衡的竞争激励约束机制,将委托人的风险在不同程度上转变为代理人的风险,从而刺激代理人按照委托人的最佳利益来选择行动,使代理人的行动符合委托者既定的目标。

  解决公立高校委托代理问题的关键,在于准确定位何时何者为委托人、何时何者为代理人,为谁的委托人或代理人,以及委托代理的目标任务是什么,据此实现委托人、代理人双方的利益协调和职责的有效安排。笔者认为,其主要实现途径有二:一是建立相应的信息渠道,改变委托方和代理方之间严重信息不对称的状况,使之利用最少的信息成本,制约和规范代理人的行为,并使委托者的委托效果也能清晰地得到监督和察看。二是制定一种促进竞争、增强激励和加强约束的激励相容制度,拒绝竞争激励不足和约束软化,使每个代理者即使追求个人目标,其客观效果也能正好达到委托者所要实现的目标。

  1.针对政府的对策建议从政府作为公众的代理人角度看,本着为公众提供最优化服务的基本原则,政府必须在保护、促进民办教育方面承担起职责,促成与公办高校相竞争的局面。

  只有打破公办教育地区封锁、行政区划封闭和部门垄断的状态,形成统一开放、公开公正、竞争有序的公办高教发展环境,提升公办高教服务领域的活力,才能避免公办教育过分追求公平而牺牲效率、民办教育过分追求当期利益而抛弃社会责任的后果。

  政府作为公立高教国有资产的委托人,必须考虑政府作为规制者与国有资产单位作为被规制者之间的委托——代理博弈。政府应通过有关的激励约束竞争措施消除高校管理运作中的各种非效率,促其以最低的价格和最低的成本提供教育服务,保证国有资产的保值和增值,确保经济效率和社会效益。为此,建议政府从直接经营学校、干预学校事务等的微观事务中解脱出来,明确政府边界(Boundaries of Governance),通过委托代理契约使提供公立高教服务的部门不断走向社会化;同时,使公立高校尽量转变为地方所属高校,从而使其受到更多的竞争和更直接的管理。

  2.针对个人的对策建议从个人作为代理人角度看,校长是政府机构和学生的代理人,教师是校长和学生的代理人。校长和教师必须保证其行为是从委托人的利益角度出发的。为此,笔者建议:(1)校长、教师的聘任与否应依靠消费者的投票,而非权力或上级的意愿;(2)校长、教师的行为必须与其风险(涉及其薪水、附加利益和额外津贴,控制学校的权力,职位的长期保障)相联系;(3)支付给校长、教师的奖金、津贴应该是“效率工资”。

  从个人作为委托人角度看,学生委托教师和校长提供一定数量和质量的教育服务,校长委托教师直接提供这种服务。由于委托人只拥有名义上的所有权,容易丧失自身的权益,学生进入学校是作为被约束者,校长只是作为服从上级指示和完成领导任务的执行者和职权行使者,从而颠倒了委托代理的关系。为此,笔者建议:(1)制定公民对高校教育管理、教学服务、公立高校的公有资产管理方面的监督制度;(2)明确委托人的中长期目标,使代理人业绩有一个较明确的衡量尺度和标准;(3)通过强化对代理人工作业绩的检查、监督、举报、奖励和惩罚措施,降低委托人对代理人进行充分监督的成本。

  3.针对公立高校的对策建议学校肩负政府的委托和管理,也肩负公众的委托和监督,对学校角色定位失误的后果,会使所有的委托代理分析失去意义。

  从学校作为政府、学生和公众所需高教服务的代理人角度看,一个良好的学校应该能够促进劳动力市场的良性发展,提高劳动力市场的运作效率,而要做到这些必须依赖学校对市场和社会需求的有效把握和识别。因此,建议:(1)公立高校各承担主体应具备足够的经营心态、经营环境和经营效益。因为公众作为潜在教育消费者、学生作为直接教育消费者、政府作为公共教育服务的提供者,都追求其回报尽可能高;学校作为代理者则应追求委托者的尽可能满意,公立高校也只有依靠良好的经营效果,才可以相应地赢得社会信誉、行业认可和家长信任。(2)公立高校应按照成本—收益原则自我经营和管理。

  从学校作为校长和教工的委托人角度看,目前很多学校尚缺乏把学校作为“委托者”进行经营运作的心态。正因为如此,笔者建议:加强校长管理素质和教师职业道德的培训,形成校长职业化、教师职业化的竞选机制,从而强化和引导校长、教师们作为代理者所必须持有的超前的经营预见能力和战略策划眼光,使学校有解决就业的动机和举措;有经营学校有形资本和无形资本的意识和行动;有参与国内、国际服务贸易竞争的意识和举动;有反映经营业绩的财务制度和评价系统。

  「作者简介」楚红丽(1972-),女,河南漯河人,北京师范大学教育学院讲师,管理学博士,从事教育经济学、教育管理学研究。北京师范大学教育学院,北京100875

  「参考文献」

  [1]陈禹。信息经济学教程[M].北京:清华大学出版社,1998.40.

  [2]何洁,王则柯。信息经济学浅说[M].北京:中国经济出版社,1999.151.

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