“民工荒”现象的经济学分析

——珠江三角洲调查研究

  原载《广东社会科学》2005年第2期

  「作者简介」蔡昉,中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、研究员、博士生导师;王美艳,中国社会科学院人口与劳动经济研究所助理研究员(北京100732)

  「内容提要」本文根据对珠江三角洲地区企业用工调查,从经济学角度分析了“民工荒”现象背后的制度原因,即户籍制度的存在造成农村劳动力迁移成本过高,以及沿海地区劳动密集型企业依靠低劳动力成本获取利润。从劳动力市场的演变趋势观察,本文提出了改革的紧迫日程:通过户籍制度改革降低迁移成本,通过发挥工会组织功能发育新型的工资形成机制,通过政府职能的发挥改善整体劳动环境和劳动关系。

  「关键词」民工荒/户籍制度/劳动力市场

  从2004年春天开始,“缺工”这个词成为沿海地区企业主的话题。从各种报道看,不仅在沿海用工地区,甚至在劳务输出省份,民工短缺也成为热门话题。广东省的珠江三角洲地区,往年人头攒动的民工潮消失,厂家们普遍抱怨招不到符合要求的熟练工人。根据一些调查结果,珠江三角洲地区是缺工最为严重的地区,目前有近200万人的缺口,缺工比率约为10%。其中:深圳现有民工420万,目前缺口约40万;东莞最近对1.5万家使用外来劳动力的企业进行调查,17%的企业表示有用工短缺,缺口近27万人(注:劳动和社会保障部课题组《关于民工短缺的调查报告》,
http://www.molss.gov.cn/news/2004/0908a.htm.)。

  在劳动力廉价而且丰富的中国,农村尚有大量剩余劳动力未转移出来。在农村的剩余劳动力数量与城市的岗位空缺数量不成比例的情况下,出现这种大范围的“民工荒”现象,是值得我们深思和忧虑的。在中国目前的发展阶段,很难将这种所谓的“民工荒”看作是真正的劳动力短缺,而更可能是在供求的某个或某些环节上出了问题。究竟是什么原因,使得城市中成千上万的空缺岗位,与上亿的农村剩余劳动力之间出现了这种不匹配呢?本文采用经济学分析的方法,结合各种调查报告提供的资料和作者自己进行的调查研究素材,对为什么会出现“民工荒”现象进行剖析。

  一、沿海地区劳动力供求的特殊性

  首先,中国的确具有劳动力供给弹性无限大的现实,但并非永远如此,而是随着时间和地点发生变化的。由于中国处在简单劳动力供给无限的阶段,与此同时,又存在着一系列制约劳动力流动的制度性障碍,农村劳动力向城市转移的意愿大于城市所能吸纳的能力,使得在城市的劳动力市场上,劳动力供给曲线在一定范围内近乎无限弹性,即接近于是水平曲线(图1)。但由于劳动力从农村向城市流动终究是有成本的,特别是当存在着制度性障碍的情况下更是如此。因此,当经济扩张对劳动力的需求超过一定限度后,该曲线也具有上扬的趋势,供给弹性相对降低。从图1中看,当劳动力需求从D 增加到D ′时,雇主可以在工资几乎不变的条件下继续获得劳动力,而当劳动力需求提高到D ″时,则满足劳动力需求的供给条件是相应提高工资水平。一旦企业不能承受工资上涨,就会出现雇工难的问题。

  2003年以来,中国开始了又一轮增长高峰。国家统计局2004年10月22日公布的前三季度国民经济运行情况显示,国内生产总值增长速度达到9.5%,比上年同期加快了0.6个百分点;全社会固定资产投资同比增长27.7%(注:
http://news.aweb.com.cn/2004/10/22/1131256.htm.)。在包括广东在内的经济发达地区,增长速度更快。经济的持续增长和过快增长的投资,势必使得对劳动力的需求越来越大。在长期劳动力供给过剩的条件下,企业始终处于劳动力供求的“买方市场”地位。因此,企业在接受新的定货单时,根本不会把劳动力成本上升的可能性考虑在内。而一旦对劳动力的需求提高的幅度很大,如图1中的劳动力需求曲线移动到D″时,不提高工资就会遇到劳动力短缺的现象。

  珠江三角洲地区的企业,以劳动密集型产业为特色,很多企业依靠低工资实现产品的低成本。即使这样,这些企业的利润空间通常也都很狭小。长期以来,这些企业都是在假设劳动力成本不变的情况下,安排企业的生产。如果工资上涨,势必会大幅度提高企业的成本,利润也会随之减少,甚至可能出现亏损。我们在调查深圳市一家生产电脑主机板的大型企业时,其人力资源管理人员说,如果企业的每个员工提高一点工资,整个企业的成本就会提高很多,企业将难以承受。另一家生产数码相机的公司说,如果每个员工的小时工资上涨一块钱,企业的月成本将增加70多万,他们根本无力承担。

  其次,农村劳动力需求的变化会影响城市劳动力供给。在城乡收入差距以及城乡工资差距仍然巨大的情况下,为什么农村劳动力不会继续流入,以填补劳动力供求缺口呢?换句话说,为什么在图1中,近乎水平的劳动力供给曲线不能按水平方向继续延伸呢?我们可以用图2来解说这个道理。左右两个图示分别代表城市和农村劳动力市场,由于制度性分割的存在,两个劳动力市场的工资分别决定,并且绝对水平存在差距。因此,随着城市就业机会的增加,不断吸引农村劳动力流向城市。根据劳动力市场一体化的机理,劳动力流动的结果是导致两个劳动力市场上的劳动供给曲线发生方向相反的移动,即工资率低的市场上劳动力供给趋于减少,工资率高的市场上劳动力供给趋于增加,这种调整的结果则是形成两个市场上趋于均等的工资水平。但是,这个原理的前提是不存在阻滞劳动力流动的制度性障碍。

  在存在诸如户籍制度以及由此衍生出来的就业歧视和福利排他等制度性障碍的情况下,农村劳动力流动到城市,存在着巨大的迁移成本。迁移成本的存在,使得农村劳动力到城市的流动,并不能充分进行到消除城乡工资差距的程度。因此,在城市均衡工资W[,u][*].和农村均衡工资W[,r][*]之间产生一个差OW[,u][*]-OW[,r][*].这个工资差实际上代表的就是由阻碍劳动力流动的制度性因素所造成的迁移成本。

  在迁移成本导致农村劳动力不能充分流动到满足城市需求的条件下,粮价上涨、农业税取消和种粮补贴等一系列政策的实行,使得农民收入提高具有了潜在可能性。2004年初以来,党中央、国务院陆续出台了一些促进农民增收的政策,包括取消除烟叶以外的农业特产税,加大农业税减免力度,推行粮食直接补贴政策等。这些措施已显露出其提高农民收入的效应。2004年前三季度,农民人均现金收入2110元,实际增长11.4%,增幅比上年同期高7.6个百分点(注:
http://news.aweb.com.cn/2004/10/22/1131256.htm.)。

  农民收入水平的提高,使得农村的劳动力需求曲线向右上方移动到D ′,工资从原来的均衡水平W[,r][*]提高到W ′[,r].与此同时,在GDP 迅速增长的同时,农民工在城市的工资水平十几年来却基本上未变。有研究表明,珠江三角洲地区12年来月平均工资只提高了68元。佛山的不少企业,外来工月工资在10年前就已达到600元~1000元,但现在基本还是这个水平。而这些年来消费物价总体水平已明显上升,生活费用普遍上涨,导致外来工的实际工资水平停滞不前甚至有所下降。而且很多企业拖欠工人工资现象严重。2003年深圳市对企业工资发放情况的大检查发现,欠薪企业占被检查企业总数的40%多,涉及员工10多万人次,欠薪总额达1亿多元(注:劳动和社会保障部课题组《关于民工短缺的调查报告》,
http://www.molss.gov.cn/news/2004/0908a.htm.)。

  这意味着,在迁移成本未发生变化的情况下,向城市流动的收益不再足以补偿迁移成本,从而农村劳动力流动产生的城市劳动力供给,不能满足城市劳动力需求扩大的要求。事实也证明,企业是否存在招工难现象,与企业的工资水平和工作环境直接相关。根据劳动和社会保障部的调查,工资待遇低、劳动强度大、工作环境差的劳动密集型企业,缺工问题最为突出。工资待遇与缺工有直接关系,月平均工资在700元(含加班费)以下的企业普遍招工较难;700-1000元的企业,招技工较难,但用工基本可保证;1000元以上的企业招工没有问题(注:劳动和社会保障部课题组《关于民工短缺的调查报告》,
http://www.molss.gov.cn/news/2004/0908a.htm.)。

  二、制度性和结构性因素

  满足一个地区某个行业或几个行业劳动力需求的增长,短期内只能主要依靠本地区劳动力。一方面,较好的工资和待遇条件,可以吸引其他部门的劳动力转换到此部门;另一方面,劳动力需求增加,可能会使失业和退出劳动力市场的劳动力,重新就业或回到劳动力市场。从较长时期看,则必须依靠其他地区的劳动力转移到此地区。

  珠江三角洲地区目前对劳动力需求的大幅增加,不可能依靠本地区已有劳动力解决。由于工资没有上升的余地,企业也不能靠工资和待遇继续吸引劳动力。特别是珠江三角洲主要依靠外来劳动力,企业员工中外来工比例相当高。根据第五次人口普查,农村流动到城市的劳动力失业率仅为3.6%,大大低于城市本地劳动者的水平,而劳动参与率却与本地劳动者接近,在广东省甚至达到异常高的水平。可见,依靠失业者重新就业,或退出劳动力市场者再次进入劳动力市场就业,以此满足劳动力需求增长的空间相当有限。

  由此来看,满足增加的劳动力需求,只能依靠外地劳动力向珠江三角洲地区的迁移。但是,由于户籍制度以及其他一系列城市偏向福利制度的存在,劳动力在地区之间的迁移存在很多障碍和限制,迁移成本很高。也就是说,劳动力的供给和需求在地理上是隔绝的,距离始终是劳动力流动的重要制约。迁移的距离越大,迁移成本越高。根据第五次人口普查数据估计,全国迁移人口为1.31亿,其中出县迁移占56.3%,出地级市和地区迁移占42.7%,出省、直辖市和自治区迁移占26.4%,如果按三类地区划分,迁出地区的只占全部迁移的20%。

  结构性问题主要表现在,珠江三角洲地区的企业,对外来劳动力中的技术工人、年轻工人,尤其是女工的需求较大,以致于需求远远超过供给。而普通工人、年龄较大的工人,以及男工,则基本不存在短缺。近年来,全国技术工人供不应求局面普遍存在,高技能人才严重短缺。在制造业发达的地区,短缺状况更加严重。广东省最近对深圳、东莞、佛山等城市306家企业的调查表明,有128家企业急需招聘技术工人1.8万名,而应聘人员中符合企业招聘条件的相当少(注:劳动和社会保障部课题组《关于技术工人短缺的调研报告》,
http://www.molss.gov.cn/news/2004/0908b.htm.)。调查还表明,熟练工和技校毕业生最受企业欢迎。而根据第五次人口普查,城市的外来劳动力中,学历为初中及以下的占到了56%,且绝大多数没有受过培训。广东省2004年第二季度劳动力市场监测数据表明,在企业发出的用工需求信息当中,有78%明确要求招收18-25岁的年轻女工(注:
http://xxcb.rednet.com.cn/Articles/04/09/22/550851.htm.)。与此同时,由于计划生育政策的实行,进入这个年龄段的劳动力数量越来越少。而且,这部分人对生活质量的要求越来越高,家庭对他们在经济上的依靠也较小。

  三、周期现象中的长期端倪

  工资是劳动力的价格,也是劳动力供需关系的重要信号。但劳动力价格的形成过程和机制,要比其他生产要素和产品复杂得多,受到特定发展阶段的制约。在劳动力近乎无限供给的情况下,劳动力的价格完全由企业决定。即企业根据同行业工资状况,决定劳动力的工资,工人没有讨价还价的余地。企业为了降低成本,劳动条件和给予工人的待遇也往往很差。然而,劳动力不可能永远处于无限供给状态,其供给弹性会逐渐下降。这时,企业如果增加劳动力需求,必须提高工资。但是,在企业习惯于按照劳动力成本不变的假设扩大生产的情况下,使企业主动提高工资和改善劳动条件是一个缓慢的过程。因此,工会组织代表工人的利益同企业进行集体谈判,对于维护劳动者权利、劳动安全和职业健康权利、民主参与和民主监督权利、精神文化权利和女职工的特殊权益等方面,扮演了非常重要的角色。政府从保护工人利益的角度出发,也会制定相应的法规和制度,规范企业的行为。

  珠江三角洲地区出现的“民工荒”现象,并不意味着中国的劳动力短缺阶段已经到来,而是由于制度性因素导致的较高的迁移成本,降低了农民迁移到城市的净收益,使得劳动力短缺在局部地区提早显示。由于不能获得城市户口,外来工受到与城市居民不平等的待遇。主要表现在就业行业和工种的进入歧视和工资歧视;在养老保险、医疗保险和失业保险等各种福利上的差别待遇;城市管理部门向农民工征取名目繁多的收费;外来工子女就学收费高、入学难等。这种迁移成本的存在,会限制一部分农民的迁移。这样,对沿海发达地区来说,外来劳动力实际上并不是无限供给的。必须全面彻底地改革户籍制度,降低其背后的“含金量”,才可以使大量廉价的劳动力顺利迁移到城市,满足城市的劳动力需求。

  根据发达国家的经验,工会组织在为工人争取利益,同企业进行集体谈判的过程中,发挥了非常重要的角色。沿海发达地区的外来劳动力来源地分散,集体行动中沟通成本很高,在同企业谈判的过程中,更需要工会组织的帮助和支持。近些年来,中国工会也重视在非公有制企业推行民主管理工作,全国非公有制企业中建立工会组织的达95.3万家(注:
http://www.chinanews.com.cn/n/2003-01-23/26/266753.htm.)。但是,相比发达国家来说,中国的工会组织还很不健全,很多企业至今没有建立工会组织,尤其是非公有制企业。工会组织发挥作用的范围和作用大小也有限。工资形成是企业员工最关注的问题。但是,很多工会的功能,仅限于调节员工矛盾,组织一些员工活动等方面,一旦涉及到与企业谈判工人工资等敏感的问题,工会就予以回避。应该进一步倡导各种所有制企业建立工会组织,并充分发挥工会组织的作用。

  政府在制定相应的法规和制度,保护工人利益,规范企业行为等方面,也应该发挥不可忽视的作用。近年来,中国政府相应部门,也制定了一系列法律法规和制度,保护工人的合法权益。但在很多方面还有待于进一步加强。

  第一,政府在劳动力市场信息传递中的积极作用。政府公共就业服务机构的功能,是使劳动力供给和需求双方,都能及时有效地得到劳动力市场上的信息。在我们访谈的过程中,一些企业反映,目前的一些劳务输出组织部门和职业介绍所,工作效率都很低。但是企业普遍认为,如果这些部门提高其服务水平,对他们的招聘将非常有用。鉴于中国目前对外来劳动力的需求主要集中在沿海地区,而大量外来劳动力来自中西部地区,相隔遥远,积极发展跨地区的劳务合作,是保障劳动力供需双方利益的有效途径。

  第二,加强劳动力技术技能培训。随着经济发展和产业结构升级换代,对技术人才和高技能人才的需求量大大增加。但是,中国职业技术教育的发展远远不能满足经济发展对技术人才的需求,其专业及课程设置也未能适应市场需求及时调整。在我们的访谈过程中,有企业人力资源部门人员说,是否具有与所从事的工作相关的职业资格证书,是企业核定员工工资的标准之一。由于与职业资格证书考核相关的费用(包括购买教材、接受培训、交通费用和考试费等)很高,一般工人很难承受得起。应该尽量降低考核费用,使劳动者有更多的机会获得职业资格认证。

  第三,政府应督促企业确立“以人为本”的发展观,改善工人的劳动力条件,为员工创造良好的劳动和生活环境,保障劳动者的合法权益等方面。近年来,外来工的权益问题,引起了社会的普遍关注。拖欠、克扣员工工资、工时过长等问题,在很多企业中都存在。2004年7月,东莞市劳动和社会保障局公布的一份材料显示,该市上半年受理来信、来电、来访1.6万多件次,其中有47%反映被克扣、拖欠工资,20%反映辞退补偿问题,17%的人反映加班时间过长,还有10%集中在工厂扣押身份证、暂住证的问题(注:《中华工商时报》,2004年10月20日。)。要解决这些问题,必须依靠相关的政府主管部门的努力。政府有关部门应该确保《最低工资规定》实行,通过劳动执法监察队伍,对企业侵害劳动者合法权益的行为,进行严厉查处。

  珠江三角洲以及一些其他地区出现的“民工荒”问题,是在对劳动力需求大幅度增加的条件下出现的,而且也只是相对的结构性短缺。企业对技术工人的需求越来越多,而大多数企业根本不注意对工人的培训,工人又没有足够的经济能力,自己往往承受不起培训的费用,这导致了技术人员的短缺。由于长期以来珠江三角洲地区外来劳动力供给充裕,许多企业用工条件苛刻。他们通常招用18-25岁的年轻劳动力,尤其是女工。这些劳动力的“黄金期”过去以后企业将他们淘汰,重新招用新的年轻劳动力。这也加剧了用工短缺的结构性矛盾。

  尽管“民工荒”只是相对的和结构性的,但是,从中我们仍然可以观察到沿海经济发达地区劳动力供求的长期变化端倪。在未来若干年内,中国的经济仍将持续增长,而且保持较高的发展速度,对劳动力的需求也会持续增长。若干年后,沿海经济发达地区的劳动力短缺,就将不仅仅是相对的和结构性的,而将是绝对的和全局的。因此,探讨劳动力市场发育的规律,加快相关的制度改革和制度建设,具有十分重要的紧迫性。从这个意义上说,当前出现的“民工荒”现象并不是一件坏事。

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