弱势群体的住房保障、管理与政策

  本文系《走向更加公正的社会——中国人民大学社会发展研究报告2002-2003》第八章节选

  8.1.1住房弱势群体的概念

  住房弱势群体在我国至少有以下几层的含义:

  第一,他们在现实生活中的居住水平处于社会平均水平以下。在一定的条件下,住房弱势群体的概念与“最低收入”家庭是高度关联的,他们在购房的现实支付能力上与其他群体有很大的差距,无法依靠其自身的力量在房地产市场上进行正常的住房消费。反过来,由于我国是在经济转型中,“最低收入”家庭不一定是住房弱势群体,如原国有企业有房的下岗职工。

  第二,他们在未来的一定时间内存在无法改变自己住房现状的可能。由于其就业技能、知识水平等劳动力素质在社会中处于一种相对不利的地位,因而很难增加自己的未来收入(未来收益预期不明),其未来的住房消费意愿也难以通过其收入水平的提高得到实现。

  第三,在社会、政治、经济生活中,他们也往往处于弱势的地位。如果缺乏一种公正的社会对待的话,他们的声音和利益很难被国家的管理者所重视,相对于强势群体而言,他们不象强势群体那样可以动用自己所掌握的资源去影响公众舆论,影响政府的决策,影响社会的发展进程。他们处于社会的底层,这不仅仅是物质上的一种状态,而且在经济上,政治上,社会上等也抽象存在的一种社会情形。

  从理论上来看,弱势群体在一个社会的存在是一种必然的现象,尤其是在经济转型时期,由于产业结构的升级与优化,必然导致某些行业的从业者从某些领域中退出,形成结构性失业人群。除了这个人群以外,其他传统定义上的中老年人、妇女、儿童、城市打工者、农村贫困农民以及体制外的其他人也构成了弱势群体中的一部分。

  各个国家为了保证经济转型过程中不发生大的动荡,以最小的代价完成取得最大的发展,都尽可能地完善社会保障体系。尤其是低收入者的福利性住房保障体系的建设,其在社会保障体系中更是占有举足轻重的地位。

  8.4.目前我国廉租屋体系现存问题分析

  目前我国廉租房屋在整体的发展态势上,都与居民的期望和长远目标有一段不小的差距。我国廉租屋体系自起步以来,已经取得了一定的成效。但是体系在运行中依旧存在有一些问题。

  8.4.1.缺乏明确的目标和长远规划

  根据国务院下发的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,深化城镇住房制度改革的指导思想是:稳步推进住房商品化、社会化,逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度;加快住房建设,促使住宅业成为新的经济增长点,不断满足城镇居民日益增长的住房需求。建立以不同收人家庭实行不同的住房供应政策的住宅市场体系。

  但我国对于廉租住房的体系的建立,仅从建立的目的做出了规定,而对于一段时期内的具体的目标并没有做进一步的安排。如前所述,住房消费具有长期性持久性的特点,不同的经济发展阶段,各类收入的人群对于住房消费的情况有所不同。国家尚未能从发展的角度,做出可操作性的战术安排。例如,在经济发展的早期,可以采用政府为主,向广大低收入者提供租赁住宅;随经济水平的提高,可以采取鼓励居民自置居所与租赁廉租房屋相结合的措施;在经济水平达到一定高点之后,可以主要采取购买国家提供的公共住房。在不同的经济阶段,国家应该在住房金融、物业管理、土地开发、工程建设、税费交易等方面做出相应的安排,以对其提供一定的照顾,实现人们安居乐业的良好社会环境。

  8.4.2.廉租对象覆盖面过于狭窄

  根据目前的规定和各地的做法,廉租住房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭,这种比较狭窄的范围规定,在廉租住房体系的培育初期对社会的稳定起到了重要的作用。但一个社会中总会存在有过渡性的夹心阶层,我国的夹心阶层目前主要是指家庭收入水平和住房标准超过廉租住房保障范围,而又无能力购买经济适用住房的家庭。一些超越了最低收入限的低收入家庭就属于这个范围。他们无力负担购买经济适用房屋的首付款,属于目前住房体系被忽略的一个阶层。另外,从目前的社会弱势人群的定义所覆盖的范围来看,随着社会的转型,城市打工者、进城民工、城乡结合部土地被征后的农民是一个不可忽略新的住房弱势群体。这个群体的形成不但有历史的因素,而且在中国这个二元结构的社会,随着城市化进程的加快,这个群体还将不断地扩大。如果不对他们的住房问题给以充分的重视,这将给城市的发展带来不小的冲击,而问题不及早地得到解决,拖的越久,越迟延,所付出的代价也将越大。

  8.4.3.旺盛的需求与短缺的房源供给

  从《城镇廉租住房管理办法》的有关规定来看,廉租住房的房源主要是依靠旧有的公房,但目前的现实情况却与当初设计的情况存有偏颇。房源缺乏已经成为制约着推广廉租住房保障体系的一个瓶颈。一些地区采用摇号等不得已而为之的办法就是例证。房源缺乏的原因有多种,但主要是由于以下原因形成的:一是各单位已无闲置的公有住房。自朱鎔基总理在九届人大会议上宣布从1998年下半年起停止住房实物分配,实行住房分配货币化后,为赶福利分房“末班车”,许多地方进行突击分房。一些单位手头上尚未分配的公房,纷纷赶在福利分房终止之前,将住房分给了本单位的职工。二是职工现已租住的公房无法腾退。新房改方案出台实施后,不允许单位再建房、买房进行实物分配。原已分到公房的职工,不论房子面积大小,今后不能再无偿“以小换大”、“以旧换新”,现在租住的公房的人自然无法腾退。三是已售公房即房改房也无法腾退。

  根据中国2000年人口普查资料表明:城镇人均住房面积达20平方米,但仍有12%的家庭人均住房建筑面积在8平方米以下,有27%的家庭人均住房面积在8——12平方米之间。可见帮助住房弱势群体解决住房问题任重道远。在旧有住房体制下形成的住房分配不公的情况,在新的时期继续延续。一方面是低收入人群无法得到合适的住房,另一方面,一些人甚至拥有不只一套房。他们宁可闲置也不愿意将其提供给社会。而且隐形的房地产租赁市场的存在也使得部分房屋非法进入房地产二级市场,造成廉租住房的房源供给短缺。根据广州的调查,预计“十五”期间有22万户“双特困户”需要解决住房困难问题,但目前广州市每年仅能提供500套左右的廉租房,现实供给与迫切的需求之间存在有极大的矛盾。

  而据初步统计,江苏省目前已出售的公有住房占可售公有住房的80%以上,商品意识较强的苏南各市县甚至达到98%以上。随着新的房改方案的出台和房地产二级市场的开放,取消了职工已购公房必须优先出售给原产权单位的规定。已购公房的职工,今后若想进一步改善居住条件,只有通过在房地产二级市场上出售房改房,购买新的经济适用住房或商品房的途径来解决。单位已无回购房改房的可能性。

  8.4.4.廉租资金来源渠道单一

  建設部提供的有关资料表明,至2001年底,上海市解決了1307户最低收入家庭的住房问题,占符合条件家庭的八成多,其中1256户得到租金补贴后租到合适的住房,51户通过实物配租搬进新居。北京市从住房资金增值收益中划出1亿元转为城市住房基金用于廉租房补贴资金,通过二次公开摇号,确定了398户廉租住房租金补贴对象,帮助50多个困难家庭租到合适的住房。两年来,其他城市新建了一、二百套廉租屋,初步解决了廉租住房的问题。但是与众多需要政府提供廉租住宅的家庭急迫的住房需求来比,廉租资金的落实是目前廉租住房进展缓慢的又一个瓶颈。

  而在新的房改方案出台实施后,财政和单位原有的住房资金将转化为住房补贴向职工发放,财政和单位负担不轻。以江苏省南京市为例,根据“老人实行一次性补贴,新人按月发放补贴”的货币分房政策,新房改方案实施前(1998年12月1日前)参加工作的老职工,今后购房单位或财政将补贴10~16万元(双职工);对新职工单位每月发放的住房补贴(含住房公积金、租金补贴)为职工工资的25%左右。上述资金财政和单位如能全部到位已属不易,再拿出一大笔资金来兴建廉租住房恐难实现。

  8.4.5.供应手段匮乏

  依据《城镇廉租住房管理办法》,廉租住房的供给主体为政府和企业。但从各地的实践来看,廉租住房的供给主要由政府承担。企业并无直接的驱动力向廉租家庭提供住房。而由市场上的其他企业供给廉租住房,企业出于利润的考虑,也很少参与政府的廉租住房保障体系的运作。另外,廉租住房不同于商品房,也不同于经济适用住房。建设商品住房可以获得较高利润。建设经济适用住房,在房价中除了可以打入1%~3%的管理费,土地可以采用划拨的方式以外,还可以有3%的合理利润,可以实现保本微利。但廉租住房只能租给城镇最低收入家庭居住,其租金实行政府限价,租金标准较低,无法形成建设资金投入产出的良性循环,因此,政府若没有一定的鼓励办法的话,一般房地产开发企业是不愿从事廉租住房的开发建设的。

  而由政府和单位两个主体同时供应廉租房,容易产生以下问题:一是不能对廉租住房实行统一开发建设和统一管理;二是不利于促进住宅社会化,各个单位会留有一块自管住房,造成新的房改遗留问题;三是由于两个供应主体责任边界不清,容易引起两者协调困难,甚至互相推诿,造成廉租家庭的利益受损。中介服务体系落后,社会缺乏公正意识、政策宣传不得力

  在一些实行租金补贴的城市中,廉租房源的寻找要依靠专业的房地产中介公司来进行。一些城市专门为此制定了相应的政策,要求他们为廉租家庭提供免费的服务,然后由于目前大多数中介服务不规范,利益机制的不完善,无法提供专业高效的中介服务,甚至有部分中介服务机构也不愿意承担此类义务。同时由于政策解释和社会对弱势全体缺乏公正的对待,一些拥有房源的房东,出于对廉租住房保障政策的疑虑以及其他方面的担忧不愿意将房屋出租给廉租家庭。

  8.4.6过渡强调市场的作用,政府在廉租屋建设中职能缺位

  从目前的廉租政策来看,面对众多的廉租家庭而言,较少的房源供给形成了轮候排序、甚至采用摇奖等不得以的运做方式。这反映出该制度设计的初始性,同时也说明过渡性的廉租住房保障政策已经无法满足目前迫切的住房需求。

  从我国住房结构体系上来看,我国的住房改革是以逐步提高住房消费比例来实现的。并主要是从东南沿海逐渐向内地扩散,一些经济比较发达的地区率先启动了房地产商品化,货币化消费市场。在这些地区,房地产开发一直是以商品住房为主,以重视高端产品市场,忽略了低端房地产产品的开发的局面。并未能形成国家所预计的以经济适用房为主的产品结构体系。一方面是房地产高端产品市场的购买力不断得到释放,一些收入较高、比较稳定的人群不但拥有了好地段,好环境的房屋居住,甚至有一些人已经开始了住房投资进行二次置业的活动。而另一方面,却是众多中低收入者的住房需求得不到满足,居住环境恶化,形成尖锐的对比。这种畸形的房地产产品结构、无法形成合理的梯次消费,更无法促进整个社会的良性循环,国民经济的可持续发展。虽然市场化是实现社会资源优化配置的一种好方式,但是,市场不是万能的,只有将解决城市弱势群体的住房问题归入政府职责,融入社会福利,才能从制度建设上保障每个公民在住宅市场化的进程中获益。

  8.4.7住房法律、法规建设滞后

  我国至今还没有关于居民住宅的有关法律、法规,只有建设部颁布的《城市廉租住房管理办法》等部门规章,这与全社会都来关心弱势群体的住宅问题的目标是不相适应的。我国是法制国家,只有有法可依,才能使廉租屋资金、建设、使用等问题得以根本解决。

  8.6.结论

  综上所述,弱势群体的住房保障、管理与政策研究的主要结论如下:

  1、公共住房问题是绝大多数国家在经济发展、城市化进程过程中不可回避的一个现实问题;住房保障不但具有现实的政治意义,而且具有很强的社会意义和经济意义。

  2、住房消费具有固定性、长期性、多样性和普遍性的特征;住房消费上的弱势群体是和低收入人群高度联系在一起,但不完全一致。住房上的弱势群体主要是指他们在现实生活中的居住水平处于社会平均水平以下、在未来的一定时间内存在无法改变自己住房现状的可能、在社会、政治、经济生活中,他们也往往处于弱势的地位的群体

  3、住房问题一般是指城市的居住问题,特定的城市问题主要是指城市低收入人群的居住问题。住房问题的实质是居民实际的住房消费能力与住房需求之间的矛盾。住房政策主要是为了解决这个矛盾由一个国家或地区所提出的解决办法。

  4、实行住房保障、提供公共住房是政府全社会全体成员义不容辞的责任和义务;每个社会成员都应该认识到任何中低收入阶层同样是经济发展的重要的劳动力资源,一个社会成员对社会总体利益的扩大都存在有贡献;实行住房保障主要是通过政府行为来实现;社会公共住房具有社会保障的性质;实行住房保障不仅仅是为了保护社会低收入阶层的利益,而且也为了其他人的福利的最大化。对于一个不断走向富裕、不断走向公正的社会而言,人人享有一定的住房是全民性的社会生存权利。

  5、一个国家的住房消费是有结构性的,廉租住房体系作为一个住宅产品类型,与其他产品一起构成了完全的房地产市场机构。一个国家或地区的住房保障体系要有长远的规划,分阶段制定不同的住房保障目标。而不是选择过渡性的手段。住房保障体系所面对的对象应该随经济发展水平和国家经济实力有所不同。

  6、作为目前住房保障体系一部分的廉租住房制度,在房源上应该充分利用房地产市场上的存量房地产;在资金上要建立稳定的住房保障基金;在管理上,应该建立起个人收入申报制度;采用分散居住的方式,采用市场化方式进行租金配租;在实际经济生活中,多方位地提高低收入家庭的收入水平,改善他们的生存环境,以提高他们实际是住房消费能力,达到标本兼治的效果。

  7、政府无偿划拨土地,用于廉租屋的建设,采用BOT 的方式吸引社会资金进行廉租屋的建设。社会资金开发的住宅作为廉租屋租给低收入家庭的期限由地价决定,“义务”期限到后可以转变成商品房,由投资者按市场规律自由处置。

  8、完善的住宅法律、法规体系,是解决居民住宅的根本保障。因此要进快出台住宅法,明确规定公民的居住权几政府和社会的责任。(中国人民大学公共管理学院土地管理系叶剑平范光耀)

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