原载《教育理论与实践》2005年第1期

  「作者简介」曲绍卫,北京师范大学教育学院博士研究生、北京科技大学高等教育研究所教授;(北京100008)

  陈东生,北京师范大学教育学院博士研究生、济南市教育局副局长。(北京100008)

  「内容提要」国际教育体制改革的发展总趋势是在集权体制下增加适当的分权成分,在分权体制下增加一定的集权要素。从我国农村义务教育的实际发展态势看,国家对教育投资和管理的权限不应是“平行下位移动”,理应是以地方分权为主体和国家集权调控交互运作的有效机制,应当是“以县为主”的农村义务教育投资制衡模式,农村税费改革后在义务教育投入与发展过程中,需要正确处理农村“普九”教育的十大关系。

  「关键词」教育投资/体制改革/集权与分权结合/县级模式

  教育投资体制改革是我国教育改革的核心问题之一,特别是农村税费改革后教育投资的集权与分权的适度关系未能锁定在“最佳区域”,教育投资的政策与教育投资管理的运行机制产生了明显的不协调性,由此带来了国家与地方、政府与学校、学校与市场等诸多方面的棘手问题,严重影响了九年制义务教育的落实效果和进程。本文试图从教育投资的集权与分权的互动制衡、优势互补、利益共享的新视角,进一步剖析我国当前与今后教育投资体制改革的有效性机制及其可靠性、可行性和科学性的政策导向。

  一、教育投资机制与教育政策抉择的根基

  任何政策的推出都离不开机制的协调,政策与机制是对同一问题的不同角度的反映,政策体现的是决策层面所期望达到的目标,而机制则表现的是完成决策目标的操作层面的推动能力、协调能力和监控能力,它是实现决策目的和职责的具体实施运作行为,决策是要实现的结果,机制是实现结果的控制动力。教育投资的体制改革不是在集权和分权两种管理模式当中二者择一的行为,实际上始终是在集权与分权的上限与下限的“间隙”中寻找最佳结合点。然而,这种结合点不是恒定不动的静态模式,伴随周围环境条件的变化和社会的时代变迁,教育的集权与分权的关系一直处在一种变化的动态环境之中,作为管理者就要审时度势,与时俱进,要善于在不断运动变化的社会和教育的复杂状态中判断决策。教育投资体制的变革必须立足于如下几个角度的思考。

  1.制度关系层面。一定时期的教育决定于一定发展时期的经济,经济的发展变化也就决定了教育的变革性质极其变革的方式和程度,我国经济体制已经进入主体性市场经济的范畴,经济的发展运行机制主要依靠市场这个基础性功能的调节,市场经济对所有制形式、产权关系、经济运营、商品流通乃至宏观政策的制定都发生了本质性的变化。社会主义市场经济体制基本上体现了计划经济的调控与市场经济的自由调节相结合的特征,在这种经济模式下必然产生与之对应的教育运转新模式,即充分体现教育的集权与教育的分权的密切结合方式,任何脱离或超越现象都是违背教育与经济关系和规律的,也必然引发教育与经济的游离或脱节,造成教育内部要素运程中的混乱状态,使得教育管理系统的运行效率低下,因此,制度关系层面是教育机制和教育体制改革要高度重视的“上限层面”。

  2.教育职能层面。教育机制和教育体制的变革不能偏离教育自身的关系、规律和潜在价值,传统的教育理念几乎是建立在教育的政治价值和文化价值基础之上的,教育的管理、机制和政策的制定、改革无不刻上这种历史的印迹。我国由于历史的原因往往在教育上承载着传统文化的巨大惯性,具体反映到我们的教育政策中来,导致教育改革发展的滞后性。教育的经济价值是教育固有的本质属性,在社会阶级、国家尚未产生的条件下已经长期存在,正是教育的潜在生产性和鲜明的生产力特征,才促使教育在当今高科技情况下彰显出高度的经济价值。教育的经济价值在国家方面体现的是为政府创造出巨大的国民收入和社会财富,极大地推动国家综合国力的增加和提高。个人接受较好的高层次的教育,能够改善和提高人力资本的价值,显然能给个人和家庭带来经济和生活上的收益。所以,无论是国家投资于教育,还是个体独立投资(包括学生的学费、杂费、书费和其他教育支出)于教育,都能产生双重经济价值,即教育的个人价值和社会经济价值。因而,教育的双重投资与教育的双重经济价值是影响教育政策不容忽视的重要要素。

  3.学校运作层面。教育投资确立的显性要素是教育管理的基本运行的成本消耗,学校教职工的人力资源、学校的物流因素以及各种建筑设施、媒体信息、实验设备等,它是学校教育活动运行的必要成本,是教育决策者最应关注的“下限层面”。在当前,学校教育的“产品”属性,也就是学校产品是否具有商品特征。学校实体的社会定位和发展目标,学校是否成为真正的法人实体,学校教育的公益性的实质以及学校教育运转的基本规则,教育产品的属性决定着教育的服务属性,间接决定了学校同社会、学生家长及教育劳务的价值取向,如此等等,都从不同侧面对学校教育的政策层面提出挑战,梳理这些基本的理论与实践的热点问题,同样是教育政策制订者不能回避的现实,它直接制约政策的可行性、实效性。

  4,投资来源层面。教育的宏观政策与教育的投资政策是一种有机的吻合,其间任何抵制(无论是直接的还是无意识的)或潜在的障碍,都会导致政策整体实现的目标失落。我国长期形成的国家是教育的投资主体政策倾向,在教育的民族性与民众性的关系上惯性的思维定势禁锢着政策的开放性、改革性和发展性,明显扼制教育改革的步伐在原地徘徊。以国家投资为主体、多元化教育投资体制的建构实质上并未解除政府身上的枷锁。庞大的受教育人口队伍、不断上涨的教育成本指数同教育投资的增长幅度和数量折射出明显的不对称性,国家、地方(省、地市)、县(区)的教育投资占财政的比例,特别是占人口百分之八十以上的农村地区,教育资源从何而来,国家每年的财政收支、储备能力能在多大的范围和程度上支撑,显然是教育发展规划和政策出台必先思考的先决条件。

  5.现实平台层面。我国巨大的教育系统在经济改革的浪潮中缓行,从“人民教育人民办”到农村税费制改革,不同时期的教育面临的困惑虽有不同,但从现实的角度分析不难看出,困扰教育却步不前的根本原因依然是投资不足所致之结果。近几年农村教师工资拖欠现象屡禁不止,我们不得不承认有认识和管理不当的原因,但归根结底还是经济状况的限制,长期滞欠的农村教师工资何以了结,在农村教育还债与“普九”、发展高中教育与“三教统筹”的关系上如何衔接并理顺相关的政策,这是政策决策的关键因素之一。

  二、我国教育投资管理的集权、分权与再分权的政策变迁透析

  1.集权与分权的理性分析。集权管理是管理活动的早期模式,集中体现了最高权力机关的统一要求和意志,其下属的职能主要是按照主要管理者的思想理念行事,上级权力机关表现出至高无上的权威,这种管理类型有利于统一规划、统一规格、统一步骤,便于集中检查,对推动面上的工作极为有利。其缺点是指挥要求容易简单化,管理者易犯专制行为的错误,缺少因地制宜的灵活反应,不利于调动方方面面的积极性,对于下属来说更是如此。分权管理要求管理者权力分散下移,充分调动下属每个人的积极性,体现管理过程的民主化思想,强调上下级成员之间的平等关系。不利因素是不能统一进度和标准,管理过程易出现推诿、松懈行为,影响管理效果的整体性。从现代管理学的角度看,集权与分权的有机融合,强调权变理论的实效性,是管理活动发展的基本趋势。

  2.教育集权下的投资机制。我国自建国到1985年教育体制改革的漫长岁月里,一直沿用的是集权管理的教育投资类型,实行国家统一划拨经费、政府包办一切的方式,这种教育投资管理的优势极大地表现在大面积推动教育的发展上,在建国初期到60年代中期,由于适龄儿童数量较少,集权体制下对教育投入的适度,基本保证了当时教育的发展规模。之后,由于教育上产生的“左”倾思想干扰,特别是在“文革”期间不顾经济发展所能提供的财力储备状况,脱离中国当时的实际国情,盲目提出提高教育的普及程度——普及初中、高中甚至普及大学的荒唐之举,以教育运动的跳跃式“发展”教育,导致教育的大起大落,其实是引导教育的倒退。在此期间教育投资也是在压低投入标准、教师待遇长期一贯制的状态下,勉强维持最低水平的教育运转。即低标准的教育投入是以牺牲教育质量为代价的,严重影响了地方办学的积极性和教育的常态发展。

  3.教育初次分权的投资机制。1985年《中共中央关于加强教育体制改革的决定》颁布后,明确规定分级办学、各负其责的指导思想,国家重点管好部属院校,省管好省属大专院校,市地和县管好中学,乡镇管小学。以此为契机立即引发了全国大规模的兴办教育的热潮,地方办学积极性在压抑多年的基础上一下迸发出来,无论是大学还是小学,都在全国各地纷纷上马,在政策层面上有了重大突破,并在中央文件中首次提出允许私人办学,教育的发展出现了蒸蒸日上的大好局面。然而,人口出生率增长过快,工资制度改革带来的政策性投资增加,物价上涨指数的速度过快,当地经济发展速度平缓,造成了教育条件和教育水平的参差不齐,教育投入跟不上,依靠征收教育费附加和各式各样的教育集资,农民负担苦不堪言,教育权力的平行下移,尤其是把学生数量最大的小学教育重心完全下移到最基层即由乡镇负责,经济欠发达的乡镇难以承受教育投入的重负,多以向农民摊派教育投入的办法来解决,农民的经济负担日趋加大,广大农村的义务教育又陷入了另一种“泥潭”。

  4.教育再次分权的投资机制。“三农”问题是中央政府高度关切的重大问题,卓有成效地减轻农民经济负担极为重要。全省均衡统筹、以县管理为主的农村义务教育投资改革是贯彻落实减轻农民负担的重要内容之一。“在国务院领导下,有地方政府负责、分级管理、以县为主”的农民义务教育管理体制,县级政府要切实担负起对本地教育发展规划、经营安排使用校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任。中央、省和地市级政府要通过增加转移支付增加财政困难县义务教育经费的保障能力。特别是省级政府要切实均衡本行政区域内各县财力,逐县核定并加大对困难县的转移支付力度。我国这次农村税费改革于2001年全面实施,三年的运转过程显著地表明这是今后我国农村义务教育的改革目标,只有充分健全、完善这种“以县为主”的农村义务教育体制改革,才能在相当长的时期内稳定和保障义务教育——农村教育这个重中之重的问题健康、有序地发展。

  5.教育投资体制改革的政策性元思考。教育投资体制改革的理性基础是立足于体制的动态性、变革性、合理性、科学性的支点,改革的变数源于现实的基点、发展的趋向和运转机制的完善。1985年的教育权力下移标定了教育改革定位的大方向,在各地的实际操作过程中所表现出的非凡的积极性足以证明其决策的准确性,在经历了十五年的改革之后,问题的显露成为必然,这里需要剖析的是决策大前提的正确性并不意味着最终的成功,因为还涉及到变革条件的变迁,长远目标与近期目标的关系,过高估计了经济的增长速度以及人们对教育的认识程度和具体的管理机制问题。总体而言,这次改革的重心下移幅度过度,对义务教育的国家责任的主体性体现不到位,从上至下逐级加压,导致农村教育管理的最基层组织——乡镇政府的绝大部分财力(占80%~90%的比例)尚不能完全满足农村小学的基本投入需求。

  以县为主的教育体制改革旨在缓解农民负担过重、教师工资滞欠、教育投资短缺等突出矛盾,把乡镇教育的部分职能(主要是工资)提升到县级,加大各级政府的教育转移支付,在此框架下将有利于解决问题。这种改革思路需要避免新的义务教育管理的若干“真空”现象,如省级政府均衡调控各县的能力不足,地方转移支付不到位或变相降低支付比例(地市和乡镇责任降低),上级转移支付被挪用,或整体混合投入总量欠缺等现象的发生。因此,有效利用教育管理机制和政策的调适愈显重要。

  三、集权与分权交汇的县级教育管理制衡关系

  1.以县为核心的五级教育行政组织的协调与制衡模式

  税费改革后农村义务教育仍然面临不少困惑,从2001年到2003年农村税费改革以来,“地方负责,以县为主”的农村义务教育投资体制的确立,历经三年的实践证明,这种农村教育投资体制喜忧参半,喜的是农民负担过重问题得到有效遏制,真正调动了县级政府的办学积极性。忧的是教育投入减少,国家转移支付不能及时到位,投入缺口较大,多方办学积极性变成一个积极性,拖欠教师工资的旧债偿还无力,乡镇教育管理职能游离于义务教育的表层,初中管理正在出现“虚位”且辍学现象较严重,校舍改造任务艰巨等问题更加突出,要彻底解决这些问题仅有教育投资体制上的调整是不够的,只有狠抓投资管理机制,防止出现管理混乱和管理缺位,发挥上级行政部门的集权优势,调动地方层级分权的积极性,使权力分层、交互、整体运作于县级行政区域,也就是农村落实义务教育的第一线,才能把农村义务教育的投资抓到实处。

  中央政府负责全国的教育工作,应把普及义务教育特别是农村的义务教育放在重中之重,省级政府全面分管负责本省的“普九”工作,要制定相关的管理办法、奖惩机制和法律法规,负责调配国家教育投资的转移支付、制定省级政府教育投资标准,确保国家提出的教育投资的“三个增长”,直接接受中央政府的监督,向中央政府负责。同时,要结合全省教育和经济发展的实际状况,指导市地一级政府制定当地合理、科学的教育投资比例;各市地政府要在省政府的统一领导下,切实抓好县市级政府的教育投入,作好对农村义务教育投资的直管(本市地、县市的教育投资的落实)和监管(中央政府、省政府的教育投资转移支付的使用),协调贫困县区的教育投资统配;县级政府责任重大,既要保证县财政对教育投入最大的比重,又要调动乡镇政府投入的积极性,直接承担当地农村义务教育的投资和管理的重任,尤其是在确保教师工资方面义不容辞,这成为农村普及九年义务教育投入的“主战场”,是本县市义务教育落实得好坏的关键之所在,乡级政府要积极配合县级政府加大当地教育投入数量,把教育投资与当地农民奔小康密切结合。

  

  根据上图可以明晰看出,中央人民政府是实施义务教育的“领导中心”,在党和国家的直接领导下,省级人民政府在实施普及九年义务教育方面是落实地方义务教育的“领导重心”,市地政府起统配、协调和监督作用,县级政府是农村义务教育的具体“实施核心”,乡镇政府重在落实到校,学校是抓好义务教育的“质量重心”。以县级为主的农村普九教育形成了一个以县市教育投入为主体、地市统筹与协调、省和中央宏观控制的义务教育投资新体制。在新的普九义务教育的体制下,关键问题是省级政府、地市级政府与县级政府的内在运作机制和领导的工作能力与力度,尤其是县级政府的领导能否支撑如此之大的责任将进一步面临现实的考验。

  省级政府应牵头抓住内部运转机制,理顺教育资金的转移支付方式和机构的职责权限关系。作为县级政府在承担如此艰巨任务的同时,要强化监督机构的职能,通过多种渠道及时反馈教育信息,加强同省级政府的密切配合,把本县的“普九”工作纳入到全省统筹的框架之牛,这对于提高教育管理的效率、减少工作的缺失尤为必要。各地学校应充分发挥教育工会的作用,及时反映教师的工资待遇和其他权利的落实情况。

  2.正确处理农村“普九”教育的十大关系

  第一,县级为主与地市统筹的关系。中央明确规定县级政府是实施农村义务教育的主要责任承担者,全面负责和管理当地的义务教育;省级政府要全面协调、均衡各县情况。地市级责任重心在县,但如何具体调配教育投资的使用、确保各县义务教育投入的足额发放,恰当把分权与集权有机地在县级教育管理上灵活运用极其重要。

  第二,县级为主与乡级协助的关系。县管为主,乡镇积极支持,如果乡镇认识跟不上或经济水平欠发达,势必造成乡镇级的义务教育投入淡化现象,对教育投入的职责就会飘移于表面状态。县管乡镇的具体政策需要结合实际准确到位。

  第三,贫困县区与富庶县区的关系。贫困县是省级政府理应抓好的重点,从全国情况来看,贫困县经济发展速度慢,历史欠帐太多,教师工资拖欠较重,省级政府应作为转移支付的重点对象,根据实际经济水平划分梯级和支付数量。富裕县自身经济条件较好,应极大调动所属行政区的投入积极性,依靠县和各乡镇政府共同解决。

  第四,义务教育与教育融资的关系。应以国家投资为主体,主要由政府支付义务教育的资金,科学、合理地制定义务教育与非义务教育的投资比例,确保义务教育的投资。在非义务教育阶段,应采取捐资、个人投资、外国投资、教育债券、教育股份、教育银行等多方融资形成。

  第五,经济发展与投资增长的关系。根据国家有关规定,教育投资要不低于经济增长水平,新增长的教育经费部分要投入到义务教育,保证教育投资的“三个增长”。教育投入要尽可能与当地经济发展密切结合。

  第六,农民减负与教育发展的关系。关注农民负担过重问题是政府的重要工作,发展教育的规模和速度要认真考虑当地的农民收入和生活水平,要建立在适度规模发展的基础上,防止跨越式的盲目发展。

  第七,内部机制与评估监督的关系。地方政府要充分建立有效的管理机制,调动各方面的积极因素,把有限的资金用活、用好。上级主管部门要加强评估工作,构建扎扎实实的监督系统,减少管理过程中的扯皮现象和无关消耗,严格堵住截留、挪用、滥用等不良现象的发生,增强教育投资利用的效率。

  第八,集权管理与分权管理的关系。应以集权为主导,以分权为主体,在各级地方政府的分权层面上,最大限度地发挥其应有的作用,在当地政府竭尽最大教育投入比例但还不能完全满足教育投入的情况下,上级政府就要及时调剂资金到位。

  第九,平行推进与地区差异的关系。全面推进农村义务教育,提高全民素质是加快小康社会建设的重要方面,由于我国幅员辽阔,省市间、县市间的经济和教育差别较大,在均衡发展的前提下,要兼顾考虑当地的实际状况。

  第十,义务教育与普及高中的关系。义务教育是农村教育的重中之重,高中又面临着扩大规模,因此,要适当把握“普九”与发展高中的关系,应在普及农村义务教育的基础上,逐步扩大高中的学校数量和招生数量,而不是以牺牲义务教育为代价。

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