摘要:本文基于一个随机抽样的全国6省116个村庄1949农户2000年和2004年的调查数据,对农村税费体制改革前后农民教育费负担的变化进行了评估。研究发现,虽然税费改革降低了农民的政策内负担,但农民在义务教育阶段的生均教育费负担却出现了迅速上涨的趋势。其中,小学主要是择校的成本在上升,而初中则是正常入学的成本在上升,尽管初中的择校倾向高于小学。此外,生均教育费的累退性在降低。而由于学生数的减少,农民的人均教育费负担也处于下降趋势。

  关键词:税费改革;教育费;累退性

  Summary :This paper evaluates the changes of level and structureof farmers‘education fee burden before and after rural tax reform bya survey data for 1949households in 116villages of 6provinces from2000to 2004.We find that,the tax reform has significantly reducedthe legitimated burden of farmers ,but the education fee per pupil increasedvery rapidly.The change of uncompulsory schooling cost accounted formost of increase of rural education expense in primary school ,whileon the contrary ,the change of compulsory schooling cost play the dominantrole in the junior school although the propensity of school transfer injunior school is stronger than the primary school.In addition,the progressivityof education fee dropped.And ,the education fee per capita deceasedbecause the number of students became less.

  Key Words :Tax Reform ,Education Fee,Regressivity

  一、前言

  在中国农村的发展中,如何能够为农民提供更为充足的、平等的义务教育服务,一直是中央政府关心的政策重点。与此同时,在义务教育财政的研究中,农村家庭教育费负担的迅速上涨[1],和农村教育财政投入不足的问题,近年来一直受到高度重视。大部分研究都认为,教育支出已经对农民家庭造成了比较大的压力,并且日益超过了传统意义上的农民负担。雷万鹏等(2003)分析了全国29个省市的抽样农村家庭消费数据,研究表明,1985年1999年间的农村家庭教育支出是不断增加的,不同年度家庭教育支出与家庭收入呈正向变动关系。通过对某一省级贫困县的农村初中生家庭教育支出的调查,杨琼(2003)发现,样本农村每生每学年家庭教育支出占农村人均纯收入55.O1%,同时被调查的学校办学经费70%以上是靠教育收费。

  伴随着农村税费改革在全国范围的开展,中央正在逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围,并确立了“在国务院领导下,由地方政府负责,分级管理,以县为主”的农村义务教育管理体制。同时,实施了农村教师工资县级统筹、义务教育“一费制”、农村贫困家庭中小学生“两免一补”等教育财政改革措施。不过,与此同时,一些研究结果却显示乡村学校长期经费不足的问题,在税费改革、一费制等改革之后有加重的趋势。

  例如,葛新斌(2003)在兴宁的调查报告中指出,“兴宁每年都会违规截留挪用60%以上的学杂费用于发放工资。2002下半年,在全市已收入的6754万元书杂费当中,市财政仅返还2604万元,甚至不足以支付该学期全市的课本资料费。兴宁市教育局屡次催还,没有返还迹象。”张强等(2004)认为,农村税费改革使得农村义务教育经费来源结构发生很大变化,上级转移支付虽然让县级财力增强,但现有政府体制中没有足够的激励机制能促使教育投入,甚至努力程度会有所降低。因此在农村教育财政负责层级上升和大量转移支付下拔的情况下,产生了地方政府投入的“挤出效应”。蒋中一等(2005)认为,财政投资不足是农村学校寻租合法化的理由,政府控制学杂费上升的各种努力收效不高,同时也造成激励学校提高教育质量的机制缺失。

  为了分析税费改革前后农户义务教育阶段教育费负担的变化,本文利用一项在6个省份60个乡镇的116个村庄的调查数据[2],初步总结、对比2000年和2004年的农民教育费负担的总量和结构的变化特征。以下内容将分成三部分:第二部分将报告六省所有样本的学杂费负担水平、负担结构、累退性变化情况。第三部分报告学杂费负担的分布特征的变化,并分解计算不同因素对于学杂费变化的贡献。第四部分为结论。

  二、税费改革前后义务教育阶段教育费的变化

  2.1农户生均教育费负担的变化

  首先要报告的是税费改革前后义务教育阶段生均教育费的变化(如表2.1)。生均小学教育费是用特定年份所有样本或者各省小学教育费总和除以相应的小学生数得到。同理可以得到初中的生均教育费。在税改前后,义务教育阶段生均教育费的增长速度比较快。总体上,小学生生均教育费2004年比2000年增长了20%;初中生生均教育费2004年比2000年增长了14%.同时,初中教育费的绝对数额普遍高于小学。

  

  不同省份之间,农民教育费负担的变化存在比较大的差异(如图2.1)。小学的生均教育费福建、四川上升最快,上升幅度分别达到43%和36%。河北、吉林涨幅排名第三、第四,分别为19%、11%。江苏和陕西的小学生均教育费涨幅最低,都在5%以下。初中的生均教育费,则是陕西的涨幅最高,为22%;其次是福建、四川,分别上涨了35%和22%;河北位列第四,涨幅位11%;江苏和吉林的涨幅都比较低,都为6%。尽管江苏省小学和初中的生均教育费涨幅都很小,但无论是2000年还是2004年,该省的生均教育费均是最高水平,超出全国平均水平将近一倍。而其它五省都是在全国平均水平附近波动。福建省和四川省,小学和初中的生均教育费的涨幅都非常高。河北省两者的涨幅都居中。吉林两者的涨幅都比较低,而且绝对水平也相对较低。陕西省的小学生均教育费几乎不变,初中的生均教育费则是上涨飞速。

  

  2.2农民人均教育费负担与负担结构

  本节将对比税改前后农民各项负担的相对变化特征。前文的生均教育费用虽然是一个关于家庭教育成本的常用测度指标,但是却不便于和其他类别的农民负担进行对比。而人均教育费是用全部样本、省水平或者村水平的教育费总和分别除以全部样本、各省或者村的总人口得到相应水平的人均教育费水平。例如,六省全部样本的人均小学教育费就是用所有样本的教育费加总除以所有样本农户总人口数得到的。再用人均教育费除以全国水平、省水平或者村水平的人均纯收入均值就可得到相应水平上的人均教育费负担率。我们同时定义农民人均政策内负担[3]、政策外负担[4]、人均税费负担水平(不包括教育费)等,这些指标的计算程序是相同的,在统计口径上具有可比性。

  

  如表2.2所示,虽然生均教育费处于上涨状态,而且绝对水平比较高,但人均教育费负担处于下降趋势。人均小学教育费的降幅为13%,而人均初中教育费只有轻微下降。在调查的样本中,2000年的小学生总数是519人,04年则减少到了393人,下降了24%之多;此外,初中生数也由392人下降到了339人,降幅为14%。由于调查户的总人口变化不大,因此学生数占总人口的比例就有比较大的下降,同时人均纯收入也在上升,最终导致了生均教育费较大幅上涨而人均教育费却在下降的状况。

  税费改革后,各项负担的负担率都下降了,总负担率由2000年的10.4%下降到了5.1%。政策内负担是税费改革前各项负担中,负担水平最高的一项;但税费改革使得该项负担下降最大,降幅为71%。政策外负担则变化不大。因为政策内负担的下降,导致政策外负担、教育费占总负担的结构比例都有上升。

  
  
  农民人均负担的绝对水平、负担率和变化情况在地区之间出现了比较大的差异。不含教育费的总负担中,2000年为吉林、江苏最高,其次是河北、四川,最后是陕西和福建。而由于税费改革在各省的进展不同,2004年的农民总负担在各地区的水平就很不一样。吉林从原来的最高水平跌落到比较低的水平,而江苏、河北和四川仍然保持相对较高的负担水平。

  各地的人均义务阶段教育费负担水平也呈现了差异,但是无论是绝对额还是负担率,这种差异都比人均政策内负担、政策外负担水平的差异要小。2000年时,陕西省和江苏省的人均小学教育费负担水平处于最高,在50元/人左右。而其他省份都在20元/人到30元/人之间,其中,河北最低。但到了2004年时,四川的人均小学教育费水平则上升到了43元/人的水平,福建、江苏和陕西略低于该水平。吉林和河北保持比较低的水平。六省中,四川省和福建省的人均小学教育费水平处于上升趋势,但人均负担率保持不变;其余四省的人均小学教育费的水平都下降了。

  与人均小学教育费水平相似的,2000年时,初中教育费也是江苏和陕西省的水平最高。吉林、河北处于中等;四川和福建的水平比较低。到2004年时,这个排序变化不大,依然是江苏、陕西最高,吉林中等,四川最低,但福建和四川的人均初中教育费水平都有略有上调。总之,尽管生均初中教育费上升飞速,由于学生比例下降的关系,人均教育费水平并没有相应快速的增长。

  2.3农民教育费负担的累退性

  农民负担的累退性一直是农村基层治理中的严重问题[5].本节将报告相对于不同收入水平的农户教育费负担的差异,及其在税改前后的变化,并与其他类型的负担相对比。为此我们计算了农民负担的“税收累进指数”(The Index of TaxProgressivity )(Suits ,1977),即Suits 指数[6].由于人均纯收入指标只有村级水平的,在计算教育费负担累退性指数的时候,使用的是村级的生均教育费除以人均纯收入。

  与前面的分组比较分析结果相一致,无论是税费总负担、政策内和政策外负担,还是各税费细目税改前后都存在累退性,不过不同税费负担项目的累退程度有很大差异,税改后各种负担的累退程度普遍都有明显下降。总体而言,税改前政策内负担的累退性要比政策外负担强,教育费负担最弱。税改后,各类负担累退程度都有明显下降,其中政策外负担的累退性降幅明显低于政策内负担,教育费负担的降幅则介于二者之间[7].在政策内负担中,农业税和乡统筹村提留的累退性大幅度下降,这表明税改的正面影响是非常显著的[8].在政策外负担中,相对于行政事业收费,集资的累退性明显下降,这可能是因为落后地区集资下降比较多,而发达地区集资几乎没怎么变。

  

  图2.2和2.3进一步直观地表示出,教育的累退程度在税改前后的变化情况。尽管政策内负担、政策外负担和教育费负担的累退性都在下降,但是其原因是不同的。从图示中可以发现,小学和初中教育费的累退程度都主要是在高收入地区降下来了,而高收入地区下降的原因:一是江苏的生均教育费没什么变化而收入上升了;二是福建的生均教育费大幅度上升(涨幅达到了55%),使得发达省份内部教育费负担的水平趋于接近。农民的政策内负担累退性变化则主要是因为农业发达地区(也是相对较落后的地区)的税费负担水平下降了。此外,初中教育费的累退性强于小学,二者之间的差距在税改之后缩小了。

  

  

  三、税费改革前后义务教育阶段教育费分布的变化

  3.1教育费密度分布图

  为了更直观地观察生均教育费在税费改革以后的变化情况,图3.1和3.2给出了生均教育费的密度分布图和分布曲线。生均小学教育费的分布曲线在税费改革以后明显地右移,即高额教育费的分布密度增加。与小学相比,在税改前后,生均初中教育费的密度分布曲线变化不大。当然,初中高额教育费的情况一直都较小学普遍。

  

  

  图3.3和3.4给出了分省的教育费分布情况。除了陕西省以外,其余五个省份的生均小学教育费的密度分布曲线在税费改革后都呈现右移趋势。而对于生均初中教育费,只有福建省和四川省的密度分布曲线有明显的右移趋势。此外,江苏和福建的小学教育费分布明显和另外四省有别,农户支付高额费用的情况比较多见。但是,初中教育费分布在此方面的省级差异相对较小。

  无论是小学还是初中,高额教育费的数据分布说明,样本农户中就存在着不同程度的学生择校现象。由于农村家庭对教育回报要求的增加,他们对学校教育质量的考量也增加,于是出现跨村、跨乡,甚至到县城、市区择校的现象,择校的对象可以是公立学校也可以是私立学校,农民家庭的教育负担也随即上升。为了分析农户教育费负担的构成变化,本文将对之做进一步的分解。

  

  3.2教育费上升的因素分解

  本文的抽样数据中,并没有仔细区分择校生和非择校生。为了更清晰地分析农民义务教育阶段教育费的变化,我们采取统一的统计标准将各省异常高的教育费与正常的教育费区别开来。具体的标准如下:假设各省2000年或2004年的所有生均小学(或初中)教育费呈正态分布,首先剔除掉两倍标准差以外的数据。然后再假设保留下来的数据也呈正态分布,在这些数据基础上再计算一次均值、标准差,然后再剔除掉两倍标准差以外的数据。这样,剩下的生均小学(或初中)教育费都属于正常的数据范围了。而被剔除掉的数据就是属于“异常高”的生均教育费。此外,江苏省的择校现象比较严重,因此对江苏省我们采取了稍微不同的办法。第一步是一样的,先剔除两倍标准差以外的数据;第二步则与其他省份不一样,其他省份是再次剔除两倍标准差以外的数据,江苏的标准则是更严格一点,剔除的是一倍标准差以外的数据。

  

  六省全部样本正常部分的生均小学教育费2000年为337元/人,2004年为367元/人,上升了9%;异常部分的生均小学教育费2000年是1402元/人,2004年上涨到2154元/人,涨幅为54%.可见,择校的平均成本在税费改革后迅速上升。同时,各省正常、异常部分的生均教育费变化存在比较大的差异。2000年和2004年,小学生均教育费正常部分均为江苏最高,但从731元/人下降到了562元/人。2000年最低的是河北省(200元/人),2004年则为吉林省最低(215元/人)。2000年时,福建省异常部分的生均小学教育费为2129元/人,是择校成本最高的省份;江苏、吉林、陕西水平中上,都在1500元/人左右;最低的时四川省和河北省,都在1000元以下。到2004年时,除了陕西省小学的择校成本下降了51元/人,所有省份的择校成本都有比较大的上升。其中,四川省的涨幅最高,高达192%;福建次之,涨幅为60%;江苏、河北、吉林的涨幅依次分别为51%、48%和20%。不过,正常、异常部分的小学生结构并没有很大的变化,2000年样本中有10%的小学生的教育费属于异常部分,04年则有9%。六省中,江苏省异常部分的学生比例最高,四川省最低。

  影响小学生均总教育费变动的因素有三个:正常部分小学生均教育费的变动;异常部分小学生均教育费的变动;异常(或正常)部分小学生结构的变化。

  

  按照全微分的结果,可以分别结果出学生结构、正常部分生均教育费和异常部分生均教育费变动对总生均教育费的贡献。我们首先对小学生均教育费进行了分解。

  

  表3.2的第一栏中,给出了总体生均教育费和三个组成部分的实际增长率;第二栏中给出的是,给定另外两个组成部分不变,单个组成部分变动对生均教育费的影响。例如,给定异常部分和学生结构不变,正常部分教育费上升9%,则生均总教育费就上升6%;第三栏是对三个组成部分贡献率的分解。如,样本中生均小学生教育费绝对水平2004年比2000年上涨了20%。其中,79%是由异常部分教育费变动引起的,30%是正常部分教育费变动引起的;而由于择校学生比例的下降,学生结构的变化对总教育费的影响是负向的,为-9%.生均小学教育费上升最快的福建。异常教育费的贡献占总变化的67%。而涨幅位于第二的四川省,全部的变动中有68%是正常教育费的变动引起的,41%则是由异常教育费的变动引起的。涨幅最小的陕西,但正常部分教育费均值的影响占总变动的665%,异常部分教育费均值和学生结构的影响却都是负向的,分别为-290%和-275%。

  需要注意的是,江苏、吉林和福建小学生均教育费的上升主要是异常部分教育费的上升造成的,而刚好也只有这三个省异常部分的学生比例是上升的。即,这三个省在税费改革以后,不仅小学的择校成本在上升,小学生择校的意愿也在上升。而四川、陕西、河北的小学生均教育费的上升主要是由于正常部分生均小学教育费的上升造成的,这三个省异常高部分的学生比例是下降的,小学生择校的意愿是下降的。陕西省是唯一一个择校成本下降的省份,而该省小学择校的意愿也在下降。因此,相对发达地区的小学择校倾向和择校成本有更快的上涨趋势,而落后的地区则相反。

  

  与小学教育费部分的分解方法相似,我们对生均初中教育费和学生构成进行了分解(见表3.3和表3.4)。初中的正常和异常部分的教育费均值都高于小学。样本中,2000年到2004年间,正常部分的生均初中教育费上涨了14%,异常部分的生均初中教育费上涨了11%,总的生均初中教育费上涨了14%。同样的,总的初中学生数的结构比例也变化不大,和小学非常相似。生均初中教育费的变动额中有61%是由正常部分教育费的上升造成的。这与小学不同,后者主要是异常部分教育费的变化占据主导地位。注意,学生数变化的贡献在小学和初中是相反的,初中的择校倾向高于小学,尽管该因素的影响都不是主要的。在分省情况中,上涨最快的陕西,正常部分生均教育费的上升的贡献为86%。涨幅排在第二、三的福建和四川,异常部分生均教育费的上升则占总变动的64%、75%。这两个省异常部分的初中教育费上升非常快,都达到50%以上。而吉林、河北和江苏教育费的上涨主要是正常部分的生均教育费上升造成的。这种地区性的变化趋势和小学并不相同。

  

  四、结语

  本文发现,农村税费体制改革比较显著地降低了农民的政策内负担及其累退性。但是,生均教育费负担的迅速上升,在很大程度上已经抵消掉了税改的作用。尽管教育费负担的累退性下降了,但是这更多地是因为部分高收入村庄教育费负担迅速上升引起的,而不是税改的影响[9].在结构上,小学的生均教育费负担的增长速度超过了初中,之所以出现这种情况的原因是复杂的。直观上理解,有两个原因:一是小学择校的总体成本大幅度上升;二是小学学生数迅速下降,更少的学生在承担规模近似的教育体系的运转成本。不过,在分地区的数据中,第二点的判断并不一定成立[10].当然,由于学生数的下降,人均的教育费负担出现了下降趋势,小学的下降速度要快于初中。

  诚如本文在文献综述中所提及,许多研究都注意到了近年来农户教育费负担日趋沉重的现象,这个问题也没有被中央政府所忽视。按照《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》的精神,自2006年开始在未来5年以内,中国将建立中央与地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。此项改革的关键举措在于,由政府来承担学校的公用经费,并和两免一补政策相配合,以更大幅度地减轻农村家庭的教育费负担。这一系列的改革措施显然会产生深远的影响,但是我们也不能过度乐观地看待未来农村教育的发展。各种研究已从不同侧面上反应,单纯依靠政府集权和财政补助,其作用有一定的局限性。例如,Hillman 和Jenkner (2002)、Glewwe和Kremer(2005)总结了拉美和非洲国家的一些教育财政体系的改革经验,发现由政府完全承担义务教育投入的财政体制,既难以真正杜绝学校向学生收取各类费用,同时还会引起教育质量的下降,尽管入学率在短时期内有显著的提高。在原来由家长和政府分担教育费用的体制下,家长相对于学校有一定的谈判能力,反而有助于促进教育质量的提高[11].即使在发达国家的经验研究中,Hanushek(2002a ,b )指出,美国在20世纪教育投入的大幅度增加,并没有带来教育质量的相应提高。

  本文的分析表明,生均初中教育费的上升主要是正常部分教育费的上升造成的,而小学生均教育费上升却是异常部分教育费的上升造成的,尽管初中生的择校倾向要高于小学生。相对发达地区(江苏、吉林和福建)的小学择校倾向和择校成本有更快的上涨趋势,而落后的地区则相反,但这种地区性的特征在初中并不存在。生均初中教育费的上涨中,江苏、陕西、吉林和河北主要是正常部分初中生均教育费上涨引起的,而四川和福建则主要是异常部分生均教育费的上升引起的。初中的择校倾向和异常部分教育费的贡献变化也不是同向的。

  上述的现象和我们的一些调查经验比较相符,农村小学要比初中更为严格地执行政府的收费管制政策。相对富裕的地区,学校原有的融资体制受到了更大的影响。但与此同时,农户却愿意承担更高的成本让子女择校,这说明限制小学的收费和增加政府补贴,并未有效地降低农户择校的机会成本。此点说明,中国农村的义务教育体制改革中,如何兼顾农户的教育负担和学校的教育质量,还需要更为深入的实践和探讨。

  参考文献:

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  葛新斌(2003),“兴宁农村费税改革后教育状况分析——以教育经费变动为中心”,《开放时代》,2003年5期。

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  (作者单位:1北京大学政府管理学院;2中国科学院地理科学与资源研究所农业政策研究中心;3中国社会科学院农村发展研究所)

  通讯作者及地址:徐志刚,北京安外大屯路甲11号3812房间,中国科学院农业政策研究中心,100101;电子邮件:[email protected]

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  *研究得到了国家自然科学基金项目(70021001和70303011)的资助。作者感谢黄季焜教授、林毅夫教授、张林秀教授的帮助与指导。文责自负。

  [1]教育开支的上涨在发达国家同样是一个比较普遍的趋势。Hanushek和Rivkin(1997)的计算表明,美国初中和小学的生均实际教育支出在1890年-1990年间,每年在3.5%的速度增加。教育支出包括师生比的提高、教师工资的提高,以及各类学校设施支出的增加。

  [2]该调查是在2005年进行的。调查在全国范围内随机选取了6个省,分别是吉林、河北、陕西、四川、江苏和福建;按照每个省随机抽取5个县6省共确定了30个样本县;之后,按照每样本县随机抽取2个乡镇在6省共确定了60个样本乡镇;最后,在样本乡镇,按照每个乡镇随机选取2个村,每个村庄随机抽取18个左右村民的原则进行了村和村民的抽样。

  [3]“政策内负担”2000年包括农业税、乡统筹村提留和两工(包括以资代劳部分),2004年则包括农业税、乡统筹村提留(部分县还存在)、农业税附加和两工(包括以资代劳部分)。为方便计算,我们将义务工和积累工的工日分别乘以单价(元/工日每人),折算成金额进行统计。

  [4]“政策外负担”主要包括集资和行政事业性收费。对于集资我们没有进一步区分一般性的“集资”和“一事一议筹资”;行政事业性收费则包括车辆、牌证等证照费,水、矿产等资源性收费,建房及宅基地收费、治安费,结婚、工商等登记费、环境卫生费,动物防疫费及其他行政事业性收费。

  [5]相关讨论见陶然、刘明兴、章奇(2003a ,b )。

  [6]Suits 指数用以测量税费的分布情况,其计算方法和Gini系数很相似。与Gini系数有Lorenz曲线图对应类似,Suits 指数对应于税费分布曲线图。该图横轴是累计村人均收入,纵轴是累计村人均负担额。45度线表示负担绝对公平。根据样本数据可以描绘出一条曲线,即税费分布曲线,该曲线可能在45度线左上方,也可能在45度线右下方。定义45度线右下方的区域为K ,曲线右下方的区域为L ,Suits 指数即为面积L 与面积K 差额占面积K 的比例,即S=(K-L )/K.S可正可负,取值范围从-1到+1.该指数大于0表示税种为累进税,反之,该税种为累退税(负值越小,累退性越大)。S=-1表示全部负担加诸于收入最低家庭;S=1则表示全部负担都由收入最高家庭承担;对于比率税,K=L ,因此S=0.

  [7]蔡荣等(2006)使用了10个省95-99年的农户数据,计算了国家税金、地方税费、和教育费的累退性指数(Suits 指数)。结果表明,地方税费的累退性最高,其次才是教育费和国家税金。同时,地方税费的累退性上升的幅度也是最大的。本文的累退性计算结果和该研究不具有直接的可比性,因为对于农民负担的统计定义有所差异。另外,本文的累退性仅仅是在村一级的平均水平上,没有计算农户水平的累退性。

  [8]两工累退性尽管也下降,但其累退性依然很强(Suits 指数为-0.29),这可能与落后的地方需要出工的公共性事业仍然比较多,而发达地区就相对少了。乡统筹村提留税改后已经表现出了微弱的累进性,这可能是由于税改后收入比较高的江苏省乡统筹村提留还比较高,而其他省份此项都比较低了。

  [9]农村税改本身究竟在通过怎样的机制来影响农民教育费负担,还需要更为深入的研究。

  [10]四川和福建两省的小学学生数变化不大,但生均负担却上升最快。另外,初中的学生数变化不大,但正常部分教育费照常上升,因此学生数的变化和生均教育费用之间并没有直接的负向关系。

  [11]当然教育费用负担的上升和教育质量的上升,会从相反的方向来影响教育需求,最终对于教育服务提供的效果并不确定。