提要:福利制度与现代社会具有共生性质,它同时也是现代政府对社会的一种强有力的控制方式。就英国而言,这种控制主要通过济贫、养老与失业救助等多种形式表现出来,这些福利措施对于现代英国的稳定和发展,起到了十分重要的作用。在这种意义上,建立普遍的、惠及全体国民的社会福利体制是任何一个国家在现代化过程中都无法回避的问题。其社会福利的提供方式越合理,其社会的发展就越顺利。

  关键词:社会控制、社会福利、英国、发展

  福利制度已成为现代社会的标志之一,对社会福利的探讨也逐渐开始形成一个专门的研究领域。当代西方政治经济学为其学术研究奠定了分析的学理基础,并已经分离出阶级、国家、市场、民主等关键变量,提出了关于公民与阶级,效率与平等,资本主义与社会主义等有关社会福利的基本思想。由此产生出来的对福利国家的解释一直被两种主要方法所支配:一种方法强调结构和完整体系研究;另一种则强调制度和行为者的研究。尽管这些研究取得了巨大的进展,但福利国家的迅猛发展和随之带来的种种问题,却使得人们不得不从更为广阔的角度审视社会福利制度的历史意义及其复杂的社会功能。

  西方福利制度的演进经历了一个很长的历史阶段,20世纪前半叶的发展最为重要。这既与两次世界大战的灾难有关,又与资本主义体制的世界性经济危机有关,也与社会主义国家的计划经济在一定时期的成功有关。从西方福利制度的主导者之一的英国而言,这一点尤其明显。不过,以往学术界主要是从社会保障的角度考察这一体制,很少从社会控制的角度入手,因此,如果从社会控制的角度剖析社会福利问题,应该会使我们对这一问题有一个更为全面的认识。

  福利国家的主要职责当然是为本国所有的成员提供社会福利。社会福利一词的使用相当广泛,但含义不尽相同。一般读者容易将其理解为幸福或幸运,日本人曾将其翻译为“厚生”,但从英语的词义,大致可以解释为“快乐的生活”,“追求快乐的人生”,或者是“顺利发展”、“朝着理想的状态发展”。1按菲利普·德的看法,社会福利的本质就是爱——人们如何去帮助那些遇到麻烦的人,让他们自此后能够幸福的生活,这种观念激励着我们进入人类的服务领域,并为着一个更好的人类社会而工作。然而,爱的钱币的另一面却是黑暗,它就是权力——社会可以通过社会福利的这种权力来进行控制。2

  将福利视为一种权力而不仅仅是一种服务,应该是一个全新的视角,事实上,从这样一个视角,我们将会更深地感受到社会福利对于一个现代和谐社会构建的重要性。

  从人类的历史看,社会控制从来就不是单纯的暴力,任何一个人类社会完全依靠暴力维持的统治都很难长久。与之相适应的是,依靠种种与社会相适应的资源调度与再分配,构建起来的社会制度相对而言更为稳定。一个社会为其成员提供的福利,就是为自身提供了一种稳定的力量。如果从这样的视角,我们不难发现,社会福利从来就是存在的,只是它的形态与现代社会不同而已。

  在英国,人们使用社会服务(social services)这个词作为广义的福利制度的概括,这里包括保障全体国民获得最低收入的社会保障(social security),为老人、残疾人、儿童等个别需求提供服务的福利服务(即个别社会服务personal social service),为全体国民提供基本免费的必要的保健和医疗服务的国民保健服务(National Health Service)等等,还包括住宅服务和教育服务。英国社会福利体制的特点是:公共政策的覆盖面广、基础完备。这些种类繁杂的福利,我们不可能全都涉及,只能从三个方面来概略地谈谈英国的社会福利与社会控制问题。

  一

  英国现代社会福利体系的建立最初与济贫有关,而各种济贫措施通常最典型地体现出统治者较为强力的社会控制意图。

  英国的济贫始于近代初期。在16世纪的宗教改革中,不少教会的土地被王室大规模地掠夺,这些土地上的农民实际上也就此被赶出了自己原耕种的土地,成为了无业游民。同样,圈地运动也造成了大量的农民脱离自己的土地,成为乞丐和流浪者。他们大批地涌入城市,使原本宁静的城市成为了不安定的地区。英国政府固然使用了各种方法来惩罚这些游民,但所谓的法不治众,游民数量的巨大使任何单纯惩罚的措施都不可能长期地维持下去。因此,各个地区在英国政府的统一行动前,已经开始采取了一些救济和安置的措施,其规模不大,效果不明显,而且各地也有很大的差别。所以,在16世纪中期,英国政府已经不得不开始采取措施在全国范围内解决这些问题。从1530年至1597年,英国议会至少通过了13个解决流浪者问题的法案。

  英国政府处理流浪者的措施主要包括两个内容:第一,身强力壮者(able-bodied)必须强制劳动。如果他们逃走,被抓获后要受到严厉的惩罚,包括遭受鞭打,甚至绑在马车后面在各个城市游街示众,很多流浪者被打得遍体鳞伤,并用烙铁在胸前烙上一个V字才送还原籍;第二次被抓获后要割去右耳朵的上部,第三次被抓获后就要处以极刑。与此同时,还禁止市民给无业游民或没有特许证的乞丐以施舍,当然,在伊丽莎白后期,这种残酷的刑罚已经取消,但仍然有程度较轻的处罚。

  同时,英国政府对那些丧失劳动力的贫民也采取一些救急措施,最初只是发给一个用马口铁做的佩章,表示允许他们在一定的城区乞讨,而不要官方的救济。从16世纪30年代以后,教会和医院等慈善机构才接受政府的委托向贫民发放救济。

  尽管制定了各种严厉的法令,但随着英国资本主义工业化的进展,以及圈地运动的进行,无业游民仍然在进一步增加,而城市的工业并不能立即大批地吸收他们。到16世纪中叶,伦敦以及其他城市,不得不先后建立了收留游民并让他们依靠自己的劳动养活自己的感化院。这些游民中,已经包括了身强力壮的年轻人。

  英国最初的济贫活动,实际上是以社区即各个教区为基本单位,所以,负担主要在基层,也就使得济贫的措施不大规范。为此,1601年伊丽萨白女王在原有法案的基础上,通过了一个新法案,法案体现了过去对贫民的主要原则,规定了全国性处理贫民的措施,这就是英国历史上有名的伊丽萨白济贫法,也称之为旧济贫法。依据这个法案,各个教区负责向居民和房地产所有者征收济贫税,然后用这种收入给无力谋生的人发放救济,并负责组织失业的成年人从事劳动,安排孤儿当学徒,男孩到24岁,女孩到20岁。3

  17世纪,由于社会的发展使各种失业人口的问题变得更为突出,而在业工人的工资与上一个世纪相比,反而下降了40%至50%,结果造成不仅失业的游民需要救济,甚至在业的工人也越来越多地要求救济,于是要求救济的人数总量不断上升。根据调查,伦敦每220人,其他的城市每145人,就有一人需要救济。有产阶级的济贫负担日益加重,为了减轻负担,1662年,英国议会通过了一个法令,规定各个教区有权限制区外的人到本区定居和接受救济,也有权将非法居留者驱逐出境。根据这个法令,威斯敏斯特以及其他的市镇建立了贫民习艺所,收容贫民并组织他们参加生产劳动,以换取维持生存所必须的消费资料。4这种类型的贫民习艺所与16世纪的感化院有某种类似之处,在一定程度上缓解了贫民的生存状况。此后,英国又一再地对济贫法进行修正,尤其以1834年的新济贫法最为重要。通过各种类型的济贫措施,英国统治阶级大致满足了当时社会控制的需要,维持了英国社会的基本稳定。

  直到1948年,英国政府制定了国民扶助法,才废除了历史悠久的济贫法。并同时对济贫政策按其功能进行了分割,即把经济扶助的责任移交给中央政府,并让地方当局按照个别需求为贫困的居民提供福利。另外,根据过去的立法,地方当局只有权管理盲人的福利服务,这时其权限已扩大到其他残疾人的福利。根据1948年的国民保健服务法,保护不能享受普通家庭生活儿童是地方当局的职责,1963年和1969年的儿童少年法则规定,地方当局有义务劝说、指导和帮助少年,防止他们走上犯罪道路。5至此,英国的济贫由于总体的福利国家体制建立而被取代了。

  英国的济贫发展是一个较为长期的过程,这里只是粗略地提供了一个线索,使我们可以大致把握其发展脉络。从英国近代济贫发展的历史看,种种强制性济贫措施还很难被认为是真正意义上的社会福利,但它却依然体现出提供某种救助以获取社会控制能力的一般原则。最重要的是,尽管不同时期的济贫措施有若干缺陷,但英国政府还是通过这些措施基本实现了预期的社会控制目标。

  二

  其次应该涉及的是英国的养老问题。

  从某种意义上看,养老问题是社会保障最主要的内容之一,也是社会控制体系中最重要的组成部分。因为人老是一个自然的现象,社会能控制住一个人的老年预期,也就在一定程度上控制了他中年甚至青年时代的行为。

  在通常情况下,老年也就意味着失去谋生的手段。占老年人口比例最大的穷人,他们的日子自然十分艰难。他们必须继续工作,出卖他们的劳力,其余部分则由子女、亲戚或济贫的款项补足。从14世纪起,英国的地方政府就开始征收济贫税,给老年穷人以较大的支持。6尽管社会要求年轻人尊敬老年人,但在英国,子女或其他家庭成员应该给老人提供生活必需品的作法并不是一种社会规范。即便有自己的子女,英国的老人也大多不和子女住在一起,据估计在现代初期的英国,有20%-30%的老人去世时子女不在身旁。7这与英国的社会文化背景有关,因为英国的老人总希望在临死之前尽可能地保持独立的生活,而不愿成为子女的负担。而英国的济贫法虽然在1601年就规定子女必须对其年老的父母尽责,但却加了一个限定,“假如他们有足够的能力”这样做,英国的地方当局也从未认真检查过子女是否对老人尽到了自己的职责,因为这些官员也这样认为,“指望子女来供养父母不是一种英国人的习惯”。8

  从19世纪末到20世纪初,由于新济贫法的实施,严格限制了老人在家接受救济的可能性,而老年人口的群落又在不断地增加,因此,英国社会要求政府在某种固定的年龄给老人发放养老金而不是在劳动者丧失劳动能力之时才给他们提供救济的呼声越来越高。至于在什么年龄段上发放养老金,人们虽认为各行业应有所区别,但普遍认为最低年龄不应低于55岁。1878年布莱克利曾提出一个方案,要求在劳动者年轻时强制性地征收一笔基金,以便在他们生病和年老时提供帮助。但这一建议仍遭到友好会社的强大反对,因为他们认为这会损害他们自己建立起来的互助体系。9然而,在查尔斯·布什等人的调查报告公布之后,社会舆论开始强烈要求政府解决老年人的养老金问题,1895年,皇家委员会在关于老年穷人的报告中也指出,老年穷人的人数在迅速扩大,光靠临时性的户外救济已不能解决问题。自由党的领袖劳合·乔治则把解决养老金问题视作解除劳工运动威胁的最有效的方式。他在议会的辩论中指出,英国应建立一种不纳捐的养老金制度,因为这些老人在他们年轻时已经为社会做出了贡献,他们在纳税后已经所剩无几,不可能再创造出交养老金的钱了。当时英国工人的每周平均工资是25先令,而低于这种工资收入他们就无法维持生活。1908年,劳合·乔治提出的养老金预算案得以通过,这是英国关于老年问题立法的一个重要标志。该法案规定,对那些年收入在21镑至31镑10先令并年过70岁的老人,没有犯罪记录,没有亲友的救济,也没有酗酒闹事,可以毫无愧色地宣称他没有因为自己的过失而使自己的生活陷入困境者,每周可领取1至5先令的养老金。10

  这里需要注意的是,领取养老金的人必须行为端正,没有不良记录。换言之,养老的社会福利对于人们的日常工作行为以及一些其他方面的“表现”具有极强的制约能力。只要你试图获得养老方面的福利,你就必须按照主流社会的要求控制自身的行为。可以说,养老金的领取在政府对社会的控制方面起到了重要的作用。以至德国宰相俾斯麦一针见血地指出,“一个期待养老金的人是最守本分的,也是最容易被统治的”,并认为社会保险是“一种消除革命的投资”11。英国工人或许具有更强的自主意识,但养老金制度依然不可能不对他们的行为产生影响。以后随着英国福利国家体制的全面建立,领取养老金成为了一种涵盖全社会的福利,但其基本的原则并未消失。此外,二战后的英国还推行了团体的年金计划,这一计划的执行使个人与社会的联系更为密切。目前,英国有三分之二的员工参加了团体年金计划,年金类团险产品较为丰富。保费由雇主和雇员共同交纳,雇员交纳的比例一般为工资的5%一9%,所积累的资金要求单独建立账户。12在这样一种相互交织的细密的体系中,很难设想人们会坚决地反对政府对现存社会秩序的各种控制行为。

  三

  最后需要涉及的另外两个领域主要是疾病津贴与失业救助,因为这两个种类的社会福利对一个人的正常工作和生活也是极为重要的。

  在英国,要获得疾病津贴与失业救助的前提条件之一是,凡有工作的人都必须缴纳社会保障金。截至1989年,英国的社会保障是按照如下原则实行的,即以每周为单位雇主与雇员分别按照不同的标准缴纳国民保障金。具体而言,雇员如果每周的收入低于43镑,则免交社会保障捐,每周在43镑或以上的人,在第一个43镑的收入范围内交2%,其余的超过收入则交9%,一直到每周的325镑为止。13收入的纳捐比例不同,但总的原则是收入越高,纳捐的比例越高。

  雇员如果因病不能工作,则他或她的雇主必须提供生病期间的工资津贴,按照1982年国会的社会保障与住房补助法,规定应为28周。每周工资超过84镑的必须支付52.50镑,每周43-83.99镑的雇员则支付36.23镑。在此之后,如果还不能工作,则转至国民保险体系接受国家平均的疾病津贴。假如他在最近两年至少有一半时间参加工作并缴纳了社会保障捐,他每周将获得43.60镑的津贴,其无工作的妻子26.20镑,每个孩子8.95镑。14其余还有的一些个别的情况,则按照专门的规定处理,但总的来说,所有的因病而不能工作的社会成员都能获得某种程度的救济。

  失业救济分为失业救济、失业者额外津贴和额外补助三部分。失业救济按个人收入的多少,被抚养的成人、儿童多少领取,发放金额与疾病津贴一样。申请失业救济的人必须事先在当地劳动机构登记,在失业三天后开始获取,其程序与法定的疾病津贴相同。但必须经过一个复杂的程序。失业津贴发放312天,周日不计在内。期满仍未获得工作的,则申请其他津贴和救济。领取失业额外津贴还依据是否成年的孩子、单身、夫妇两人以及孩子年龄的大小分别领取标准不同的额外津贴,规定繁琐。15

  当一年之后,即申请失业津贴者的法定救济金额已经“耗尽”,他就必须工作13周才有资格再次获得失业救助。这样的一些规定,主要是为了防止失业和疾病津贴的权利会被滥用而设置,尤其是失业津贴,申请人必须证明他们是可以正常工作的,假如证明他们是自愿失去工作或是因为自身的过错失去工作,那么就不符合领取失业津贴的规定。16 2006年,英国劳工及退休金(Department of Work and Pensions)大臣赫顿(John Hutton)就表示,和东欧国家来的移民相比,长期请领失业救济金的英国人“毫无竞争意愿”。赫顿建议削减长期失业者的求职津贴,甚至全数取消那些不认真找工作的人的津贴。17不过,这一建议只能是一种意向,实际上是很难执行的。

  这是因为,疾病津贴与失业津贴体系的形成,经过了长期的历史演进,它既保证了失业者不至于无法维持基本的生存条件,对维持社会的稳定具有重要意义,但同时对这些领取津贴的人具有更多的要求。无论其有何种缺陷,取消它都违背了社会福利体制建立的初衷。从这一类的津贴看,社会所提供的福利也并非完全意义上的免费午餐,领取者的工作态度、个人责任等等,都成为享受这些福利的重要指标。所以,这两类津贴在一定程度上,也体现了一种较为复杂的社会控制原则。

  四

  总的来看,支撑英国型社会福利的主要价值观念是所谓的经济性“平等”,其鲜明特征是把保障社会全体成员(不管其有无所得)的最低国民生活水准,作为国家的义务,因此长期以来曾经维持一种无差别的定额给付。后为提高给付水准才逐步转换为二阶层式结构,但维持“平等”的市民社会,仍是其追求的目标。因此,在这种高度强调经济性“平等”的价值观下一般通用制度理所当然地被作为社会保障体系的中心,然而由于英国所得阶层的差别很大,导致其重心向众多的依靠社会救助的人们倾斜,从而出现了理论与实态之间的矛盾。18但无论平等的原则是否得以完全实现,其社会控制的目标却已基本达到。

  在人类的文明史上,无论何种社会,其社会控制的目的都是为了维持一个大体按统治者意愿形成的社会秩序。要维持这种社会秩序意味着几个方面的内容:首先需要一种现存的强制性的力量,以便控制社会生活中的暴力;其次意味着社会生活中的互惠,它表明每一个人的行为都不是孤立的,他的行为往往是对他人相应行为的一种回报;第三则意指社会生活中存在的可预见性,人们能够产生社会行为只有当人们能相互预见他人的期望时才有可能。19从这个意义上看,社会控制的方式可分为“硬”、“软”两种,暴力当然代表着“硬权力”,而社会福利则显然代表着“软权力”。当一个人享受某种福利时,他会很自然地将福利的供应体制与自己的生存状态联系起来。同时,当他进一步投资于某种纳捐福利时,他也就在不自觉地在为这种制度投资。在英国的福利国家体制建立之后,英国劳工运动的目标基本上没有超出改良的范围;随着二战以后持续的经济繁荣,英国要求彻底颠覆现存体系的思想已经基本上被边缘化了。造成这种现象的原因很多,但现代福利体制的建立,无疑是其中最重要的一个制度性因素。