中国劳动力资源配置的体制变迁

　　原载《中国人口科学》2006年第6期p86-92

　　「摘要」在经济转型时期，劳动力资源配置的体制和机制发生了巨大变迁，劳动力市场经历初始发育、分割和不平衡发展阶段，逐渐走向一体化。文章回顾了中国劳动力市场扩张与发展的历史，对劳动力资源配置方式改革的学术文献进行评述，并梳理这一领域的理论和政策研究思路。

　　「关键词」资源配置；经济体制；城乡分割；劳动力市场

　　「作者」余永跃，武汉大学政治与公共管理学院，副教授。

　　在计划经济时期，劳动力资源依靠行政安排配置，而不是通过市场配置，不同劳动群体被分割，形成收入、就业和福利的制度性、结构性不平等。1978年以来，劳动力市场率先在农村发育，并不断扩张和向一体化发展。在这种背景下，劳动力资源配置方式转换和劳动力市场演进研究成为理论和政策研究的重要领域。本文旨在回顾这一领域改革与发展的历史和相关研究文献，总结、探索这一领域的观察思路和研究取向。

　　一、计划经济体制下的劳动力资源配置

　　劳动力资源配置方式是经济体制的重要内容。有关中央计划经济条件下的劳动力资源配置的研究，可以追溯到科尔内对改革前社会主义经济体制的"行政协调"观点（科尔内，1986；Kornei，1992）."行政协调"是与"市场协调"相对立的经济运行协调机制。中央集权经济以行政协调为主，其基础是生产要素的国家所有制，后果包括软预算约束、短缺等特有的体制现象。

　　在劳动力资源管理上，行政协调造成了劳动力短缺、在职失业和分配上的平均主义倾向。行政协调和市场协调概念的划分并在劳动制度研究中具体化，是经济转型时期劳动力配置体制变迁的重要理论基础；同时行政协调也是中国劳动力资源配置的重要特征之一。但是，科尔内的经验观察局限在前苏联和东欧，而这些国家和地区农业人口较少，二元经济特征不明显，这与改革前中国的情况有很大不同。因此，科尔内的理论并不能很好地解释中国特有的"城市乡村二元经济"下更复杂的劳动力资源配置问题。

　　20世纪50～60年代建立的户籍制度、劳动制度及相关制度造成了人口和劳动力的城乡分割与其他形式的分割。首先，户籍制度区分了"农业"和"非农业"两种户口性质，农业户籍人口不能向城市迁移；同时，建立了偏向城市的就业和福利制度。这样，在城市与农村之间构筑了一道"高墙"，农民和城市居民就成为两种不同的经济和社会身份，制度性的城乡劳动力资源分割正式形成。其次是地域分割。按照户口登记制度，城乡人口只能在户籍地居住，农村人口的户籍地通常是出生地，也是农业集体经济组织所在地，农民将终生在此地参加集体生产劳动和收入分配。城市人口要在户籍城市居住和就业，跨城市流动非常困难。最后是城市就业人口的单位分割。城市青年在学校毕业后，由本地劳动人事部门统一安排工作，在某个企事业单位长期甚至终生就业。不同单位之间的工作变动可能性极低。城乡分割、地域分割和单位分割交织在一起，不仅把人口分隔在农村和城市两个空间，也把个人的居住和就业限制在登记居住地和特定工作单位。这样，以企业和个人自主选择为前提的劳动力市场机制受到全面排斥，行政安排和计划调节决定人口迁移和劳动力资源配置。

　　在劳动力资源分割的诸多形式中，城乡分割占据首要位置。从经济结构上看，农村剩余劳动力没有发生刘易斯-费景汉转移，即农业剩余劳动力没有适时转向非农业，农村剩余劳动力很少流向城镇，从而维系了非现代化的城乡二元结构。从效率角度看，城乡劳动力资源分割造成城乡劳动力占有资源的严重不均等，明显降低了资源配置效率。从收入分配上看，城乡居民收入差别极大，而城市内部分配严重均等化，不同城市、不同单位的市民之间只有一些量的差别。

　　林毅夫等人关于中国经济改革与发展研究为计划体制下劳动力资源的城乡分割、其他分割的原因和后果提供了理论解释（Lin 等，1996）.中国传统的计划经济体制是围绕着重工业优先发展战略形成的。在资本稀缺条件下，发展资本密集的重工业，不能依靠市场来引导资源配置，而必须通过计划分配机制把包括劳动力在内的各种生产资源按照产业发展的优先次序进行配置。这样就建立了把城乡人口和劳动力分隔的户籍制度及配套的城市就业和福利制度。制度性、行政性分割式劳动力资源配置的后果是资源配置效率低下和微观技术效率的损失。

　　关于改革前劳动力资源配置的低效率后果，一些研究提供了多角度的观察。由于重工业偏向的工业化战略和人口数量失控，农村人口的比重大，再加上中国农民人均耕地占有量偏低，从而形成了"工业产出高份额"和"农业就业高份额"的反常现象（周其仁，1997）.这意味着国家工业化的快速推进远远没有同步增加农村人口的就业机会，同时工业部门内部累积起日益严重的就业不足和"隐性失业".中国制造业的产出份额偏高而就业份额偏低，也显示出了资本密集技术倾向的就业含义。为了不致使失业表面化，国家一方面控制农村劳动力流向工业和城市，另一方面在国有部门超额吸收员工，形成了据估计占全部职工人数20%～30%的"在职剩余劳动力"（世界银行，1992）.在城市，由于劳动力资源初始配置的行政化和缺乏流动性导致专业、兴趣不对口，人力资本的资产专用性受到极大破坏，人力资本贬值严重。据（周天勇，1995）估计，1987年中国大学教育所形成、积累的人力资本总量为2799.98亿元，以不对口率20%计算，则约有559.995亿元的人力资本被闲置。实行城乡隔绝的制度，将作为人口和劳动力绝大部分的农村劳动力资源，隔离在国家工业化的进程之外；同时，在城市又不能有效利用高强度地动员到工业部门里的各种生产要素。最终后果是，付出了牺牲农业、抑制商业和延误城市化的代价，却换不来工业部门高效率的持续增长。

　　二、体制内劳动力市场与体制外劳动力市场

　　（一）劳动力市场的体制内外分割

　　中国实行改革开放以后，市场逐步代替计划成为配置资源的主要手段，劳动力市场在劳动力资源配置中发挥越来越大的作用。这首先表现在，传统体制下壁垒森严的劳动力资源城乡分割被打破，形成了体制内劳动力市场和体制外劳动力市场①（赖德胜，1996），「赖德胜（1996）使用了一个"内部劳动力市场"概念，并在此基础上定义了改革前的农村劳动力市场和城市劳动力市场。但是，严格地说，在改革前，只有劳动力资源配置的城乡分割，而没有任何形式的劳动力市场分割，因为计划经济从根本上排斥市场。在中国，只是在1978年以后，才有劳动力市场的形成和发育，才产生了劳动力市场分割问题，尽管这些问题与过去计划体制下的劳动力资源分割有密切关系。行政协调与市场协调，或者说计划调节与市场调节，这些对应概念都要求对劳动力市场概念做严格的限定。」体现了劳动力资源配置体制的基础性变迁。劳动力市场发育和体制内外劳动力市场分割描述如图1所示。

　　其中，体制内劳动力市场是指劳动力配置和劳动力价格的确定由一系列管理体制规则和管理程序所控制的劳动力市场，其运行仍带有明显的传统体制印痕；其需求者主要是国家机关事业单位和国有大中型企业。这一劳动力市场的特点是工作比较稳定，工资相对较低，但享有较为全面的福利保障，而且很大一部分劳动者都有兼职收入。体制外劳动力市场的运行基本市场化了，劳动力价格基本上由市场供求决定。这里，体制内和体制外，行政协调与市场协调，或者说计划与市场，这些成对的概念都有内在的相似性。经济转轨时期的劳动力市场的这种制度性分割，意味着劳动力资源配置有非市场途径存在，由于信息不充分和经济主体利益的非一致性，计划或行政手段配置劳动力资源肯定要偏离最优状态。同时，这种市场分割意味着竞争半径的缩小和竞争强度的减弱，使劳动力资源的生产能力得不到激发，劳动力生产效率偏离最优状态。

　　通过体制内外分割及其互动，中国劳动力市场改革得以深化，劳动力市场向城乡和地区一体化艰难迈进。中国过去实行城市居民全面就业制度，偏于重工业的产出结构又降低了经济发展对劳动力的吸纳能力，因此企业实际雇用工人数往往超过实际需求。在微观放权改革使企业劳动效率提高的情况下，企业冗员现象就显性化了。在国有企业所依托的这个劳动力市场上，职工工资并不是由劳动的边际生产力而是由制度决定的，具有收入再分配的性质。与此相反，在市场取向改革中成长起来的非国有经济，从一开始，其就业与工资决定就是一种市场行为。由于非国有经济就业吸纳乃至产业选择都是从中国劳动力资源丰富的特点出发，又因改革开放以来劳动力转移障碍的减少，长期以来在农村滞留的大量农业剩余劳动力，开始在城乡之间大规模流动，进入城市的体制外劳动力市场。农村剩余劳动力流动对于劳动力市场的建立和发展具有特殊的重要贡献。农村剩余劳动力在城市就业的调节信号不是来自行政决定，而是来自市场决定的工资或收入，因而工资率或劳动价格就成为劳动力供求关系变动的主要工具。农村剩余劳动力的进入和非国有企业用工量的不断增加，使城市就业体制"铁饭碗"、"大锅饭"的弊端深刻暴露，促进了体制内劳动力市场的改革。

　　（二）体制内劳动力市场的演进

　　随着中国市场化改革的不断深入，体制内劳动力市场一直处于变动之中，使劳动力资源的配置也发生了一些变化。体制内劳动力市场改革大致可分为两个阶段：

　　1.初步发育阶段（1979～1992年）

　　在这一阶段又可以细分为起步时期（1979～1980年）和孕育时期（1981～1992年）.在起步时期，以国家"三结合"就业政策为标志，开始形成多渠道就业格局。劳动者有了一定程度上的择业自由，推动了多种经济成分的发展。在这一时期，开始实行劳动合同制。劳动合同制的实行对打破"大锅饭"、"铁饭碗"的用工制度具有积极意义，它在一定程度上实现了用工方面的双向选择。

　　体制内劳动力市场孕育时期是国民经济的治理整顿时期，国有企业用工制度变化不大，制度变迁处在初期。这一阶段尽管中国在劳动力资源配置的市场进程中采取了一些改革措施，但这些改革的侧重点是缓解中国国有企业的就业压力，而在按效益原则重新配置劳动力资源方面则进展缓慢。尤其这一阶段，简单地把就业问题仅仅理解为社会稳定问题，把劳动力资源优化配置问题置于辅助其他改革的次要地位。这一阶段劳动力资源配置、利用呈现出低效率，致使国有企业劳动投入对中国经济增长的贡献呈下降趋势。总的来说，体制内劳动力市场改革处在孕育阶段（见表1）.

　　2.进一步发展阶段（1992年至今）

　　1992年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标，国有企业经营机制的进一步转换和建立现代企业制度，要求彻底打破国有企业劳动力资源计划配置体制，实行劳动力市场配置，这已成为国有企业劳动就业体制改革的必然选择。但资料显示，在1994年中国国有企业劳动力资源配置中，市场机制还没有起到基础性的作用（辛仁周，1995）.从国有企业增量上看，每年真正通过劳动力市场配置的劳动力不到增量的50%，而50%以上新增劳动力就业是行政配置的。再从国有企业劳动力资源的存量上考察，当时中国国有企业劳动力存量中富余人员在1700万以上，对这部分劳动力同样须利用市场机制进行结构调整或优化配置。在这一阶段中国政府对国有企业劳动力采取的政策是下岗分流，以促使国有企业减员增效，这实质上采取的是一种让隐性失业显性化的政策。

　　隐性失业显性化以后，面临的最重要的问题，就是失业（下岗）消化。一般来讲，失业消化主要有两种渠道来实施，即国有企业内部消化和由社会消化（由政府引导实施）.这两种渠道可分别用流程图来表示（见图2、图3）.

　　由于中国国有企业冗员数量巨大，由社会消化下岗职工日益成为主渠道。为此，1993年底，劳动部正式提出了再就业工程计划，并于次年初开始在30个城市搞试点，1995年4月份开始在全国范围内实施。再就业工程取得了明显的成效。据有关数据显示，从1998～2000年底，全国累计有2300万国有企业职工进入再就业服务中心，3年来陆续有1650万下岗职工离开服务中心，其中88%实现了再就业（信长星，2005）.

　　（三）体制外劳动力市场的演进

　　体制外劳动力市场则是指劳动力市场的运行基本市场化，劳动力价格基本由市场供求决定。它又细分为体制外农村劳动力市场和体制外城市劳动力市场。体制外农村劳动力市场主要是由乡镇企业和私营企业为需求主体所形成的劳动力市场；体制外城市劳动力市场主要是由"三资"企业作为需求主体所形成的劳动力市场和国有企事业单位雇用农民工所形成的劳动力市场。

　　从中国过去的历史和实践来看，农业剩余劳动力转移经历了大致两个阶段，即"离土不离乡"的乡镇企业阶段和"离土又离乡"的民工潮阶段。

　　1."离土不离乡"的乡镇企业阶段（20世纪80年代）

　　"离土不离乡"的农业剩余劳动力转移模式是中国经济发展实践中走出的一条新路，这条路突破了西方发展经济学农业剩余劳动力向城市工业转移的"二元"模式，形成了一种"三元"模式。在中国城市存在大量隐性失业、国有企业吸收就业能力很弱的情况下，在农村发展乡镇企业吸收农业剩余劳动力，既达到了提高劳动力资源配置效率的目的，又促进了中国农村经济的发展。1979～1995年，中国乡镇企业的产值从493.1亿元增加到68915.2亿元，增加了138.8倍，乡镇企业就业人数也从2826.6万人，增加到12862.1万人，增加了3.55倍（见表2）.

　　需要指出的是，以发展乡镇企业为主的分散的农村非农化道路，对农村剩余劳动力转移的贡献将随着乡镇企业自身产业结构升级而越来越弱。因此，这种分散的农村非农化道路很难成为中国农村剩余劳动力转移、优化农村劳动力配置的主渠道。

　　2."离土又离乡"的"民工潮"阶段（20世纪90年代以后）

　　中国自20世纪80年代末以来，越来越多的农村剩余劳动力涌入发达地引发了大规模的劳动力跨区域流动，形成了难以遏制的"民工潮"."民工潮"的形成是因为一方面农村大量过剩劳动力边际生产力低下，收入甚微，有着区城市谋求职业，向城市流动的内在要求；另一方面，城市第三产业发展创造的就业机会和高收入差异形成吸引农民进城的巨大拉力。与此同时，城市劳动力就业制度的改革改变了过去高度集中、统包统配、能进不能出的固定工制度，突破了劳动力配置城乡封闭的模式，使企业获得招工、用工、工资分配等方面的自主权。正是农村推力和城市拉力的共同作用，构成了农村剩余劳动力自愿流动的原动力，酿成了中国声势浩大的"民工潮".民工在城市的就业一方面构成了对城市劳动力的竞争和替换，另一方面，又起到了"拾遗补缺"的作用，促进了城市生活水平的提高。"民工潮"是中国工业化发展过程中劳动力要素重新配置的表现，符合经济发展的客观规律，利大于弊。"民工潮"的正面作用表现在：（1）

　　通过剩余劳动力的流动，使一部分农民在外获得了就业机会，从而提高了收入。同时流出地农村劳动力边际效益逐步提高，为土地流转、集中和实现规模经济创造了条件，从而又增加了务农劳动力的收入。因而"，民工潮"流动有助于农民脱贫致富，推动农业现代化早日实现。（2）

　　提供了大量价格低廉的劳动力，填补了流入地城市某些行业劳动力的短缺，极大地促进了中国沿海地区社会、经济的发展。（3）外出民工通过带回家乡的资金、技术、信息、管理经验及新的观念意识，带动流出地区农村的经济发展。（4）突破了传统的城乡封闭、区域间劳动力不流动的僵硬格局，有助于城乡统一劳动力市场的培育和建立。但"民工潮"也存在一些负效应，其不利影响表现为：（1）流动人口加重了业已紧张的交通运输和城市基础生活服务设施的负担，对整个社会的稳定造成了冲击。（2）流动人口部分地引发了流入地社会治安状况和社会风气一定程度的恶化，影响了当地城市居民的生活质量。

　　三、走向统一的劳动力市场

　　中国劳动力市场的一体化依然任重而道远。最新的研究成果表明，从20世纪90年代至今，中国城乡收入差距和地区收入差距没有缩小，反而有所扩大（蔡、万广华，2006）.这表明，依然存在着比较严重的劳动力市场城乡分割和地区分割。建立统一的劳动力市场是完善社会主义市场经济体制和运行机制、构建和谐社会的一个重要任务，也是对理论和政策研究工作者的急切呼唤。