摘 要:朝鲜战争爆发后,在台海两岸军事政治斗争中逐步形成的“外岛”问题,是整个台湾问题的重要组成部分。中、美、台三方从各自的战略利益出发,对“外岛”问题始终抱有不同的立场和政策。自杜鲁门政府到艾森豪威尔政府,美国逐步形成对“外岛”的基本政策:即把台湾和澎湖列岛纳入美国在远东的防御体系,采取一切必要措施,防卫台澎不落入红色中国手中;美国对防卫“外岛”不向蒋介石政府做任何承诺,除非中共军队对“外岛”进攻的同时也对台澎发动攻击,或者对“外岛”的攻击是进攻台澎的前奏,否则,美军不介入保卫“外岛”的战争。同时,美国又刻意保持“外岛”政策的灵活性和模糊性。蒋介石当局着眼于“反共复国”的基本政策,视“外岛”为生命线,竭力坚持以重兵保卫“外岛”,要求美国承诺协防任务、美军直接参与防卫“外岛”的军事行动。第一次台海危机期间,在应对人民解放军炮击金门之战、美英策动新西兰在联合国提出“海峡停火案”、美台《共同防御条约》磋商与交涉、美国策划蒋军撤出大陈岛,以及对于金门和马祖两岛守与撤决策的争论等等,美台双方之间无不贯穿着上述各自的政策意图,同时也始终受到西方两大阵营冷战格局和台海两岸战略态势的深刻影响。

  关键词:第一次台海危机;美台关系;外岛问题

  上个世纪50年代,在台湾海峡两岸处于军事对抗、台海危机起伏不断的过程中,中国大陆浙江、福建等省东南沿海的大陈、金门、马祖等岛屿问题,曾经成为台海两岸军事政治斗争的聚焦之点,也数度形成为中美两国关系和美国与蒋介石当局关系中的一个重大问题。这些岛屿在台湾被称之为“外岛”,美国政府和蒋介石当局对于“外岛”的政策,彼此有着一致的一面,但也有严重的分歧。第一次台海危机期间,“外岛”问题首次突显于世,引起东西方许多国家的关注,美国与台湾当局之间围绕“外岛”问题的互动关系也由此呈现于政治舞台。剖析这一事件的形成及其演变历程,有助于人们了解美国政府和台湾当局有关台海问题政策的实质,以及两者之间既互助协动又矛盾冲突的复杂关系,从而获得观察和认识美台关系的一些启迪。

  一、美国政府和台湾当局对“外岛”的不同立场和政策

  “外岛”问题是整个台湾问题中的一个组成部分,而又有着它的特殊地位和意义。台湾问题的产生和形成,是中国第三次国内革命战争发展的结果,又与东西方“冷战”格局和美国介入中国内战密不可分;“外岛”问题也就在上述背景之下逐步形成与发展的。

  中国人民解放战争基本胜利和新中国成立后,中共中央和中国政府本着“将革命进行到底”和“解放全中国”的既定战略方针,致力于解放包括台湾在内的全部国土,完成祖国统一大业的神圣任务。解放浙江、福建、广东等省沿海敌占岛屿,则是进攻和最后解放澎湖列岛和台湾的必经步骤,这不仅可以扫除蒋介石军队袭击大陆沿海地区的前哨基地,也将为解放军进攻台澎构建渡海跳板和可靠的前进基地。为此,人民解放军从1949年下半年开始,先后多次进行解放沿海岛屿的战役和战斗。至1950年上半年,先后解放了广东海南岛、福建东山岛和浙江舟山群岛等主要岛屿,只有浙江的大陈列岛,福建的金门、马祖等若干沿海岛屿仍在蒋军手中。

  正当中国政府积极组织力量,准备在1950年下半年至1951年先行攻占金门、马祖、大陈等敌占岛屿,进而发动解放台湾和澎湖列岛之战,彻底解决台湾问题之际,朝鲜战争于1950年6月爆发。杜鲁门政府在朝鲜战争爆发之初的6月27日发表了《关于朝鲜局势的声明》,其中宣布:“我已下令第七舰队阻止对福摩萨的任何进攻。作为这一行动的应有结果,我已要求在福摩萨的中国政府停止对大陆的一切空中和海上作战行动。”这就是所谓“台湾中立化”政策。由于美国第七舰队入侵台湾海峡,实际上起到了保护台湾蒋介石政府、阻挡中国人民解放军进攻台湾的作用。这一“声明”还特别提出:“福摩萨未来地位的确定,必须等待太平洋安全的恢复、对日和约的签订或经由联合国的考虑。”①从而公开以政府声明的方式抛出了“台湾地位未定”论。美国政府的上述政策和举措,使中国面临的军事形势和国家安全环境发生了重大变化。中共中央尔后在积极加强国防,组织中国人民志愿军准备入朝参战的同时,作出了延缓解放台湾和暂停攻打金门等沿海岛屿的决策。

  朝鲜战争爆发和美国政府的台湾政策,使濒于覆亡的蒋介石政权抓到了一根救命稻草。美国为了遏制新中国,围堵亚洲共产主义势力的发展,在西太平洋构建一条包括台湾在内的对付苏联、中国等社会主义国家的环形防线,乃加紧对台湾的军事和经济援助,阻挠中国政府解放台湾和澎湖。蒋介石当局则依靠美国的支持,坚持其“反共复国”的政策。从此,包括沿海岛屿在内的台湾问题不仅是由中国国内战争延续而形成,而且又是美国介入中国内战、干涉中国内政所造成的中美两国之间的国际争端。正是在这个国内和国际的背景下,中国政府、美国政府和台湾当局各自逐步提出和形成了关于“外岛”的政策。

  就美国和蒋介石当局而言,双方在反对新中国、保护台澎不受中共军队攻击这方面是一致的,但在“外岛”问题上,各自又有不同的立场和政策。此种政策趋向从杜鲁门政府到艾森豪威尔政府的年代逐渐趋于明晰,其中第一次台湾海峡危机期间,为美蒋双方有关“外岛”政策形成的一个关键。

  在以“反共复国”为基本政策的蒋介石当局的军事政治棋局中,“外岛”的地位和价值远远高于美国政府对它的认识和估量。在蒋介石等人的心目中,“外岛”在军事上进攻时可作为反攻大陆的跳板和前方基地,也可用于作为向大陆进行渗透活动和骚扰性进攻的前哨基地。而且,占据“外岛”对于封锁闽浙沿海地区亦具关键作用,因为大小金门据厦门港之外围、马祖列岛扼闽江口之咽喉、大陈列岛外控台州湾之出海处,都有可能封锁其港口、遮断其航道。从对应大陆的进攻而言,“外岛”是保卫台澎的屏障,是与解放军作战的第一道防线。

  蒋介石正因为有鉴于此,才公开声言说:“今日东南亚的金门,可比之如今日欧洲的西柏林及第二次世界大战期间的马尔太岛,这是一座反共的堡垒”,“如果金门失守,马祖亦势必难保”,而台湾的“堤防亦将崩溃”②。

  在法统和法律地位上,蒋介石当局始终坚持其“中华民国”在法统和法律地位上的所谓“合法”性和“继承”性,而占有历来隶属于福建、浙江等省的“外岛”,则可向中外显示其政府并非为仅仅管辖台湾一个省的一个地方当局,而依然是“中华民国”政府。正如美国资深情报专家陶涵所说:“如果国民党军队能守住这堆花岗石岛群,就可以成为蒋介石势力不仅局限于台湾、澎湖一隅之地的象征”,“外岛象征着国民党当局与中国大陆仍有关联,这一点比什么都重要。蒋介石了解,⋯⋯(如果)国民党军队撤出金门、马祖外岛,等于把台湾地位冻结成为一个孤立的个别实体。”“金门对于蒋介石的重要性,就跟毛泽东之重视它,出于相同理由,如果国民党军队退出外岛,‘两个中国’,甚至‘台湾独立’,就远比(1955年的)4年前,或者8年前,更象是合乎逻辑的下一步。”③

  在政治影响上,蒋介石把坚守“外岛”作为贯彻“反共复国”的一个象征,用以鼓舞台湾的士气和民心,用来向海外华侨华人进行宣传,也是向大陆进行心理作战的一个窗口。在守卫“外岛”问题上与蒋介石抱有不同见解的台湾陆军总司令兼台湾防卫司令官孙立人,1954年春对台湾驻美“大使”顾维钧说过,“蒋介石决定全面防卫金门的计划,是牺牲军事战略的政治较量。”④显然,政治影响也是蒋的“政治较量”中的一个重要方面。

  在对美关系上,蒋介石力图以坚守“外岛”来促使美国向台湾提供更多的军事援助,并待机利用“外岛”危局将美国拖进台海两岸之间的战争,以求实现其“反共复国”的目标。蒋介石完全懂得,由于“外岛”所处的地缘条件,它往往成为台海两岸军事对抗和冲突中的热点,不言而喻,也完全可能是一个把美国拉进新一轮国共内战的理想之地。这也是他重视“外岛”价值的一个原因。

  美国政府对“外岛”的认识和态度与蒋介石当局有着很大的不同。蒋介石是从“反共复国”的根本目的和坚守国民党统治的法统立场这双重因素,来确立其对“外岛”的态度和政策的。美国则不同,是从它自身的战略利益和亚太地区的军事政治格局来观察“外岛”问题,确定相应的政策的。显然,美蒋之间存在着矛盾和分歧。美国并不认为“外岛”具有如蒋介石所认为的那样的重要性。美国政府中占主导地位的意见认为,从战略上说,“外岛”在军事上的价值不大,对于防卫台湾并非至关重要;而且从作战层面而言,这些岛屿易攻难守,又过于贴近大陆,处于十分不利的地位。同时,从法律角度来衡量,这些岛屿不像台湾和澎湖那样在历史上曾一度割让于日本,而始终未曾脱离过中国的主权和管辖,因而美国难以找到“台湾地位未定”论那样的借口,对这些岛屿进行直接的干涉和控制。美国政府决策层大都以为美国没有必要为这几个小岛而卷入与中国之间的一场战争,影响美国的全盘军事战略。因此,美国从杜鲁门政府开始,对于在军事上、政治上都十分敏感,极易触发危机的“外岛”问题,采取极为谨慎、尽量不予介入的态度。

  然而,美国同时又考虑到,“外岛”一旦落入中共军队之手,将对台湾当局造成军事上、政治上和心理上的打击,美国在亚洲的权威和影响也将遭受损害。而且,一旦中共军队对“外岛”发动进攻,美国还需要判明这种进攻是仅仅以占领这些岛屿为目标,还是作为进攻台澎本岛战争的一个先行步骤和组成部分,从而确定不同的对策。由此,美国政府并未排除在一定程度上介入“外岛”对抗事件的可能性。从这点来说,美国对“外岛”问题的政策具有模糊性和灵活性,尤其是对于外界从不公开其明确而稳定的政策。

  二、朝鲜战争期间美蒋在“外岛”问题上的互动关系

  随着朝鲜战争的展开和中美两国在朝鲜的军事对抗,美国对人民中国的遏制政策,包括对台湾问题的政策逐步形成。美国对台湾当局的军事和经济援助大幅度增加,从各个领域介入台湾事务愈来愈深,“外岛”问题也日益引起美国当局的关注。在对台政策的形成过程中,1951年5月17日美国政府在《美国在亚洲的目标、政策和行动方针》的文件中,规定了继续第七舰队的任务、向台湾提供经济和军事援助、“阻止台湾陷落”、提高国民党的威望和影响等台湾政策的要点,明确地提出了不让台湾落入中共政权手中的政策。1952年3月22日,美国国防部代理部长福斯特起草的国家安全委员会128号文件,进一步确立了美国对台政策特别是军事政策,确认:“阻止福摩萨落入共产主义国家手中,对美国的安全利益具有重要意义,对美国在远东的长期地位也至关重要。”接着规定了美国对台湾问题的方针政策:一、阻止台湾落入任何与苏联结盟或受苏联控制的中国政权手中;二、必要时采取单方面行动,确保台湾能被用作美国军事行动基地;三、第七舰队继续其保护台湾的使命,直到远东形势允许台湾当局自行保卫该岛;四、支持与美国友好的台湾政权,并使其与美国密切合作;五、发展台湾的军事力量⑤。

  以东西方两大阵营冷战为背景的美国台湾政策,把台湾问题置于与美国国家安全利益和其在远东的战略部署密切相关的地位上。与台湾、澎湖有着不可分割而息息相关的“外岛”问题,自然不可避免地被美国当局所注视而引入其政策视野之中。同时,台湾当局对“外岛”重要性的一再强调及其坚守这些岛屿的态度和行动,又不可避免地对美国关于“外岛”的政策产生重大影响。而且,台海两岸国共双方的军事对抗和冲突又从未停息,蒋军以“外岛”为跳板的对大陆的渗透和袭扰也不断地在进行。朝鲜战争期间,台海两岸争夺沿海岛屿的战争,虽然规模不是很大,但却彼伏此起频频发生。深深介入台湾局势的美国,对于围绕“外岛”的台湾军事斗争绝不可能采取袖手旁观的态度,相反必会积极加以干预。正是在以上种种因素的制约下,美国对于“外岛”的政策逐渐趋于明晰,美蒋之间在这一方面的既互相协同又彼此矛盾冲突的互动关系,遂一步步展开。

  蒋介石当局首先向美国政府提出对沿海岛屿的对策问题。1950年7月7日,蒋政府向美国国务院提交一份《备忘录》,意在对美国是否承诺保卫“外岛”进行试探。“中国国民党政府对在其控制下靠近中国大陆的某些岛屿的军事地位表示担忧”,并且声明,“它现在仍占据着‘广东沿海的伶仃岛和南澳岛、厦门沿海的金门岛、福州沿海的马祖岛以及浙江沿海的大陈诸岛’,要求美国政府对这些岛屿的防御表态。”⑥美国国防部和参谋长联席会议经过共同研究后,国防部长约翰逊致函国务卿艾奇逊,拒绝了防卫“外岛”的承诺,明确指出:“美国不应该参与这些岛屿的防御,并建议告知中国国民党政府,这些岛屿不包括在1950年6月27日总统声明中提出的美国政府承担的防御区域之内。”⑦同月22日,艾奇逊通知美国驻台北“大使馆”:“如果共产党发动攻击,美国政府将不参加现在处于中国政府控制之下的(沿海)岛屿的防御,台湾和澎湖列岛除外。”同时也规定,“美国政府不会妨碍中国政府(国民党)在这些岛屿或从这些岛屿对防御作战行动进行援助。”⑧这是美国政府对“外岛”政策的首次明确表述。

  1951年5月,以蔡斯为团长的美国军事援助顾问团在台北设立。此前的2月16日,美国拨给蒋方陆军5000万美元的武器装备和物资供应。同年6月21日,美国拨给约4200万美元的经济援助款项给予台湾当局。同年10月,美国又通过共同安全拨款,包括总数约为3亿美元的1952年财政年度款项给予台湾当局⑨。美国越来越看重台湾对于美国的战略意义,军方更是要求把台湾建成为在西太平洋对付中共政权的军事基地。美国以武器装备和军事物资供应蒋军,负责指导蒋军的训练和整编,其范围是否包含“外岛”以及驻在这些岛屿的部队?美蒋双方对此发生了歧见。蒋介石要求把“外岛”纳上述范围之内。但在美国当局从来就认为“保护台湾不落入中共政权之手”,并不包括台、澎以外的沿海岛屿,因而对台湾的军援和组训部队的范围也不可将“外岛”列入其内。而且还认为,即使中共军队进攻和占领“外岛”,也并不意味着就会对台湾发动进攻。这在中央情报局、国务院,陆军、海军、空军部和参谋长联席会议共同起草的1952年4月1日《国家情报评估报告》中作了明确的表述:“(中国)共产党可能会对国民党占领的那些沿海岛屿进行侦察、骚扰或破坏性的袭击,也可能会攻击和占领这些岛屿。但是,我们认为,这些行动未必说明共产党会立即进攻台湾。”⑩

  1952年5月,在台湾当局的要求之下,美国在对“外岛”军援问题上有所松动。此前,美国驻台“大使”兰金向国务院提出有关“外岛”政策的2个问题,要求作出回答:“(1)美国应该在多大程度上鼓励中国国民党防御金门、马祖和大陈岛;(2)美国是否应该为对这些岛屿的防御提供援助。”参谋长联席会议对此的答复,依然拒绝承诺美国为防守这些岛屿提供援助,仅仅认可美国“不⋯⋯反对中国国民党政府(为防守外岛)对其领土上的军事力量进行合理的重新部署”。对于军援物资也只是作出稍微的松动,表示在“福摩萨和澎湖列岛的防御未受到威胁”的条件下,“同意中国国民党军队动用一定数量的军事援助物资,适当地帮助防御这些受到威胁的岛屿”lv。艾奇逊致电兰金转告蒋介石,明白无误的指出:“美国不能动用其军队,防御除台湾和澎湖列岛以外的现在处在中国国民党政府控制之下的其他任何岛屿,美国希望中国国民党政府能够防御这些岛屿。”lw

  1953年1月,艾森豪威尔就任美国总统,2月2日的国情咨文中,他宣布解除台湾海峡“中立化”状态,不再运用第七舰队来“屏障共产党中国”。2月5日,第七舰队中止在台湾海峡的所谓“中立巡逻”。同时,美国国务院指示兰金:“通知蒋(介石)总统,第七舰队将不再用来阻挡驻守在台湾的军队对共产党中国的攻击。”lx艾森豪威尔政府的上述政策被称为所谓“放蒋出笼”。但是,兰金在此前向蒋预先通报艾森豪威尔取消台海“中立化”决定时又明确表示,美国不希望蒋方在同蔡斯将军磋商之前采取军事行动进攻大陆,更不能动用飞机和装甲部队。兰金称美国的这一限制,使“中国(国民党)政府在这方面‘解去了颈上的皮带’,但马上又被‘中立’了。”